领导干部自然资源资产离任审计研究——以福建省离任审计试点为例

（福建省淡水水产研究所福建福州350002）

一、引言

习近平总书记在党的十九大报告中用相当大的篇幅对加快生态文明体制改革、建设美丽中国做出部署。福建省作为全国第一个生态文明先行示范区，同时也是自然资源资产离任审计试点省份之一，其从2014年开始开展试点工作至今已经取得了初步成效，并体现出不少区域性特点。但由于各地的社会经济情况各异，特别是自然资源的类型众多，且受到参与部门多、涉及范围广等各方面因素的影响，使得我国自然资源资产离任审计仍处于摸索阶段。因此，本文在分析我国自然资源资产离任审计试点整体概况的基础上，结合福建省的省情，对领导干部自然资源资产离任审计试点工作的现状及要素分析、福建省领导干部自然资源资产离任审计试点现状及其主要特点等方面进行了详细分析，并据以促进福建省的生态文明示范区建设工作。自然资源资产是指那些产权明晰、能为人类社会经济发展带来各种效用且以自然资源形式存在的稀缺性的物质形态的资源，是一种资源性资产。随着我国经济的快速发展，自然资源短缺、生态环境污染等问题也日趋突出。为了更好地推进生态环境建设，在对领导干部的政绩进行评价时，不仅要评价其任职期间所管辖区域经济和社会责任方面的履行情况，还应将当地自然资源的保护、管理和开发利用以及生态环境保护情况也纳入考核的范畴，并将其作为离任审计考察的重点内容之一。基于此，本文认为，领导干部自然资源资产离任审计是指按照现行的法律法规和准则，对领导干部在整个拟考核的任职期间所负责区域的自然资源管理和保护的情况进行监督、评价和鉴定的过程。

二、领导干部自然资源资产离任审计试点工作的现状及要素分析

（一）领导干部自然资源资产离任审计试点开展的现状

据不完全统计，截至2017年初，除香港和澳门两个特别行政区之外，我国已经有20个省市先后开展了领导干部自然资源资产离任审计试点工作，其中包括北京、山东、湖北和广西4个全面开展试点工作的省市。而尚未开展试点工作的共有11个省市，分别为上海、重庆、西藏、宁夏、河北、辽宁、海南、黑龙江、河南、甘肃和台湾。除了四个全面开展试点的省市之外，各省市在选择试点区域时，主要挑选那些经济条件相对较好、体制机制较为完善且富有地方特色的地区。比较典型的如内蒙古的呼伦贝尔（大草原），四川绵阳（中国硅谷），江苏连云港（中国水晶之都）等，都是选择所在区域具有特色的自然资源资产作为离任审计的主要对象。各试点省市所选择的自然资源资产审计类型均主要以各地区的特色自然资源为审核对象，如山东和福建因其地处沿海，因而主要以海洋资源的审计为主；而内蒙古和四川地处内陆，土地和森林资源具有特色，因而其主要以土地资源和森林资源审计为主；至于北京市，因其受雾霾和沙尘暴等天气影响严重，因而其主要以大气污染防治审计为主；还有一些区域则将部分重要的非物质文化遗产列为审计内容，如福建省的武夷山“双世遗”等。目前，我国的政府审计主要侧重于审核专项资金的使用和管理情况，以及是否建立具有较强针对性的审计评价指标及其体系等问题。但在领导干部的自然资源资产离任审计这一新的特色审计领域，其关注点不应仅仅局限于上述一般内容，还应包括该项特殊审计的具体程序和过程，以及各个部分之间如何实现联合审计和责任如何界定等。正是因为领导干部的自然资源资产离任审计具有自身的特色，因而目前该项工作尚处于起步阶段。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的要素分析

根据目前我国自然资源资产离任审计试点的情况，可概括出该项审计的主要要素如下：

从审计主体（即由谁来审计）来看，主要包括“一元主体”和“多元主体”两种不同的观点。其中“一元主体”观认为：在人民将自然资源资产的所有权和使用权交给各级政府之后，即赋予其使用和经营管理自然资源资产的权利，同时也相应地承担起各种资源资产的保护、节约使用和生态环境保护方面的义务，在此情形下只有政府审计机关可承担审计主体的责任。而“多元主体”观则认为：审计主体是多元的，具体可采取政府审计、社会审计或者二者相结合的方式进行，其中政府审计应发挥主导作用，但政府也可以委托会计师事务所等审计中介机构参与自然资源资产审计，相关的审计机构应互相配合、互相监督，以确保审计过程和结论的公平公正。

