法国开发署贷款湖南森林可持续经营项目后期管理的思考

2018-09-12周政

自然保护地 2018年3期

周政

周政

（湖南省湘西自治州林业勘测设计院湖南吉首 416000）

概述了法国开发署贷款湖南森林可持续经营项目的实施情况与成效，分析了项目实施过程中存在的后期管护有待加强、后期管理经费和制度缺乏保障和资金还贷存在潜在风险等问题，提出了加强营林后期管理、建立健全项目后期管理制度、建立还贷机制、树立风险意识的建议。

法国开发署贷款；湖南；森林可持续经营；后期管理

法国开发署（AFD）是法国国有金融机构，经法国政府授权，通过官方发展援助贷款的方式向发展中国家提供财政援助。法国开发署贷款湖南森林可持续经营项目（以下简称“法开项目”）于2012年底先后获国家发改委和财政部批复获准、法国开发署执董会正式批准立项。项目建设采用先进的森林经营理论和方法，编制森林可持续经营模型，通过毛竹现有林改造和混交林营造示范，提高森林应对气候变化的能力和木(竹)产量，实现森林生态效益和经济效益的和谐统一，促进湖南森林提质改造和可持续发展。

1 项目实施情况与成效

1.1 项目实施情况

法开项目实施地点为湖南省炎陵县、茶陵县、临湘市、华容县、汉寿县、（常德市）鼎城区、新宁县、城步县、东安县、洪江市和吉首市等11个县(市、区)。项目自2013年启动实施以来，总投资31680.0万元，其中：法国开发署贷款24480.0万元，占总投资的77.3%；受益人投资2132.0万元，占6.7%；省级配套3168.0万元，占10.0%；县级财政配套1900.0万元，占6.0%。项目累计完成营造林面积18161.8公顷，其中：毛竹现有林改造5697.2公顷，混交林新造林12464.6公顷，详见表1。

1.2 项目实施成效

森林可持续经营包括了现代林业、生态、环境的理念、技术和管理措施，实行集约化的森林经营，同时要达到以下目的：山地水土保持的可持续性；稳定小气候、防止旱涝灾害的可持续性；木材和林产品供应的可持续性；农村就业（特别是贫困人口）的可持续性；提高林农收入的可持续性；产品市场化稳定供应的可持续性等。

法开项目经过六年的实施，收到了显著的成效。一是提高了营造林水平，由过去的从山脚到山顶的带状炼山、整地、营造纯林，改为禁止炼山、沿等高线水平整地、营造针阔混交林，减少了水土流失，改善了生态；二是提高了毛竹林经营水平，通过垦复、施肥、开竹节沟等措施，毛竹发笋率提高一倍以上，平均胸径增大0.8cm左右，同时通过毛竹精深加工，增加了竹产品附加值，如东安县大庙口林场胸径10cm以上的一株毛竹通过加工后产值可达100元以上，产值增加5倍以上；三是项目注重林下经济的开发，大力发展林下种植业、养殖业、采集业以及森林旅游等行业的复合式发展经营，实现森林的可持续经营，如汉寿县绿博农业公司在小凡洲营造杨树7000亩，在杨树林下养殖乌鸡13000羽、年产乌鸡蛋15万只、乌鸡鲜肉35吨、每年纯利润150万元以上，在平湖中尾洲4000亩杨树林下养殖龙虾10万斤、螃蟹50万只、每年纯利润可达350万元。法开项目的建设，成就斐然，不仅为湖南省生态环境的改善、林业经营方式的转变、林业的对外交流与合作发挥了积极的作用，而且对促进“绿色湖南”的建设有着重要意义。

表1 法开项目实施面积统计表单位：公顷

2 存在问题

法开项目的实施虽然取得了可喜的成效，但是通过项目质量监测和成效监测发现，项目实施管理上仍然存在一些问题。

1.1 后期管护有待加强

一是新造林的管护，项目虽然有完善的质量监测和评价机制，但受到技术、资金、经营方式和习惯等因素影响，幼林的抗旱保苗、病虫害防治、抚育等后期管理不够，特别是项目县为偏远山区的造林地块，交通不便，管护难度大，更是疏于管理。二是毛竹现有林的改造，由于部分项目实施主体对毛竹现有林改造中一些经营技术措施认识不够，导致某些经营措施实施不到位，林分质量提升不高。

2.2 后期管理经费和制度缺乏保障

县（市、区）林业局作为项目县级管理机构，负责组织项目实施和后期管理。但在项目实施过程中，存在着重申报、重实施而轻管理的情况，甚至形成了一种认为项目建设完成就一了百了的惯性思维。这些问题产生的主要原因就是管理部门重视不够，地方财政资金配套困难，缺乏后期管理的经费和有效的制度保障。如果无法保障后期管理经费，必将会影响项目的成效。

2.3 资金还贷存在潜在风险

一是各级财政部门负责转贷工作，贷款的最终偿还责任由市、县(市)级人民政府承担，而且还贷的时效性强，必须按照规定的时间和金额及时还本付息，财政部门偿还债务压力大；二是受汇率、利率、还贷期限影响，财政部门还贷存在潜在风险；三是林业项目具有生产周期长和自然因素、人为因素、经营因素、政策因素等风险大的特点，加之项目的还贷期长，这也为贷款的正常偿还埋下隐患。

3 建议

3.1 加强营林后期管理

森林可持续经营是一项长周期性的工作，不能半途而废，应加强项目后期管理，对营林地块进行的相关经营活动需一以贯之，如林道及作业道的维护、幼林的补植补造、抚育、修枝除萌、施肥、合理采伐等。要针对不同林分不同时期采取相应管理措施，同时要加强森林防火、病虫害、冰雪风冻等灾害的预防和保护措施，让实施主体理解和采用先进的营造林技术和森林经营方式，走生态、社会、经济三大效益共同发展的可持续经营发展之路。

3.2 建立健全项目后期管理制度

要实现项目生态、社会、经济三大效益的最终建设目标，建立健全项目后期管理制度是重点。要重视项目后期管理，配备专门的管理机构和人员，保障管理经费，不能因管理上的缺失而影响项目的成效。积极配合科研部门开展毛竹低产林改造技术、造林树种混交、生态林管理和气候对森林生态系统的影响等方面的课题研究，探索碳汇交易的实践可能性，为项目的可持续经营开辟新的途径。

3.3 建立还贷机制，树立风险意识

一是要保证项目在整个还贷期内能够及时还贷，建立健全还贷机制尤为重要，否则将不能确保借款人如期还贷，影响政府形象；同时应发挥政府部门的宏观调控作用，增强还贷机制对借款人的制约性。二是要始终贯彻和宣传“谁借谁用，谁用谁还”的原则，树立风险意识，包括林业项目本身存在的风险和汇率变动的风险，对此要有充分的思想准备和防范意识，做到未雨绸缪。