美国税改与中国应对思路

胡雪妮

[提要] 2017年12月15日，美国国会共和党人公布税改议案最终版本，参众两院的共和党议员达成一致，这是自1986年以来最大规模的税收改革。美国税改在美国乃至全世界都引发热烈的讨论。但美国税改就是减税吗？而减税是发展经济的灵丹妙药吗？真正回答这些问题还需要我们回到问题的本质，税收政策的本质是什么？美国税改内在的逻辑到底是什么？而美国税改所代表的国际税收制度变化趋势是什么？带着这些问题，再回到中国的国情本身，结合中国的经济形势，对中国税收制度改革的逻辑和方向做出判断。

关键词：美国税改；减税；国际税收制度；中国应对

中图分类号：DF432 文献标识码：A

以减税为中心的税制改革是特朗普竞选总统的承诺。2018年4月26日，美国正式宣布特朗普的最新税改方案，这是自1986年以来最大规模的税收改革，美国迎来“一代人”的税改。根据这份最终版本的税改法案，公司税将从现有的35%下调到21%。至于个人所得税保留七个等级，但每个等级的最高税率都下调，针对富裕人士的最高等级税率减少2.6个百分点至37%。法案还部分废除了前总统奥巴马的招牌法案“奥巴马医保”，不再强制要求美国人购买医疗保险。据悉，所有税改措施将从2018年估税年开始实施。

一、关于美国税改基本问题

（一）美国税改就是减税？美国税改是一套“组合拳”。由于此次税改减税的力度较大，所以很多观点将美国税改等同于减税。但任何一个完整的改革都应当是结构性的、系统性的，而不应当是单向性的，只减不增既不符合改革的系统性也有违经济逻辑，美国财政已经连年债台高筑，再大规模缩水，政府实在不可能承受。因此，美国税改并不等同于减税。

事实上法案中确实还有很多“增税”的措施。例如，在特别消费税相关条款下，美国企业如果从其海外子公司进行采购，将不得不支付20%的税费，而在美国国內进行的类似交易则并不适用这一规定。法案中的“税基侵蚀与反滥用税”（BEAT）规定，美国企业对境外关联方支付的行为若属于“税基侵蚀”将收税10%，到2026年起进一步升至12.5%。参议院议案还要求对“全球无形资产低税收入”（GILTI）征收10%的税率，代表美国企业的品牌和知识产权等无形资产在全球的收入税负更低。有批评观点认为，这是变相的出口补贴，因为有的知识产权收入与研发活动并不直接相关。也因此，欧洲五国（德、法、意、西、英）财政部长写给美国财长姆努钦的一封信表示，虽然税务立法是一国主权的重要支柱，但也应遵守国际规章制度。他们表示，纳入某些不太传统的税收条款可能与美国的双重税务条款相抵触，且可能会对国际贸易产生重大扭曲影响。

（二）减税是经济发展的灵丹妙药吗？在2008年金融危机时，很多人都认为救经济的最好方式就是增发货币，事实上增发货币在短时期内确实有一定的提振经济的作用，但效果难以持续，并且很多时候提振信心的作用大于实际的作用，治标不治本，而且过度增发或者滥发只会催生经济泡沫。在美国经济政策决策讨论的是政府和市场的关系，建立在对经济规律的认识之上，因此一项政策的效果和导向，特别是精细化的平衡必然是建立在对经济发展规律，法律制度深入认识和理解上的。

减税背后的逻辑和原理也十分清晰。减税可使投资新项目的资金成本降低。从短期来看，扩大对设备、建筑和知识产权的支出应该有助于经济增长；从长期来看，减税可以提高工人生产率，带来持久回报。但是，经济的运行会受到许多因素的影响，包括人口、商业周期、技术和监管。税收只是其中一个因素，并且通常其作用并不像倡导者所宣传的那样大。

以英国为例，英国将企业所得税税率从2007年的30%下调至目前的19%。英国财政部2013年的一项研究预测，自2010年以来的减税举措最终会给英国国内生产总值（GDP）带来0.6%的提振。然而，根据OECD的数据，英国投资在GDP中所占的比重实际上低于2007年以前，而2010～2015年的生产率增速平均为0.6%，在主要国家中垫底。由此可见，经济的增长最直接的带动因素是进出口贸易（尤其的是出口贸易）的增加，以及投资（尤其是资本的流入）的增长，税制的调整所带来的效果是调节性的、辅助性的、循序渐进的。

