浅议我国政府债券的发行思路

□王 颖

(江西财经大学现代经济管理学院 江西 南昌 330000)

一般来讲，平衡财政收支可以采用增加税收、增发通货或发行国债的办法。但为了更有效管理政府债务、防范债务风险、构建规范透明且具有约束力的政府融资机制，进而实现财政平稳地运行和经济社会可持续发展，防止地方政府债券泛滥，引导社会资金流向国家扶持的地区和行业，应该基于我国国情及地方政府债务现状，对地方政府债券的各个环节加强管理，并注意各个环节之间相互关联，避免管理政策之间的冲突。在政府债券管理工作中，发行方面的管理是最根源最重要的管理，但仍需要结合债务使用、风险管理、债务偿还等多方面考量。我国政府债券发行思路的修改目的在于完善地方债发行机制，合理控制地方债发行节奏，账务处理思路修改的目的在于降低融资成本、推进发行速度。因此，双管齐下才能合理控制发债规模，避免加重地方政府负担，形成各级财政压力。

1 政府债券发行的背景

国际环境方面，全球金融界都苦恼于如何规范有效地管理政府债务，防范债务风险，尤其在2008年国际金融危机之后，经济增长低而债务风险高已经成为一种常态，各国政府频繁遭遇债务危机，在构建政府融资机制的问题上，不得不将提升财务透明度和约束力提上日程，否则难以保证国家财政的平稳运行，更何谈经济社会的可持续发展。而且，受发展中国家近期的债务水平快速增长，各国对债务水平上升给予了更多地关注，按照国际清算银行的统计，全球非金融部门债务与GDP之比，从2001年的173%已上升至2016年的223%，中国也加大了对债务水平包含政府债券的研究和重视。

国内背景方面，我国地方债券发行解禁是在2009年，《国务院关于安排发行 2009年地方政府债券的报告》在全国人民代表大会上被通过，允许国家财政部门对地方债券进行代发，通过债券筹措来的资金可以列入省级预算，帮助地方政府扩大融资渠道，且由于债券利率低于银行贷款，大大降低了地方融资成本。接下来，2011年债券发行政策进一步放宽，允许4个省市建立试点自发自还，到2013年，试点城市增加到6个，2014年增加到10个，2015年几乎彻底放开，各省市地方政府均可以通过债券融资，地方政府债券的发行规模呈现了井喷式地增长。根据历史数据，2009年，中央财政代发债券2 000亿元，2010年这个数字几乎没有变化，2014年底，算上新发债券，全国地方债总额达到1.16万亿，到2015年，仅新发债券就有3.8万亿，2016年又新发6.04万亿，至2017年末，地方政府债券余额已达到 16.47万亿。地方政府债券的规模越是扩张，地方财政的缺口就越大，且随着债券规模的变化，各地政府的信用等级分化也比较严重，债券交易的透明度和流动性都成了关注焦点。如果地方政府债券没有根据市场和国情适时做出调整，不仅无法起到帮助地方政府举债融资发展经济的作用，甚至其风险无法得到有效防范，地方债务很有可能在不久的将来出现失控[1]。

作为政府债务的重要组成部分，与中央政府发行的国债相比，地方政府债务具有举债法律依据不同、功能目的不同、债务类型不同、偿还方式不同等特点，因而其所引发的风险问题也更加隐蔽、化解难度更大。政府债券是地方政府举债融资改革方向的主体，因此，应该立足于我国国情，以地方政府债务现状为基础，对地方政府债券的各个环节加强管理，并注意各个环节之间相互关联，避免管理政策之间的冲突。债务管理不仅需要考虑发行本身的问题，还要结合债券使用和偿还问题，来修正发行的思路。

2 我国政府债券修改的内容

近年来，我国财政工作的指导思想是遵循党中央和国务院的部署与决策，坚持供给侧结构性改革主线不动摇，实现财政工作的可持续发展。在这一思想指导下，政府债券的管理工作应着重于拓展和深化地方债券功能，增强政府债券在金融市场上的调控作用。

具体来说，首先要充分发挥政府债券的职能，包括调控宏观经济、稳定金融市场、储备货币资产等。其次是健全和完善政府债券市场的监测机制，强化政府债券尤其是地方债券的统筹监管工作。然后是推进政府债券市场的基础设施建设工作，促进国债预发行，推动托管结算机构和交易平台互通互联的市场架构尽快成型。从多方面着手，有效防控地方债务风险，促进财政可持续发展，保持金融市场的健康稳定[2]。

