引入与融合：PPP模式下我国公共体育场馆运营问题研究

杨静云 曾建明

摘要：PPP模式（public—private partnerships）即融资模式也称公私合营模式。文章运用文献资料法和专家访谈法以PPP模式为载体对此模式引入体育场馆的各种问题进行考察，从国家相关政策法规不完善、相关招投标过程存在公平性问题、政府与企业利益指向相冲突、政企之间缺少有效沟通等方面，揭示了目前我国体育场馆引入PPP模式存在的问题。基于此，依据我国国情以及体育场馆发展实际情况，通过进一步分析与归纳上述问题的基础上，文章提出以下场馆运营PPP模式的有效融合途径：（1）完善PPP模式相关政策法规，推动体育场馆运营稳步前进；（2）营造公平的招投标环境，激发企业加入场馆运营管理积极性；（3）立足政企双方共同利益，激发企业资本活力；（4）建立联合体内部有效沟通机制，提高体育场馆运行有效性。为解决我国体育场馆引入与融合PPP模式存在问题提出针对性解决建议。

关键词：PPP模式 体育场馆 问题 建议

中图分类号：G812 文献标识码：A 文章编号：2096—1839（2018）8—0136—04

1 引言

PPP模式是指政府与社会资本之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，彼此形成一种伙伴式合作关系[1]，该定义中所指的合作不仅是指资金合作，还包括品牌、技术、管理等其它方面的合作[2]，是政府与企业通过签署合同达成协议，合同期满之后，企业仍把特殊经营权交还政府。因此，十分适宜于产权国有化但需要社会力量引入发展的产业。目前，PPP模式作为国际上通行的融资模式，已经广泛应用于公共设施的建设中，被证明是比较适合大型体育场馆建设的一种融资方式。[3]

2012年据国家体育总局公布我国各类公共体育场馆总数已达到110多万个，其中大多数场馆经营主要采用体育行政事业单位管理模式[4]，上述管理模式直接给政府带来严重的财政负担，同时对场馆的后期运营管理造成巨大困境。之后，我国部分公共场馆顺应时代发展要求，大胆引入PPP模式来进行体育场馆的融资建设和运营管理，取得了良好的效果。然而，由于PPP作为新兴的模式引入至场馆管理和融资后，在原有制度性障碍、经验不足等一系列问题的影响下，出现了诸多发展弊病。因此，本文试图在总结现有场馆PPP模式运用中存在问题的基础上，分析和归纳其导致的深层制因，从而为其合理发展提供有效的解决途径。

2 体育场馆运营引入PPP模式存在的问题

2.1 国家相关政策法规不完善，体育场馆运营不稳定国家政策法规是推动各项事业发展的关键所在，PPP模式在体育场馆的有效引入同样離不开国家政策法规的保障，然而多年来，其引入和运用过程中，依然存在制度尚不完善而导致场馆运营不稳定的问题。目前，PPP项目的管理主要参照《特许经营法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》（简称《招投标法》）等，但上述法律尚未全面地涉及PPP项目建设中可能发生的各种问题。[5]如《特许经营法》中强调政府与企业合作更多是垂直关系，即政府授权企业独立建造或经营场馆，使得场馆公益性缺失和自主经营风险过大；《招投标法》强调评标时常依据最终报价的高低来决定是否中标，该评标办法不够科学化，影响招标方决策，最终阻碍招投标工作的顺利进行。

此外，2015年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》中，就大型公共设施公私合营方面的具体优惠政策尚无明确提出，因此，在无有效的税收优惠政策鼓励下，使得大部分社会力量并无积极的意愿，实际参与公私合营的PPP场馆运营项目。以及，跨国企业集团在利用PPP模式参与我国大型体育场馆建设时，不仅会遵循我国的法律法规，也会遵循国际惯例，但我国现行的与PPP模式相配套的法律法规与国际惯例之间存在一定的冲突，主要表现在规则的缺失和规则体系之间的不协调、不配套、不合理等方面。[6]因此，政府应该在相关政策法规中，进一步完善场馆运营PPP项目优惠政策，推动社会力量的积极参与和有效运营。