二、美国税改的内在逻辑

（一）税收政策的本质。税收政策是一国经济政策的重要组成部分。因此，如何看待税收和经济乃至社会治理的关系就决定了如何分析税收的发展。本质上看，税收是国民经济再分配的过程，如果说市场是一种资源分配工具，税收就是另一种，税收的分配首先决定了国家和社会之间的资源分配，然后某种程度上又通过税收制度的建设和国家财政的再分配影响和改变着社会内部分配。并且这样的一个分配是动态的，因为最终的分配实现是在市场中，包括国家在内的分配都只能影响和改变市场，却不可能主导市场的变化。

税收作为财政收入的主体，既是维持国家有效运转的经济基础，又是国家调节经济的有效手段。在宏观上，税收是社会总产出的重要组成部分。在微观上，税收伴随着企业生产产品、提供服务、进行交易和发生其他应税行为而产生。事实上，经济形势与一国的税收制度是相互影响的关系。经济形势是税收制度的背景与基础，经济形势的好与坏会直接决定税收制度的调整。同时，税收对经济也具有反作用。完善的税制会平衡纳税人之间的税负，创造公平竞争的市场环境，使资源配置的扭曲程度达到最小化，最终通过降低社会成本和税收成本来促进社会经济效率的提高。

（二）美国税改的内在逻辑。理性的看待特朗普税改必须发现其内在的经济逻辑和税改思路。特朗普税改的理论逻辑其实主要建立在美国现有的经济形势下，即GDP远小于GNP，美国的居民企业大量价值创造在海外完成，而本土经济增长在全球化竞争中出现了优势降低的状态。特朗普税改更多的着眼于全球税制竞争的概念，其目的是通过吸引资本回流降低美国市场的经营成本。税改方案从四个方面应对美国现有经济问题：

1、降低企业成本。企业税最直接的影响就是降低了企业的成本，为企业减负，促进企业释放更多的经济活力。税改方案对企业税的调整幅度巨大，最终税率21%在全球各主要经济体中处于低位。

2、促进投资。税改方案对国内固定资产投资提供税收优惠，这能为美国国内提供短期内的投资刺激，吸引更多的外资流向美国，进而带动生产与就业。

3、促进资金回流。对资金回流美国提供优惠税率并同时对滞留境外的利润附加惩罚性税收。美国此次减税直接改变了利润汇回征税的原则，而对继续滞留境外或认为存在利用海外避税的行为附加了额外的惩罚性税收。

4、对个人税的削减较为温和。虽然也有通过扣除额进行税收调整等一系列措施，但整体的税收优惠相比企业税收并不突出。首先，由于与企业税相比，个人税所占的比重不够突出，即使大规模削减对经济的刺激和提振的效果也并不够明显；其次，从改革的紧迫性而言，企业要求松绑的呼声要高于个人税；最后，在美国目前财政赤字的现实情况下，不可能所有的税种都大幅削减，陡然削减政府的财政体系无法承受。

（三）美国税改代表的国际趋势。总体而言，美国税改基本上代表了目前国际税改的逻辑，“攘外而安内”，在内部以降税提升竞争力，对外实施BEPS（税基侵蚀和利润转移）反制措施，双向扩大税基弥补税率下降的财政风险。特朗普的税改措施，将对国际资本的流向产生重大影响，投资者可能更加积极地考虑到美国投资，加剧其他国家吸引外资的压力，也加大其他国家的税收压力，国际税收竞争将更加激烈，也许新一轮世界范围减税大潮，即将开始，就像20世纪80年代，里根当选美国总统宣布减税，引发的全球减税那样。中国这些年一直采取减税措施，无论是2008年的两法合并，还是2009年的增值税转型，以及2012年的“营改增”试点和2016年的全面推开，都是减税措施。当然，美国的减税，必然对中国下一步的税制改革和制度设计产生一定的紧迫感和压力。

三、中国的应对——税改思路

（一）中国的经济形势。无论是“跨境电商”还是“一带一路”都是使得中国的经济开始从GDP迈入GNP时代的重要推动力，使得中国的全球化参与程度的进一步提升，可以以全球的资源来发挥人口的综合生产消费优势，通过大规模海外并购反过来利用全球的生产能力和资本促进中国的生产和消费能力的升级。而这又会倒逼我国生产能力的改进，与人有关服务能力的全球化难以简单跨越，而建立在供给侧改革上的生产能力和生产效率竞争可以跨越国境，是最为有效的全球化竞争路径，这也是供给侧改革降成本提效率的核心。