2.1 我国现行政府债券发行机制

我国政府债券历史上，曾存在多种形式。第一种形式叫作国债转贷。地方政府债券从建设国债转贷而来，通常是长期债券。这种形式下，发行与偿还流程分别如图1和图2所示。其潜藏的危险是中央举债、地方用款，权责不清，但中央财政负担重、风险高。

图1 发行流程

图2 偿还流程

第二种形式叫作中央政府代发。债券发行方虽然还是中央财政，但是偿债主体被明确下来，由地方政府使用和偿还，通过债券发行而来的资金需要列入省级地方预算，不做赤字。这种形式下，发行与偿还流程分别如图3和图4所示。

图3 发行流程

图4 偿还流程

第三种形式叫作地方政府自行发债。起初只选择了财政实力雄厚的4个城市，作为债券发行试点，试点城市包括广东省、浙江省、深圳市、上海市。这种形式下，发行与偿还流程分别如图5和图6所示。

图5 发行流程

图6 偿还流程

试点城市发行债券效果良好，进而推广到更多城市。2015年及以后，政府债券从性质、发行方式和功能3个维度进行重新分类[3]，如表1所示。对于2015年度以前发行的代发代还、自发代还等类型的地方政府债券，在衔接过程中，视作一般债券进行还本付息

账务处理。

2.2 我国政府债券发行思路的修改

2.1.1 地方债发行机制有待完善，放缓发行速度

地方政府发行债券时，应尊重市场规律，结合银行资金流动性和其他债券的发行情况，综合考虑设定科学合理的发债规模，并在当前债务压力过大的时候，适当放缓发行速度。如果不考虑以上客观条件，强制扩大发行总量，随意安排债券结构，会对债券市场产生比较大的压力，甚至会影响到债券市场的正常运行，从而使市场失去融资功能。

表1 地方政府债券的3个维度

2.1.2 通过市场机制对地方债进行定价，提高政府债券质押率

现在地方债流动性弱，归根到底是地方政府在发行利率上有行政干扰，发行价格低于市场价格。为提升其流动性，应该尽量减少这种干扰，才能通过发行利率来预测信用风险，推动政府债券逐步进入有序的市场环境。并以促进地方债作为抵押品的使用范围，通过提高质押率来提高流动性。

2.1.3 扩大债券发行品种及类型

目前政府债券的类型和品种还不够丰富和灵活，妨碍了政府债券在金融市场上的活跃度，因此需要扩大债券发行品种及类型，或者结合其他类型债券，提供更丰富的购买方式。

2.1.4 强化发债主体责任，有效增强债券市场投资者信心

当前地方政府通过建立债务平台方式将部分政府债务转化为企业债券的形式，但目前出现了地方政府企业发展债严重违约的情况，企业债券市场严重违约的现状已经导致有的企业新发债券失败，中央政府为保护债券市场通过了MLF（中期资金便利）可用债券作为抵押物等政策，为避免流动性恶化，债券市场失去融资功能，地方政府通过债务平台所发行的债务也应当进行区分回收或背书、置换，以增强债券市场投资者信心。

3 政府债券账务处理思路的修改

3.1 政府债券转贷会计处理

新《财政总预算会计制度》引进“双分录”之前，预算管理才是会计核算的主要目的，其记账基础是收付实现制，并不在资产负债表中体现政府的偿债义务，因此从账务上难以看到政府完整的资产及负债情况。以省级以上的入账分录为例：

借：国库存款

贷：债务收入——一般/专项债券

由此才引入“双分录”，根据资产负债表平衡原则，将未来可能导致经济利益流出的事项作为政府净资产负项。会计核算基础是收付实现制与权责发生制同时并行。上述的入账分录则应做如下改变：

借：待偿债净资产——应付短期/长期政府债券

贷：应付短期/长期政府债券

省级以上政府以所发行的债券对下级政府进行转贷，或是地市政府收到转贷资金对下次转贷时：

借：债务转贷支出——一般/专项债券

贷：国库存款

这一分录体现了预算管理角度下债券资金的流动方向，但未对债券到期时本级政府能够收回的下级政府债券转贷资金的权利予以体现。因此，运用“双分录”记账法。

借：应收地方政府债券转贷款——本金

贷：资产基金——应收地方政府债券转贷款

地市及以下政府收到上级转贷的债券资金时账务处理双分录为：

借：国库存款

贷：债务转贷收入——一般/专项债券

借：待偿债净资产——应付地方政府债券转贷款

贷：应付地方政府债券转贷款——本金

双分录账务处理适用于新增债券及公开招标置换债券的发行及转贷。对于定向发行的地方政府置换债券而言，由于其采用新债替换旧债、且不涉及实体的资金流动，因此对于地市收到的定向置换债券在账务处理时，应同时确认转贷收支：对于归属于市本级的债券资金，在确认转贷收入的同时作还本支出；对于归属于区县的债券资金，在确认转贷收入的同时作转贷支出，且对该项定向置换债券中涉及的资产负债变动作双分录处理。

