地方政府在招商引资中的角色定位

黄文芬

[提要] 地方政府在招商引资中一直处于主角地位，这一现象尽管具有一定的历史合理性，并产生一些积极作用，但从根本来说，这是地方政府角色的越位和错位，由此也带来一定的弊端。因此，地方政府在招商引资中的角色定位变得非常重要，应转变观念，改变政绩考核标准，培育招商引资主体，通过中介招商以及优化投资软环境，重新定位政府经济管理角色。

关键词：地方政府；招商引资；角色定位

中图分类号：F83 文献标识码：A

当前，资本比劳动力更缺乏的现实，使得许多地方政府把招商引资作为解决经济发展资金、搞活经济的一种有效手段，因此把招商引资视为促进经济发展的重中之重，当作压倒一切的任务。而在如火如荼的招商引资活动中，政府或政府部门往往成为实际意义上的主角，甚至包揽招商引资的全过程。这一現象尽管具有一定的历史合理性并产生了一些积极作用，但从根本来说，这是地方政府角色的越位和错位，由此也带来了经济、政治和社会等方面的弊端。

我国政府的职能应体现在经济协调、市场监管、维护秩序、社会服务这四个方面。政府的职能决定了它的角色定位，所谓角色定位，即是指地方政府应该做什么，不应该做什么。据此，地方政府在招商引资中角色的正确定位应该是：当地方产业政策的制定者、投资环境的营造者、市场秩序的监督者和维护者、公共产品的提供者。但是至今为止，我国许多地方政府或政府部门仍是社会经济生活的主导者。政府除了制定发展规划、经济政策外，还直接控制着大部分经济资源，使得招商引资活动也带有了过多的政府干预色彩。另外，我们的干部选拔任用制度仍有弊端，靠政绩决定职位升迁的现象较为严重。因此，把招商引资活动作为促进地方经济发展的途径，也成为许多政府官员升迁的捷径。这些都造成了地方政府角色的越位和错位。

一、政府主导招商引资的弊端

招商引资作为一种专业性强、要求严谨的经济活动，无论是新上项目还是引进合作方面，都要经过科学的论证和艰苦的谈判，同时，资本的投向是按照增值最大化的市场原则来进行的。因此，招商引资工作应该按照市场经济的规律来运作，而不能继续沿袭计划经济体制下的措施和思路，依靠行政手段招商。但是，当前有的地方政府不但没有从招商引资中淡出，反而愈陷愈深，一方面继续充当招商引资的主体，既当“裁判员”又当“运动员”，另一方面又忽视公共服务的有效供给，忽视投资软环境的建设。政府主导招商引资的弊端主要有以下四个方面：

（一）许多地区，特别是经济欠发达地区，受自身经济发展水平和客观环境的限制，投资环境不尽如人意，投资者少、引资者多的现实，使得许多地方政府招商引资工作步入一种误区，认为吸引投资唯有打“政策牌”，搞地价、税收优惠政策大赛。如有的地方政府明确规定：只要投资者在其他地区能够享受到的优惠政策，我们这里都应该有，而且要更优惠，以增强政策的吸引力。许多地方均以土地成本价以下的价格招商，有的地方甚至出现“零地价”或者土地“买一送一”的现象，在税收政策方面，更是大幅度突破国家税收法律、法规及中央政策的底线，竞相制定“土政策”，使得招商引资处于无序状态。政府的行为不仅破坏了地方的整体经济环境和正常经济秩序，降低了自身公信力，更影响了投资者的投资信心，损害了本地企业的利益。

（二）许多地方政府及其相关部门缺乏对招商引资严谨性与艰苦性的认识。把招商引资做成了表面文章，这就造成了脱离本地实际，重数量轻质量、重资金轻资格、重引资轻招商的倾向。

