关于国有土地使用权有偿转让问题的思考

刘明　贾宁

改革开放以来，我国国有土地使用制度经历了从无偿、无限期到有偿有限期的變革。从此，一举打破了土地长期无偿、无限期、无流动的“三无”和单一行政划拨制度，实行行政划拨和有偿出让使用土地的“双轨制”。

一、严格执法，加强管理，制止国有土地使用权转让中的违法行为

现实生活中国有土地转让存在的问题，不管是大是小，是多是少，概括起来，均属非法转让。因此，解决问题的关键在于严格执法。各级政府的土地管理、房产管理、规划、税务以及司法等部门应对存在的问题引起高度重视，采取有力措施规范房地产市场行为。这里要着重抓好以下几方面的工作：

一是土地管理部门、房产管理部门要严格把好登记关，监督国有土地使用权的当事人依法转让土地使用权，及时纠正违法转让行为；

二是严格实行土地用途管制，对擅自改变土地使用用途的违法转让，土地管理部门要坚决予以制止查处，以维护城市规划和土地利用规划的实施，城市规划部门也应协调管理，处理好城市规划和土地管理的关系，共同办好建设项目的规划及用地手续；

三是对私自转让土地使用权；牟取暴利的单位或个人，土地管理部门应视其情节轻重，给予警告、罚款、没收非法收入直至注销产权证书，收回土地使用权等相应的处罚：

四是土地管理部门及国有资产管理部门应加强对企业使用权的管理，尤其是加强企业改革中的土地资源管理，科学评估地价，加强土地资产营运监督；

五是对通过划拨方式取得的土地作用权法律不允许转让而进行转让或未按规定的条件补交或抵交出让金而进行转让的，土地执法部门应依法予以没收违法所得及直至收回土地使用权。对触犯刑律的，应追究其刑事责任。

二、扩大土地使用权出让范围，增强市场竞争机制

现今，鞍山市建设用地在提供上还是实行“双轨制”并进，即是以行政划拨和出让方式提供土地给用地单位。而其中按行政划拨方式进行供地还占较大比例，大量无偿限期使用土地阻碍了全市地产市场的进一步发展，不利于地产市场的全方位培育。因此，笔者认为，要进一步推进土地使用制度改革，扩大市场，建立一个以市场经济配置土地资源的有效手段，就必须扩大土地使用权出让比例。应该对除法律规定可以划拨用地外，其他建设用地一律实行出让方式供地。这既可体现土地这一特殊商品的经济价值，又可避免土地投机行为。要积极引导原划拨土地的入市，鼓励其合法流转。凡属划拨土地转为经营性用地及旧城改造的国有土地都要实行有偿使用，纳入有偿出让和转让的轨道。并积极试行土地使用权年租制。通过逐步提高土地使用权出让比例，以适应社会主义市场经济的需要，保障全市地产市场的不断壮大和健康发展。

为了保证国有土地使用权真正做好有偿转让，而且做到物有所值恰到好处，不低偿和高卖，这里有两个问题要切实解决。

一是要坚决推行土地使用权招标和拍卖制度。凡市、县辖区内的国有存量土地（包括历史用地、划拨土地使用权转让、工业用地改变为商住用地的）；农村集体土地经依法征用转为国有土地后的招标拍卖出让以及法院判决需拍卖用于清偿债务的土地使用权转让均需实行公开招标、拍卖出让。市辖区内经营性房地产项目用地的，更需通过招标、拍卖方式出让。这是建立公开、公平、公正的地产市场秩序，充分实现“由市场确定地价，由市场确定开发单位”，更好盘活城镇国有存量土地，促进我市经济和城镇发展需要。为此，要坚决贯彻执行省和我市城镇国有土地使用权公开招标拍卖暂行办法。

二是要进一步加强地价管理，搞好地价评估。土地价格的确定是地产市场交易的核心，是土地作为资产，具有商品价值的主要体现，是地产市场运作中不可缺少的重要一环。当前，鞍山市地价管理还有待完善，喊价叫价买卖土地的现象还经常出现，甚至一些低价转让土地，导致国有土地资源大量流失，严重阻碍了地产市场的规范和政府实行宏观调控手段。笔者认为，首先要在基准地价基础上，评估宗地地价，保证地价评估的准确性和合理性。其次市国土部门要加强地价评估队伍的建设，抓好估价人员和估价机构的资格认证工作，使地价评估队伍评估出的地价具有合法性、权威性和科学性。

三、健全配套现行土地转让的法律法规

随着经济体制改革的不断深入，我国已出台了许多有关国有土地使用权有偿转让的法律法规。这些法律法规，为房地产市场的健康发展提供了有力的法律保障，标志着我国国有土地使用制度的改革进入了一个新的发展阶段。但现行有关土地转让的法律法规健全配套还不够。有的不能适应实际，不够具体、不够全面，致使有的土地转让行为无所适从；有些土地法律法规过于简单，难以操作；有些土地法规缺乏明确的法律责任的规定。比如，法律责任问题。《城市国有土地使用价格管理暂行办法》第17条规定，对违反国家土地使用权价格法规政策等，可由价格检查机构依法查处。但到底该如何查处，应负什么法律责任没有明确的规定，使当事人产生“违法不犯罪”的观念，价格执行机构也难以操作。对此，笔者认为，应该从立法上加以完善：（1）为更有效地打击土地犯罪行为，应加快做好新《刑法》第228条的司法解释工作，对“情节严重”，“情节特别严重”的界定明确化，具体应该从违法转让哪些土地，违法或违规转让土地使用权的金额多少，造成社会影响多大，对正常市场秩序扰乱的程度多大或造成后果多严重等方面进行界定。（2）加快其他方面的配套法规的修订及制定工作。比如抓地价等方面的配套立法，为了防止国有土地使用权转让价格的不合理上涨，建立制定地价管理规定，国有土地使用权的转让市场管理规定等等，明确规定国有土地使用权转让价格的构成及对价格进行调整的法规措施，如制定最高限价，增加土地供给，制定公布标准地价，甚至规定适当冻结地价，规定对明确的投机行为及违反价格法规行为给予罚款或采取其他严厉制裁措施等。（3）建议增加公证等监督机制的法律规定，把公证列入土地使用权转让的必经程序。

国有土地使用权有偿转让工作，是一件政策性很强的工作，也是一项涉及土地所有者和使用者的合法权益的工作，只要通过普及法律知识，增强全社会公民对土地管理法律、法规意识，加强管理，严格执法，不断健全土地转让的法律法规，避免和纠正违法行为，使国有土地使用权有偿转让制度得到完善。