“土地一级开发”中企业的法律风险与防控研究

阳哲

摘要：“土地一级开发”，是指政府部门为了完善城乡综合载体功能。提升土地综合利用水平，以促进区域可持续性发展，根据土地利用的总体规划、城乡总体规划和土地年度开发计划，以及对确定的存量国有土地、拟征收和农业地转土地等，以“公平、公正、择优、高效”为原则，统一进行征地、拆迁、基础设施建设等，达到土地供应条件的行为。当前，一般的都是政府委托给企业来实施土地的一级开发工作，政府的监督和企业自身的管理和自我监督非常关键，笔者根据自身多年与土地一级开发相关的法务工作经验，并结合土地一级开发的新规及市场的反应对“土地一级开发”中的企业法律风险和防控展开了相关探讨，望能提供可行性建议。

关键词：土地一级开发；风险防控；企业主导；研究

我国第一次提出“土地一级开发”这一名词的正式文件是2000年12月8日北京市人大委员会通过的《中关村科技园条例》。在这之后，各地政府都逐步地开始土地一级开发的各种有益探索。理论上，政府代表国家行使国有土地的所有权，土地一级开发的主导是政府。但实践中，政府作为行政主管部门，在参与土地一级开发工程时，实务经验有限。于是，政府委托企业进行土地一级开发，形成合作模式。土地的一级开发对企业而言既是机遇，又存在一定的风险，而政府越来越重视土地一级开发工作，并在土地一级开发领域对企业提出了越来越高的要求。所以，在土地一级开发中，企业须提高风险防控意识，加强对土地一级开发中企业的法律风险和防控的研究，从而做到科学合理地规避风险，更好地实现土地一级开发的经济效益和社会效益。

一、目前“土地一级开发”的状态

（一）关于土地一级开发的概念

所谓的土地一级开发是指在国家政府的主导下对国内还未出让或己收回的土地资源进行投资再利用，并且按照土地资源的相关管理规范对土地资源进行开发。随着我国土地储备制度不断地发展完善，土地一级开发的模式也在不断地更新变化。总之，土地的一级开发是在政府的主导下，根据土地管理的相关法律法规，统一组织对土地的征收和拆迁安置，对土地重新进行开发和规划，在一定的的期限内完成土地转让的标准，这是一个由“生地”转变为“熟地”的渐变过程。根据开发方式的不同，可划分为政府主导和政府委托企业主导两种开发模式，笔者主要就政府委托企业主导土地一级开发的风险意识和防控的相关研究。

（二）政府委托企业主导土地开发的现状分析

根据目前土地一级开发的发展现状来看，企业参与土地一级开发是市场经济下政府宏观调控和市场调节相结合的体现。有一点是可以肯定的，那就是在土地一级开发的过程中，政府是很乐意企业参与进来的，理由是土地的一级开发不仅需要系统完整的开发规划和操作方案，且需要大量的工作人员调配等，且企业参与土地一级开发可以充分发挥企业参与市场竞争的优势，发挥企业天然地追求高效率和高盈利的特性，促进企业最大限度地在保障土地开发质量的前提下，充分考虑土地一级开发成本的降低，而这一点也有利于大大地减轻征政府的财政压力，是政府所期望和追求的效果。

与此同时，笔者充分了解认识到，若没有强大的资金支持，土地一级开发项目是无法顺利进行下去的。不论是土地的征收、拆迁等工作，还是市政建设、甚至可能包括回迁安置房建设等工作，都不能缺乏资金的支持。而企業作为单独的社会组织和市场竞争的主要参与者，在资金周转方面和筹集方案方面存在着一定优势，这有利于有效解决土地一级开发中地方政府财政资金紧张的问题，是政府委托企业主导这一开发模式存在的最重要原因。