地市在收到定向发行的置换债券时应作如下会计处理：

借：债务还本支出（归属于本级债券资金）

债务转贷支出（转贷给下级政府的债券资金）

贷：债务转贷收入——一般/专项债券

同时：

借：待偿债净资产——应付地方政府债券转贷款

贷：应付地方政府债券转贷款——本金（本级+下级部分）

借：应收地方政府债券转贷款——本金（转贷给下级政府的债券资金）

贷：资产基金——应收地方政府债券转贷款

3.2 政府债券置换会计处理

对于新增债券而言，无论是一般债券还是专项债券，在使用时均列线上支出科目，且按其功能用途款列一般公共预算本级支出或政府性基金本级支出。

借：一般公共预算本级支出/政府性基金本级支出

贷：国库存款

而置换债券本质是用新债替换原先未纳入预算管理的存量债务，因此置换债券的成功发行相当于用新发行的债券资金归还了原先的政府存量债务的本金，其在列支环节使用的是线下的还本科目。其中专项置换债券的还本科目对应到功能分类的具体政府性基金项目，一般置换债券使用“地方政府其他一般债务还本支出”科目。由于置换债券用于置换的是原先未纳入预算管理的地方政府存量债务，因此使用时虽然列还本支出，但不影响地方政府债务的存量余额，不需要进行双分录核算。

公开招标置换债券因涉及到具体的资金流动，其在使用时作如下会计分录：

借：债务还本支出

贷：国库存款

一般情况下，定向置换债券是不作双分录的，因为不涉及资金流动，只有在确定债务协议文件之后，在账务处理中作收支对列即可。但也有特殊情况：定向置换债券中，影响债务余额的发行收入需要作双分录，因为发行置换债券将给地方财政带来债务余额，其双

分录形式如下：

借：债务还本支出

贷：债务转贷收入

借：待偿债净资产——应付地方政府债券转贷款

贷：应付地方政府债券转贷款——本金

3.3 政府债券转贷与置换的比较

转贷模式相对于置换模式发行规模略小，推进速度不够快，相对来说，平均期限也更短一些，而且从中央转贷到地方，加大了地方的融资成本，也将付出更多利息。此外，转贷模式下，债务资金不在预算管理之内，没有显示在报表上，资金使用主体和偿还主体不明确，容易导致资金利用率低，一旦地方财政出现问题，也极易连累中央，致使中央财政压力过大。

因此，置换模式更适宜成为我国政府债券中的主流。置换债券可以大规模发行，平均期限为中长期，最长的可以达到10年，发行利率行政指导性强，便于“以时间换空间”，快速推进地方债的发展。

3.4 政府债券账务处理思路的修改

3.4.1 加强对地方政府债券申报和发行环节的监管，重视后期及时还本付息

现在地方债券使用章程仍不够完善，需要定量地分析政府综合财务状况和偿债能力、上级政府规定的各地上年末债务余额、以及当地政府本年度债务余额限额，科学合理地对债券发行方式、发行种类、发行规模加以规划。

申报发行要合规，加强监管力度。债券融资用途更要明确、合理，不得随意更改，保证债券资金被安全高效地加以利用，为按时还本付息奠定基础。同时，加快新债置换旧债的工作，因为在央行基准利率持续下调的背景下，新债发行利率较旧债而言更低，以新债置换旧债，可以降低还息成本。

3.4.2 加强各个部门之间的沟通，确保账面数据真实完整无误

债务数据入账，需要结合实际收入和转出的债务资金数目、债务协议、债券发行计划表。其中，实际收入和转出的债务资金数目通常由国库提供，协议及计划表通常由债务管理部门提供。在定向置换债券入账过程中，要尤其注意与债务管理部门之间的沟通，同步更新消息，避免在国库部门没有发生资金变动的情况下，遗漏债券发行信息的更新，比如性质、规模、时间，或者协议内容等。确保账面数据真实完整无误，才能通过账务管理规范政府债券的使用，使债务风险可以被预估和防范。

3.4.3 提升财务人员素质，推广双分录账务处理模式，促进收付实现制与权责发生制的共同实现

由于历史原因，我国各级财政部门人员工作能力参差不齐，尤其基层财务人员缺乏科学持续的培训，双分录账务处理能力不到位，再加上岗位变动频繁，不利于权责发生制的推进，新总会计制度推行缓慢。因此，需要注重对各级财政总预算会计人员的继续教育和实践指导，帮助财务人员尽快上手，通过“传帮带”，共同应对繁琐的双分录记账工作，保证资产负债信息的真实性和准确性，促进收付实现制与权责发生制的共同实现。