一是中国经济增长的基本面依然是积极的。在一国的经济发展中，“人”始终是核心。作为世界上人口最多的国家，人不仅是生产者，而且还是消费者。如果说适龄就业人口的下降会在一定程度上使我国丧失了一定的人口红利，那么人民消费需求的持续增强和升级以及尚有着较大改善空间的人均生产力仍可以支撑一个较长时期的稳定增长。而只要中国经济增长有足够的信心作为支撑，就可以提前利用资本，使用资源进一步的发展经济。金融的核心是跨时间、跨空间的价值交换。归根结底，资本是可以通过发行货币解决的，前提是只要足够的信用作为支撑，让世界相信你未来能够兑现承诺、更好更快地提供商品和服务，是对人和他所具备的资源调配和创造能力的折现；另一方面，有了足够的资金才可以购买所需要的资源并利用资源来发展经济。

二是中国经济增长正面临着严重的瓶颈。十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在现有的资源闲置下，如何更大程度地调动所有人的力量扩大生产和消费，除了实现内生的循环（房地产其实是内生循环的经济，因为流动要素的缺乏很难实现在全球范围的增值），也需要实现外生的循环发展，或者说世界性的发展，就成了问题的关键。

基于上述分析，中国经济未来的发展路径概括而言，就是部分限制粗放型的内生循环经济的发展而扩大全球化经济的发展。限制或者说抑制房地产经济发展，通过税收制度调节社会平衡和通过转移支付扩大消费能力，提升广大群众的生产和服务参与度（即增加就业）包括扩大服务业和外向型经济，进一步扩大开放、发展外向型经济，提升在世界范围内的经济参与度，引进资金、转变发展模式会是未来几年经济制度的核心。

（二）中国税改思路。对于美国税改，我国应对的思路在于如何建立与美国不同但又有相似之处的经济形势相配套的税收政策，而不能针对美国税改的条文去逐条应对，税负变化同时受制度设计和征管的影响，中国的税改也应从这两个方向齐头并进。首先，中国减税是大方向，通过降税清费可以为企业减负，激发经济的活力，也有利于进一步吸收外资，在国际竞争中不至于处于被动的位置，并且减税不能是单向的大规模的减税；其次，从行政征管的角度来看，中国企业的税负很多时候并不来自于税制本身，而是行政执法的粗放、效率低下，并且具有差异性造成的。行政征管的加强可以事实上抵消了部分减税政策的利好，即使减税的力度加大，也不见得会造成整体税收的减少；相反，税率的下调会倒逼政府进行行政改革，提升征管的效率，改進征管系统，因此这对于财税改革、政府改革来说也是机遇。

在这思路之下，我们可以展望中国未来税制设计和发展的关键思路：一是减税是大势所趋。随着我国经济下行压力逐渐增大，通过减税（尤其是企业税），是进一步减轻企业税负，降低成本，激发企业（尤其是中小企业）活力的重要举措。与随着国际资本竞争进一步加剧（包括美国税改很可能引发的全球性减税浪潮）形势相适应，对外投资的相应税收减免会进一步扩大，不排除对利润汇回和资本利得提供不同层级的税收优惠，同时对外资再投资提供税收优惠；二是结构性调税而非大规模单向减税。从我国目前的财政收支状况而言，减税仍然有空间，但是可能更为合理的还是结构性减税，也就是大方向上有增有减（正如美国税改也有增税的部分）。国家的经济战略（针对特定行业和区域），因此，单向的大幅减税并不符合我们国家目前的财税基础并且也没有必要。

四、总结

与美国相比，由于发展阶段与经济形势的差异，同样是结构性调税（税率有增有减），应对国际税收日益激烈的竞争，美国侧重的是促使资本回流，因此结构性调税，调整的更多是国际资金的流向；而我国结构性调税，调整的是产业与区域的资源分配，以及社会内部的收入平衡。由于我国发展起步较晚，法制健全程度与美国差异明显，我国的税改比美国面临着更多的挑战。我国还肩负着健全税收法治体系、进行行政改革、提升行政征管能力和效率等更多的来自体制上的改革目标。总之，中国税制的改革逻辑对应的是中国的经济形势，而未来的金融和税制竞争本质上是经济发展的潜力和信心之争。

主要参考文献：

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