从审计客体（即被审计单位）来看，建设资源节约型和环境友好型社会需要各级政府、事业单位、人民团体的共同参与并承担相应的责任，因而这些主体及其领导干部是自然资源资产离任审计的主要对象并应承担相应的主要责任。各级政府的党政领导干部作为审计对象是由我国的政治体制和行政体制以及自然资源的所有权属性决定的；此外，还有一些党政领导干部行使自然资源资产的经营管理权则主要依托国家设立的国有资源型企业或国有事业单位，因而这些国有资源型企事业单位的负责人也应作为自然资源资产离任审计的对象。

从审计内容来看，主要包括被审计单位自然资源资产三个方面的内容：一是关于自然资源资产的合规性审计；二是关于自然资源资产的使用、管理和保护情况审计；三是自然资源资产的绩效审计。

从审计方法来看，一方面需要重点通过编制自然资源资产负债表，从中获取必要的自然资源资产投入产出信息，并结合必要的大数据信息等进行比较分析；另一方面通过组织领导干部参加进修培训，开展自然资源资产离任审计试点分析。

三、福建省领导干部自然资源资产离任审计试点现状及其主要特点

（一）福建省实施领导干部自然资源资产离任审计试点的现状

福建省最初的试点仅限于省会福州市、宁德的福鼎市和南平的武夷山市等地，见下表。

福建省虽然试点的地区不多，但这3个试点区域涵盖了森林、海洋、水、矿产和世界自然遗产与世界文化遗产等大部分福建具有特色的自然资源，具有典型代表性。同时，福建省是全国首个生态文明先行示范省份，其在自然资源和生态环境保护方面特色明显，且其相关的审计基础较好、审计体系较为健全，对其先期开展审计试点工作，有望为福建省的其他地区乃至于全国其他省份的试点工作提供必要的参考和借鉴。此外，福建省的试点工作有重点有专项，兼容并蓄，收放有度，尤其是开展了宁德福鼎市的专项审计试点区，这样的工作方式方法也得到了国家的充分重视。2015年，福建省在先期试点的基础上进一步扩大试点面，重点在党政领导干部的经济责任审计项目中安排了自然资源资产离任审计试点15项，包括福州市的马尾区和台江区，厦门市湖里区，泉州市安溪县、鲤城区等。2016年，全省9地市的审计局全部开展了自然资源资产专项审计试点。2017年开始全面落实和深化试点工作。

福建省最先开展自然资源资产离任审计试点三地区的主要情况表

（二）福建省领导干部自然资源资产离任审计试点工作的主要特点

1.将生态文明建设和自然资源资产的使用及保护情况作为离任审计的主要内容。2014年以来，福建省在根据国家统一部署开展自然资源资产离任审计试点相关工作的同时，紧紧地将试点工作与生态文明建设紧密地结合起来，以实现二者之间的协同并进。2016年6月，中央审议通过了《国家生态文明试验区（福建）实施方案》。福建省成为全国首个生态文明试验区，旨在为国家生态文明体制改革探路，并为完善生态文明制度建设提供经验。而实际上早在2014年，福建省就结合自然资源资产离任审计试点开展了生态文明建设先行示范区建设方面的探索，将85个县（市、区）按国土功能进行规划，取消了过去那种主要根据GDP进行区域和干部考核的模式，转而主要将水质水量、大气质量、污染防治和自然资源的增减变化情况等作为主要内容，列为新的考核标准。随后，全省各地都十分注意将生态文明建设与自然资源资产离任审计工作协同考虑。如在2017年8月漳州市召开的领导干部自然资源资产离任审计进点座谈会上，就明确提出要持续探索“生态+”模式，努力打通从“绿水青山”到“金山银山”的转换通道，力求通过自然资源资产离任审计以提升生态文明建设水平。福建省作为国家生态文明建设的先行试验区，包括自然资源资产的使用和保护方面的情况必将纳入生态文明建设的范畴，并作为领导干部离任审计的主要内容之一。具体包括是否遵守相关的法律法规、自然资源和生态环境保护专项资金的使用和有关生态建设目标的完成情况等，其结果将被作为领导干部奖惩升迁的主要依据之一，从而有利于建立和完善终身追究责任制度，逐步地形成以自然资源和生态环境的承受力为基础，遵守自然规律，以可持续发展为目标的生态文明建设新格局。福建省生态文明试验区建设所强调的聚焦重点和难点，突出必要性、可行性和可操作性，鼓励先试先行和发挥地方首创精神的做法，是与自然资源资产离任审计的试点要求相一致的，二者相辅相成、相互促进。