3.4.4 监督下级政府及时归还本息，加大对拖欠逾期等行为的处罚力度，做好各级政府的信用评级工作

一般情况下，省级以上政府发行债券之后，在其强大的财政能力保证下，都可以如期归还全额本息，但是部分地市级以下政府却存在拖欠逾期的现象，其上级政府为了避免政府债务评级下降的情况，可能会为下级政府垫资，这样做可以降低对整体信用评级的影响，但是却严重损害了上级政府财务管理的透明度和安全性，也打乱了上级政府本来的资金安排，进而影响到整个省份的经济发展。

为了督促地市级以下政府如期交还本息，应建立健全证券管理制度，加大对拖欠逾期等行为的处罚力度，帮助地市级政府履行还本付息义务，保证地市级政府的信用评级良好，否则，一味垫资只会助长地市级政府的怠惰，加剧引发其道德风险。以福建省为例，先后出台了两份重要文件，详细规定了对拖欠逾期行为的处罚办法，一个文件是闽财债管[2016]31号文，另一个文件是闽财债管[2016]32号文，要求逾期利息翻倍，有效遏制了下级政府逾期超期归还的现象。

4 政府债券修改的意义

在金融市场上，地方债的主要持有者是银行业金融机构，因此，地方债的发行状况将对银行产生较大影响。

首先，地方债利率较之国债略高，较之银行贷款则显然更低，持有低利率地方债过多，将会影响银行收益。2015年之后，为响应国务院号召，计划利用3年时间置换掉存量地方债，这些地方债务总额达到14.34万亿元，全部是非债券方式所举借的债务，分别于2015年、2016年、2017年置换了3.2万亿元、4.87万亿元、2.15万亿元，置换债券在2015年和2016年的发行比例超过80%，2017年超过60%，这样，原本高利率的短期债务变成了低利率的长期债务，尽管2017年地方债发行利率已经有所上升，但仍明显低于银行贷款，影响了银行盈利能力[4]。不过，政府债券的根本保证是地方财政的预算收入，收入不同则利率不同，因而对银行利益的影响也不尽相同，需要具体问题具体分析。

其次，地方债的发行也会对银行的信贷结构和资产流动性产生影响。现在我国政府债券主要还是置换债券，新增债券规模逐年增长，且增速较快，利率低、期限长，流动性低，持有地方债的银行将会被影响。因此，适时适当修改地方政府债券发行思路，把握好发行规模、发行种类、发行速度和利率，将有利于整个金融行业的健康蓬勃发展。

账务处理方式的变化与债券发行历史之间的关系密不可分，我国政府债券在中央转贷阶段之后，还有代发代还和试点自发自还，真正开始全国性的地方债自发自还，是从2015年开始的。这意味着我国政府债券管理工作正在步入正轨，但是现阶段仍需要解决好历史遗留问题。历史债务中，未被纳入预算管理的政府债务，都需要通过置换债券加以过渡，将隐形债务转变为显性债务，便于管理和控制。但是收付实现制的会计核算已经难以满足这个要求，不管是以中央财政为担保，通过国债转贷的手段来发行债券，还是以地方收入为担保，通过地方融资平台的手段来发行债券，收付实现制的会计核算都无法反应出地方政府现有的债务规模和偿债能力。新《财政总预算会计制度》引入双分录账务处理方式，将从账面信息中体现政府资产负债等财务状况，不仅不会影响预算执行结果，还很好的落实了权责发生制，完整体现了地方债务的财政状况，提升了财务透明度，有助于地方政府债务的科学现代化管理。

5 结束语

为了有效管理政府债务、防范债务风险、构建规范透明具有约束力的政府融资机制，进而实现财政平稳运行和经济社会可持续发展，防止地方政府债券泛滥，引导社会资金流向国家扶持的地区和行业，应该以我国国情及地方政府债务现状为基础，对地方政府债券的各个环节加强管理，并注意各个环节的相互关联，避免管理政策之间的冲突。政府债券管理工作中，发行方面的管理是最根源最重要的管理，但仍需要结合债务使用、风险管理、债务偿还等多方面考量。因此，不仅需要考虑发行本身的问题，还要结合债券使用和偿还问题，来修正发行的思路。

但是本文认为还存在许多不足和可以拓展的地方：一方面，除了发行思路和账务处理思路，还需要对管理思路和风险预防等方面进行研究；另外，我国各地方经济发展不均衡、还债能力和发展潜力也不尽相同，发行和账务处理的思路也应适应当地具体情况，不能一概而论。