此外，从企业的意愿来说，在企业层面上，企业也是积极主动的想要参与土地一级开发的，企业是市场竞争的主体之一，最终的目的就是为了盈利。且不同企业参与土地一级开发的最主要目的存在着一些差别，比如国有控股上市公司参与土地一级开发，主要是想在参与土地一级开发过程中实现产业价值的最大化，实现利益的最大化反而是其次的。与国有控股上市公司不同的是，中小企业参与土地一级开发主要目的是盈利，通过参与土地一级开发为企业获取更多的利益，获取经济利益才是它们的追求。而私营企业参与土地一级开发的目的又不尽相同，他们不仅希望通过参与土地一级开发获取经济效益，还希望待土地通过招拍挂出让后，再按照与政府的分成比例，获得属于自己的那部分土地出让增值收益，在此种模式下，地方政府的土地出让金收益也成为了企业实实在在的经营业绩。另外，一些房地产的开发企业参与到土地一级开发中来，除了想在土地一级开发中盈利外，还想为参与土地二级开发争取机会，希望在土地出让过程中获取利益。所以，不管是站在政府还是企业的立场上来看，企业参与土地一级开发是符合市场发展大趋势的，政府委托企业主导的土地一级开发模式是市场自身发展趋势所需要的。

二、“土地一级开发”进程中风险分析

一般企业参与土地一级开发项目都需要经历三个阶段，即策划、审批和实施三个阶段。在这三个阶段中，会产生一定的法律风险。

（一）前期策划存在的风险

前期策划是企业参与土地阶段的初期阶段，企业需要做前期准备工作。比如，企业首先要制定参与土地一级开发的方案，这一工作需要大量的相关工作人员把与土地一级开发的相关资料进行收集和整理，如果这阶段工作做得不够细致、准确，会直接影响到土地一级开发方案的制订，会给企业参与土地一级开发竞争带来阻力，且可能会造成资金预算问题，不利于后期企业土地一级开发工作的开展。

（二）审批阶段存在的风险

审批阶段是参与土地一级开发的企业把土地一级开发实施方案等资料给政府部门审批的阶段，此阶段需要企业的相关部门对土地一级开发项目的有关问题及开发的整体情况做有效沟通，并及时反馈信息和规划意见。这一阶段，如果因为沟通不畅而引发审批问题，会造成后续审批和用地预审出现问题，进而引发项目风险。

（三）实施阶段存在的风险

在土地一级开发的实施阶段需要做好土地征收、拆迁安置和市政公共基础设施建设等工作，这正是土地一级开发项目中工作体量和工作难度最大的阶段，工作繁多且复杂，参与企业需要投入大量的人力、物力和财力做好这一阶段的工作。同时，如果这一阶段的工作因为企业自身管理问题，不能按照土地一级开发相关规范进行工程进度规划，对土地一级开发项目质量不够重视，将会造成资金、成本、安全等重大风险。

三、“土地一级开发”中企业主要风险的研究

企业在参与土地一级开发的工作进程中会遇到各式各样的风险，笔者通过对我国各类企业在参与土地一级开发过程的现状分析，对于一些常见法律风险展开相关探讨，具体表现见下文。

（一）政府诚信方面的问题

当前，结合我国各类企业参与的土地一级开发现状来看，企业参与的土地一级开发项目管理中并无完善的法律制度为其保驾护航，亦无配套的法律法规来理顺土地一级开发主体的权利义务关系。土地的一级开发主要有政府主导和政府委托企业主导两种开发模式。但从实践过程中来看，政府把土地一级开发主导权委托给企业后，还存在着监督和管理方面的职能。所以在企业参与土地一级开发中，还是应由政府来制定土地一级开发的各项法规，这样就不会存在和法律部门完全脱节的现象，政府的诚信问题目前是缺乏法律部门监督的，而企业直接受政府部门的管制，这在土地一级开发进程中不利于理顺政府和市场的关系。这也就导致了现实当中，如果政府的政策因时因势而变，就会直接影响到企业的土地一级开发项目，从而让企业深陷土地一级开发泥潭之中无法抽身。

（二）政府政策的不稳定性造成的风险

企业参与土地一级开发的模式是指政府将土地的一级开发权委托给企业进行，所以即使由企业主导参与土地一级开发也需要政府通过一系列的政策审批后方能执行，这在一定程度上延长了企业土地一级开发的周期，会影响到土地一级开发需要随着政府政策的不断修订变化而变化。政府政策的调整变更，会对企业参与土地一级开发而编制的实施方案及资金的投入方面产生直接影响，不稳定的政策法规甚至可能造成企业融资存在极大困难，进而对后续的土地一级开发工作产生重大不利影响。此外，在参与土地一级开发项目过程中，企业还要受到政府部门文件审批问题的影响，如果这是因为政府部门政策法规的变动而造成企业土地一级开发项目的的审批无法顺利通过或者不能通过，会影响到土地一级开发项目的工期，这样政府部门在土地一级开发中和企业签订的各项合同也将无法产生法律效力。另外，考虑到土地一级开发项目本身的工程周期就非常长，需要充足的资金支持。如果企业在参与土地一级开发项目自身资金不够时，会选择向银行寻求贷款支持，这时若银行决定是否贷款也可能要服从于政府政策或者若银行在企业参与土地一级开发过程中出现贷款政策调整，也会增大企业参与土地一级开发的风险。