2.2 相关招投标过程存在公平性问题，场馆后期运营水平降低

PPP模式引入公共体育场馆运营，是政府通过招标程序，使具有符合标准的企业进入场馆运营管理，这需要参照我国相关招投标法具体实施。目前，我国相关行业招投标，主要是依照《招标投标法》相关条例执行，并对相关事项进行了明确的规定。《招标投标法》第五条规定：招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，同时，第二十二条规定：招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。第三十二条规定：禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。

上述条例明确指出需要招投标双方秉持公平、公正的原则来进行招投标活动。然而，在部分场馆项目建设招投标过程中，存在投方尚不符合公平性原则却进入最终投标环节，或擅自泄露投标信息的现象。2006年，黄某作为湖南省机械设备成套局工程服务处副处长，在具体负责中南大学新校区体育场建设项目的招标工作中，提前将该评标办法、招投标时间等事项，告知投标人之一李某，最后其挂靠的湖南省第五工程公司中标，李某为了感谢黄某，送其两万元现金，此举已构成违法犯罪行为。

上述现象招投标虚假和泄密行为属于经济性犯罪，存在严重的公平性缺失问题，将进一步导致一系列问题连续发生：（l）PPP模式引人体育场馆的公平环境受到影响；（2）企业加入体育场馆管理运营的积极性降低；（3）在不公平性情况下引入的企业，自身管理运营能力相对较弱，导致体育场馆的运营管理有效性并不高，因此，体育场馆引入PPP模式的作用并不明显。

2.3 政府与企业利益指向相冲突，企业预期收益不足

政府与企业之间发生利益指向冲突，究其原因在于政府与企业对体育场馆价值功能的取向不同而造成，即政府对体育场馆更多注重的是它的公益性，从哪方面出发才能创造更大的公益价值，而企业更看重的是体育场馆所带来的商业性与经济价值，双方在公益价值与经济价值之间的博弈，造成了双方的利益分歧，导致企业的盈利与预期收益相背离。例如，国家体育场-鸟巢的运营管理当中，政府要求企业减少商业性的运行行为，导致场馆运营企业的盈利收入大幅减少。同时，北京市政府限制国家体育场内的商铺数量，并要求在国家体育场的周围也禁止兴建新的大型商业设施。[7]

企业参与到场馆的运营当中无非是想获得更多的盈利，如果企业在与政府联合运营体育场馆的过程当中，带给企业自身更多的是亏损而不是盈利，企业便会主动放弃对体育场馆的特殊经营权，退出场馆的运营与管理，PPP模式亦将自动消失。

2.4 政企之间缺少有效沟通，场馆运营有效性降低

PPP模式是政府与企业这个联合体对体育场馆发挥作用的模式，在这一过程当中，不是政府或者企业单方面的努力来促进体育场馆发展的，这是一种互利共赢的模式，需要双方相互沟通共同进步。如果在管理运营当中，政府与企业只顾自身发展来管理运营体育场馆，这种缺少沟通的方式对场馆的发展只会起到消极的作用，不利于场馆的有效运营。

例如，国家体育场“鸟巢”的管理当中政府与企业之间存在争议但缺少有效的沟通，“鸟巢”原本要建2000个停车位，但北京市政府要为奥运会公园建一个大的停车场，就要求项目公司减少1000个车位的建设，这就导致了停车位的不足，许多人只能把车停在北京市政府的停车场再步行前往“鸟巢”，对“鸟巢”商业运营带来了不利影响，影响企业的可观收入。政府与企业之间存在争议又缺少有效沟通，直接对PPP模式以及体育场馆的发展产生消极影响，严重打击企业与政府合作的积极性。

3 体育场馆运营有效融合PPP模式的途径

3.1 完善PPP模式相关政策法规，推动体育场馆运营稳步前进

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010）中第十七条明确指出：鼓励民间资本参与体育产业发展，该意见为场馆运营PPP模式的引入提供了较为明确的政策保障。但是，我国相关场馆运营PPP模式政策的缺失，主要存在公私合作关系不明确和激励措施不足的问题。因此，建议在原有政策法规的基础上，并根据我国体育场馆PPP运营模式存在的问题和特点，从政策文本全面性和具体实施可操作性上做进一步的完善。