（三）许多地方政府及其相关部门缺乏对招商引资科学化、规范化的认识。先下达全年引资指标，各部门再层层分解，引资指标的完成与否，作为部门及领导干部考评的重要方面，甚至在有些地区招商引资被戏称为“一把手工程”，这既影响了政府各部门的正常工作，又往往招来假商，引来虚资。

（四）即使某一项目招商成功，由于政府部门过多过深地介入招商引资活动中，身兼“裁判员”和“运动员”两职，使得实质性的合作并不理想，对于政府来说，更为重要的监督职能、协调职能和服务职能也不能有效地履行。在许多地区，从项目设计到招商谈判直至合同履行，政府都直接参与其中，“越位”履行行政职能，作为招商引资主体的企业反而退居幕后，在谈判桌上经常“缺位”。地方政府采取行政手段，指令企业参加由其组织、主办的招商引资“介绍会”、“洽谈会”，甚至由政府领导指定某个企业与外商洽谈合作意向，有的地方政府与外商直接谈判，有的参与企业的某些条款的谈判，在合同中规定政府履行某些承诺，有的对企业的合同进行担保等。

政府将过多的精力放在招商引资上，同时主导整个招商引资过程，这使得本地资本难以有效利用，本地企业的生产能力和技术特色不能充分发挥，更重要的是，难以形成科学的、符合市场经济规律的招商引资市场，由此造成的地方政府在招商引资中的错位、越位与缺位，在一定程度上阻碍了地方经济科学有序的发展。

二、产生弊端的原因分析

（一）不合理的政绩考核标准。目前，地方政府的工作绩效以经济总量和增长的速度作为主要指标，为了体现政绩，最易见效的方式就是通过大量招商引资拉动GDP等指标的增长，政府又以招商引资数量的多寡来考核各相关经济部门及领导干部的政绩，由此产生了政府对招商引资的考核往往“重数量，轻质量”，只关心引进多少资金，多少项目，对项目建设后产生的经济效益、社会效益以及对当地社会贡献等缺乏应有的考核，这种忽视引资实际效益的考核评价体系必然引起招商引资过程中一些不正之风的滋生，而且把招商引资数量的多寡与政府官员职务的升迁挂钩，加剧了地方政府在招商引资中角色错位、越位的行为。

（二）地方政府在优化投资环境方面所得到的激励不足。地方政府的许多行为，受制于其“政绩”动机影响。“政绩”是政府能力的体现和履行职能的结果，但“政绩”是多方面、多层次的、长期性的，由于政府领导任期有限，大多数领导都希望在任期内做出显著政绩，所以短期行为动机强烈，对“短、平、快”的项目更感兴趣；“政绩”在形态上有显性和隐性之分，“隐性政绩”有解放思想、转变观念、科学决策、营造氛围等，“显性政绩”有旧城改造、新区开发、标志性建筑、GDP增长等，地方政府提供的公共物品及服务包括地方政府在招商引资中必不可少的软硬环境建设，比如良好的社会秩序、公平的竞争环境、诚实守信的社会氛围、方便快捷的交通设施等，大多属于“隐性政绩”，但由于地方政府在这方面得到的激励不足，许多地方政府不愿花大力气去做，而“显性政绩”直观形象，有目共睹，所以地方政府喜欢搞招商引资的“形象工程”。

（三）地方政府在招商引资中的约束机制不健全。地方政府工作的好坏大多数是由上级政府来评定，不是由公民来评定。这就使得许多地方政府背离本地的实际情况，不经科学论证和民主审议，盲目随意组织招商引资，对一些投资项目放宽入口，不经科学论证，擅自决策引进，使一些超出经济社会环境承受能力的重污染企业和国家限制规模企业，甚至生产假冒伪劣产品和进行非法生产经营活动的企业进入当地，为当地经济社会的持续发展埋下隐患。即使引进的项目对当地经济社会发展造成危害，地方政府也不用承担任何责任，其主要负责人也不会被追究责任，所以地方政府更热衷于招商引资。