（三）不能保证开發成本及时收回

目前企业参与土地一级开发项目的部分资金投资是由政府支持的，所以在开发过程中政府是否能在规定期间偿债也是企业必须考虑到的问题。政府的偿债能力毕竟有限，如果政府不能在约定的期限内偿债，企业必须有足够的能力来承担这部分资金缺口问题，以保证在土地一级开发过程中资金链不会断裂，进而造成更大的经营风险。

（四）权利救济得不到保障

企业参与土地一级开发首先是和政府直接对接的，这就会造成如果企业发生纠纷需要寻求救助时，企业处于非常被动的地位，即使提请并进入到正式的裁决阶段，也会受到一定的限制，没有那么主动。所以，政府的信用问题是企业需要认真考虑的问题，且很有必要对其信用进行有效评估。同时，站在企业自身的立场上，寻求救助时采取异地裁决和诉讼的手段或许会更加有利。

四、土地一级开发中企业风险防控研究

（一）以政府的规范性文件为担保

企业在参与土地的一级开发之前首要考虑的问题，就是评估土地一级开发项目的合法性，且企业要采取一定的方式方法验证政府部门所做承诺的真实有效性。评估政府部门关这一项目的承诺是否符合国家政策及相关行业惯例。企业在参与土地一级开发项目过程中能否顺利的通过审批，不能只听政府单方面的承诺，企业方面也需要合理评估验证。企业在参与土地一级开发项目过程中，并没有太多相关法律法规可供参考，所以企业要尽力争取政府的相关文件做依据，来签订土地一级开发项目合同书。一般签订土地一级开发合同书，是企业与政府下属部门或者事业单位签订的，所以企业应该争取政府部门有关的正规文件作保障，这样在政府政策发生变化的时候，才能更好地维护企业自身正当的合法权益。

（二）要保障政府自身利益的实现

企业参与土地一级开发的最终目的是获取经济利益，而企业参与土地一级开发项目是由政府部门主导的，企业只是参与者。若企业在参与过程中过分追求利益，可能会出现结果不能达到预期的状况，所以企业在参与土地一级开发项目时要同时兼顾合法合理和公平公正。严格遵循法律规章制度，科学合理的确定土地一级开发项目实施方案，这是非常关键的。企业只有在遵守法律法规、国家政策的前提下，才能充分保障自身利益的实现。

（三）企业要不断完善资金周转方案

企业在参与土地一级开发项目时，在资金投资收回得不到保障的法律风险情况下，要不断完善资金周转方案，要科学合理地测算土地一级开发所需要投入的资金，确保资金能够顺利的周转，以保障在土地一级开发的过程中资金链不断裂。此外，企业还要综合考虑当遇到突发状况或者国家宏观调控风险时，是否有能力保障土地一级开发工作的顺利进行。

（四）坚持法律仲裁来解决纠纷

企业参与土地一级开发是没有太多法律、行政法规可供遵循的，主要还是凭借和政府签订的一系列合同条款来加以约定落实的。此种情况下，若合同条款里的各个内容是符合法律规范的，政府和企业的合作就可以进行下去。实践表明，若在相关法律法规没有明确规定的情形下，一般会按照合同的约定来执行。企业在参与土地一级开发过程中，碰到纠纷要坚持通过法律仲裁来解决，这样能在一定程度上规避当地政府的行政干预。

五、当前土地一级开发新规下的建议

企业参与土地一级开发除了参与项目的征地、拆迁安置、市政基础设施建设，还要参与到当地政府产业发展当中去。笔者认为，企业应将区域产业和项目开发结合起来，因为产业的价值有利于实现土地价值的最大化。可以探索在“土地+产业”的联动开发下，通过资金投资规划、产业规划、空间规划等，为实现土地利用价值而量身制定产业和产品业态，最终推进土地一级开发项目工作的顺利开展和落实。

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