第一，全面性。在完善我国PPP项目融资立法体系的过程中，首先要提高PPP项目融资的法律权威性；其次要搭建起以国家“基本法”为主，以地方政府配套法律文件为辅的系列项目融资法律框架。[6]PPP模式引入公共体育场馆需要清晰、完善的政策法规予以保证，需要对政企双方各自应承担的责任、义务与风险进行明确界定。一方面，相关政府机构应在现有政策法规基础上，针对场馆PPP模式运营存在的一系列问题，在政策法规上再做进一步的完善。国家政策的进一步完善，在大方向上给地方政府制定相关政策提供参考意见；另一方面，各地方也应该依据当地特色，建立符合当地实际的关于PPP引人场馆运营管理当中的相关政策法规。

第二，可操作性。建议在具体优惠政策中加以完善，使之具有可操作性：（1）在经济优惠政策上，应该首先鼓励PPP场馆运营模式，使用国家政策性银行贷款和外国政府贷款，同时允许保险基金、住房基金等大型基金在公共产品领域投资[1]；（2）在税收优惠政策上，对企业进入场馆运营或引入后的实际实施过程中，给予一定的减免政策；（3）在准入门檻政策上，在投资、融资、市场准入等方面放宽政策限制，减少审批程序，简化审批手段，同时在引入企业方面，以引入有实力大型企业为主，也要给中小型企业一定的机会，深度激发社会资本参与的积极性。

3.2 营造公平的招投标环境，激发企业加入场馆运营管理积极性

公正合理的招投标过程是政企有效合作的开端，可最大限度地发挥企业的积极性。虽然，《招标投标法》在公平问题上有严格的规定，但是在具体实施过程中仍存在一些不公平现象，破坏了招投标公平环境，最终导致企业参与场馆运营管理的积极性降低、中标企业实际水平不足，以及后期场馆运营效率不高等一系列问题的发生。因此，建议举办多种培训会，强化营造公平环境的智力支持，以及利用互联网扩大招投标过程的透明度，从教育与互联网两大方面营造公平的招投标环境。

第一，强化智力支持。一方面，规定政府各级干部完成网络教育课程的学习要求，教育课程当中设有相关反腐败的法规条例显示及问答题。另一方面，组织开展多种多样的培训会，加大对政府干部的培训力度，强化营造公平环境的智力支持。

第二，招标过程透明。建议结合互联网提高信息公开的透明度，营造更加公平的环境：（1）地方政府应在政府网站中发布相关招投标信息，对各项要求在网站上应有明晰的公布。（2）在各项招标当中，例如会议、评审等环节全程使用直播，使得其它企业与社会大众共同参与，对各环节进行监督。（3）利用微信，微博等平台及时发布相关信息，在平台中开通互动渠道，企业与政府与民众能够进行沟通。信息化时代，利用互联网与招投标相结合，对提高公平性具有一定的积极影响。

3.3 立足政企双方共同利益，激發企业资本活力

项目收益是社会资本投资者参与体育场馆PPP项目的关键指标[8]。政府与企业所站的角度有一定差别，政府在体育场馆的定位中始终秉持的是公益性的观点，而企业则是以获得最大利益为出发点。面对上述现状，本研究从全面性以及可操作性上给出相应建议。

第一，全面性。一方面，要明确体育场馆的初衷，体育场馆的建立本身以公益性为主，面向社会大众以全民健身为重点，在PPP模式引入体育场馆运营管理当中，应明确政府的主体地位，发挥政府的领导作用，但领导并不等于绝对领导，注意一定的“度”，在和谐的环境中促进政企对体育场馆的联合管理。另一方面，发挥政府主体作用的同时不能忽视企业的关键作用，体育场馆的运营兼顾公益性的同时也要关照企业的营利性，企业的一些营利性活动政府也要给予适当宽松的环境，激发企业资本活力。