（四）计划经济体制产生的行为惯性。在计划经济体制下，政府往往扮演着全面干预经济社会生活的角色，具有超强的控制力。首先，在计划经济向市场经济过渡的过程中，由于各种原因，政府往往不能很好地适应环境的变化，还是习惯于干预市场，而转型时期的“强势政府”地位，也使政府具有进行这种干预的能力，特别是在经济欠发达的地区，开放程度极其有限，地方政府还在一定范围内扮演着“守夜人”的角色，招商引资不是以需求为导向，存在很大的盲目性，因此地区的经济发展受到了一定的限制；其次，政府中的领导干部也是理性的“经济人”，招商引资中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。

三、科学定位政府在招商引资中的角色

（一）发挥政府主导角色，科学规划招商引资。政府在招商引资中的职能定位，既要服从于政府整个经济职能转变的要求，诸如减少办事环节、提高行政效能、变权力行政为服务行政等，而且也要受限于招商引资现阶段的客观环境。政府应充分发挥其主导职能，科学规划招商引资，根据当地的配套产业、本土资源、区位优势等因素，结合产业结构调整，精心制定本地中长期发展规划。这种在充分调查研究、广泛讨论酝酿的基础上形成的科学规划，既为招商引资提供指南，又作为招商引资必须遵循的准则。

（二）加大对外宣传力度。由于政府对外宣传带有整体性、全面性的特征，使其更具权威性、准确性和可靠性，因此招商引资中对外宣传由政府来部署和组织实施具有更好的效果。实践证明，政府高度重视对外宣传，充分利用媒体的力量，不仅会加快招商引资的进程，推动外来投资者同本地工商企业家的对接，而且还会有助于改善投资环境，营造全社会的良好氛围。

（三）改善和提升投资软环境。投资软环境是指一个地区能够提供给外商所需要的社会文化、市场秩序和法制建设等方面的保障与条件，与硬环境相比，软环境对一个地区的经济发展和招商引资水平的提高意义更加重大，因此要把软环境作为扩大对外开放和招商引资的实际举措来抓，从依靠政策优势为主转变为以环境建设为主。

（四）培育招商引资的主体——中介招商。在招商引资中，由专业中介咨询公司对投资公司的特点、产业布局、战略意图，甚至企业负责人的个性、风格做深入的了解，并认真做项目的筛选与确立、宣传与推介、实施与管理，提供权威的、及时的、全面的信息服务，从而提高招商引资项目合作的成功率。由中介穿针引线的招商引资行为，更规范严密，更能实现利润最大化。

（五）改变政绩考核标准。以招商引资数量的多寡来考核政府领导干部政绩是一种急功近利、违背经济运行规律的做法，会破坏地方经济与社会发展的秩序，其危害性不可低估，应当予以纠正，建立合理的干部政绩考核标准和奖惩机制，不要单纯以GDP等经济增长指标来衡量政绩水平，要淡化对地方政府的GDP考核，强化对综合经济实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核，使得政府的主要任务转变为经营投资环境、提供完善的行政和法律服务。

因此，政府在招商引资工作中，必须端正思想，明确定位，招商引资不是经济发展的唯一出路，优惠政策也不是招商引资中的唯一法宝，只有在招商引资中营造良好的环境，确立发展目标，规范企业运营，向投资商充分提供有价值的投资项目，把投资项目和本地产业结构、优势资源有效衔接起来，加强配套服务，才能取得招商引资的成功。

主要参考文献：

[1]周淑梅.地方政府在招商引资中的合理性与局限性分析[J].东北财经大学学报，2010.3.

[2]金雄伟.杭州市首创国内招商引资评价指标体系[J].人民论坛，2010.1.

[3]李振辉，王国强.关于加强和改进天津市招商引资工作的研究[J].天津经濟，2012.4.

[4]张凤臣.新形势下地方政府招商引资的创新性途径思考[J].新经济，2015.29.