2.重点开展森林资源、水资源、海域资源和“双世遗”资源审计。福建省具有较为突出的自然资源禀赋优势和特色，在其陆域国土资源方面，素有“八山一水一分田”之称，其中山地和丘陵占全省面积的80%以上，森林资源十分丰富，森林覆盖率高达65.95%，长期居全国各省份的首位，素有南方“绿色宝库”之称。同时，福建省东临台湾海峡，因受到亚热带海洋性季风气候的影响，降水丰沛，是我国水资源蕴藏量较为丰富的省份之一，人均水资源占有量远高于全国平均水平。在海洋资源方面，福建省的陆地海岸线长达3 752公里，居全国沿海省份前列；其海岸线的曲折率高达1∶7.01，也居全国前列。福建省拥有十分丰富的海洋生物资源、港湾资源、滩涂资源、滨海矿产资源和能源资源等，因此海域资源审计也成为福建省自然资源资产离任审计的重要组成部分，其审计内容包括相关的项目开发和使用是否符合主体功能区规划的要求，海洋生态环境保护及污染情况，海域工程性补偿及生态修复工程进展情况，海洋专项资金使用的合法、合规和合理性，以及海域面积、海岛数量的变化情况等。当前福建省主要开展海域资源离任审计的地区有福州罗源县、厦门市、莆田秀屿区和泉州石狮市。此外，由于福建北部的武夷山是世界自然遗产与世界文化遗产（以下简称“双世遗”），为了持续推进“双世遗”这一特殊资源资产的保护和开发，同时也为了更好地争取上级财政生态补偿资金的支持，福建省还开展了“双世遗”资源的离任审计试点工作。

3.发挥专项审计试点区的先锋和示范作用。福建省在开展自然资源资产离任审计试点的过程中，十分注重结合全省不同区域的主体功能区定位，重点根据各地的生态环境和自然资源开发利用的状况，要求各地在选择具体的试点县市时，重点选择所辖的一个县（市、区）作为开展自然资源资产离任专项审计的试点对象，并在选定的试点县(市、区)选择1至2个对当地经济有重大影响的自然资源资产作为专项审计的重点内容，突出地域特色，关注资源与环境等重点领域，力争能够做深做透。如针对福建省的沿海地区，重点关注海洋资源和水资源，而针对闽西北山区则更多地关注其森林资源和矿产资源，武夷山则专门针对其“双世遗”资源。基于上述各方面因素的综合考虑，福建省开展专项审计的试点，无论是最初的福州市、宁德的福鼎市和南平的武夷山市，还是随后的三明市、厦门的湖里区、泉州的鲤城区和安溪县，这些试点区涵盖了福建省具有优势和特色的森林、水、海域和“双世遗”等主要自然资源，具有较为突出的典型性和代表性。

除此之外，福建省各试点区域在具体试点中敢于创新。如三明市和泉州市率先开展了环境污染责任保险试点，共为近100家次企业提供了风险保障金约1.6亿元，在总结试点经验的基础上，福建省人民政府出台了《关于推行环境污染责任保险制度的意见》，决定从2017年开始在全省环境污染高风险领域推行环境污染责任保险制度；同时，还通过将领导干部的经济责任审计与生态文明建设、自然资源资产保护等审计内容相结合，具体实践中还十分注意收集那些相关的数据，旨在更加全面客观地评价领导干部在任职期间对当地自然资源资产的保护、利用和监管职责的履行情况，同时也是为了更好地共享审计成果和充分地利用审计资源；此外，为了获得必要的第一手资料和提高审计证据的可信度，在审计试点过程中还开展了为数不少的实地调查，专业的审计核查人员与自然资源监管机构的资源与环境专家组成联合的调查小组，直接到自然资源资产所在地进行现场调查取样，并对样本进行全面具体的分析检测，以明确审计对象所在区域是否出现自然资源的无序开发利用和生态环境污染等方面的情况。上述这些都是目前福建省开展自然资源资产离任审计试点的主要特点。

四、结论

近年来，尤其是在党的十八大报告中将生态文明建设作为与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的“五位一体”的中国特色社会主义现代化理论体系重要组成部分。福建省地处我国东南沿海，由于自然和气候等因素的综合影响，其森林资源、海洋资源、水资源等自然资源丰富且具有自身的特色，同时福建省还有武夷山世界自然遗产与世界文化遗产等特殊的资源，为其开展自然资源资产离任审计试点工作创造了必要的条件。正因为如此，福建省被列为自然资源资产离任审计的试点省份，从2014年开始开展审计试点的相关工作，是最早开展试点的省份之一。习近平总书记在十九大报告中强调：“我们要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为保护生态环境作出我们这代人的努力！”因此，福建要积极开展调研、组织学习培训和实地考察等一系列试点工作，并紧紧围绕中央提出的“2016年为试点扩大和深化年，2017年为全面开展试点审计年，从2018年开始建立经常性审计制度”的目标而开展相关的各项工作，积极响应“领导干部自然资源资产离任审计”的要求，并结合福建省的地方特色探索资源与环境审计的具体方法。