第二，可操作性。（1）政企联合开展公益性体育培训，如针对民工子弟或特殊孩童开设公益性足球培训班，真正发挥体育的本质职能全民健身公益化。（2）体育场馆商铺数量的建设，以及开展演唱会赚取利益的行为，在不影响体育场馆正常运作的情况下，政府应给予宽松环境，适当增加商铺数量以及演唱会的开展。（3）政企之间应多加换位思考，从对方角度出发来看待场馆的管理运营，为体育场馆的良好发展发挥各自最大潜能。

3.4 建立联合体内部有效沟通机制，提高体育场馆运行有效性

管理者的最基本功能是发展与维系一个畅通的沟通管道。政府与企业在体育场馆的管理中虽权责明确各司其职，但是有效的沟通必不可少，双方在相互沟通的前提下才能使体育场馆的运营更加顺利。针对因双方沟通缺失而导致的场馆运行不畅等问题，本文建议从完善政企合作合同内容，以及营造轻松的沟通氛围，建立联合体内部有效沟通机制这两面加以改进。

一方面，政府与企业在签订合同时，在内容上应有明确规定，在合作的过程中每年或者每月应有几次见面会谈，在会中应就前一阶段体育场馆的管理中出现的问题加以讨论，为如何处理问题拟定共同的解决方案。以及对下一阶段体育场馆该如何发展提出各自意见，投票表决采用哪方决定亦或者采取双方共同建议。

另一方面，为建立有效的沟通机制应营造宽松的沟通氛围。良好的沟通氛围才能使政府与企业的合作更加顺畅，沟通氛围的更加融洽一大部分要来自政府的态度，受传统管理模式的制约，我国政府在各类事物的管理当中一直处于“领导者”的位置，虽然政府仍是体育场馆运营的主体，但是企业的加入，政府应该视企业为最亲密的伙伴，要以“无话不谈”的态度与企业加强沟通，提高体育场馆运行有效性。

4 结语

随着我国综合实力的快速发展，国家对体育产业的发展愈发重视，作为体育产业发展重心的体育场馆也得以快速发展，并被认为是发展潜力巨大的朝阳产业。但一直以来受政府主导作用的影响，企业资本活力在体育场馆中发挥作用甚少，因此PPP模式引入体育场馆运营管理过程中出现较多问题。PPP作为一种新型的模式在引入到体育场馆的建设、管理当中虽然存在诸多问题亟待解决，但是它对于体育场馆的发展有其独特意义。本文探讨PPP模式引入与融合公共体育场馆运营管理当中存在的问题，究其深层次致因在于国家政策法规即制度层面的缺失，在制度缺失下政府与企业争夺各自利益的过程中导致政企博弈事件的发生，长此以往政府与企业的合作将会出现各种问题，不利于体育场馆引入与融合PPP模式。但是，国家在政策方面的进一步完善，PPP这一利益共孚、风险共担的独特模式，能够有效地吸引社会资本的广泛投入，实现政府与企业合作共赢的美好局面，推动我国公共体育场馆良性发展。

参考文献：

[l]DIMA JAA4ALI. Success and failure mechanisms of public private partnerships（PPPs） in developing countries：insights from the Lebaness context[J].International Journal of Public Sector Management，2004（5）：414—430.

[2]陈辉.PPP模式手册：政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].北京：知识产权出版社，2015：1.

[3]刘波，龚晖晖.PPP模式与准公共品的供给-论PPP在大型体育场馆建设中的作用[J].首都体育学院学报，2009（2）：151-154.

[4]徐文強，陈元欣等.我国公共体育场馆经营现状及管理体制改革研究[J].成都体育学院学报，2007（3）：1-6.

[5]周正祥，张季荣，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：82-95.

[6]陈元欣.大型体育场馆投融资实务[M].北京：北京体育大学出版社，2012：103-105.

[7]孟千.国家体育场PPP模式运作时间分析[J].实践交流，2016.

[8]郑志强，陶长琪，冷毅.大型体育设施供给PPP模式的合作博弈分析[J].体育科学，2011（5）：27-32.

[9]石莎莎，常志兵.城市基础社会PPP项目治理机制的进化博弈和策略研究[J].建筑经济，2013⑴：67-71.