行政侵权赔偿责任制度存在的问题及完善

姜雯宇

摘要：行政侵权案件的双方当事人处于不平等的地位，如何保证遭受损害的一方能够公平的获取应有的赔偿尤为重要。我国目前的国家经济、财政状况较之《国家赔偿法》颁布之时有了飞跃的变化，致使该法的内容有些滞后。虽然新的《国家赔偿法》在一定程度上有了突破，但其改革并不彻底。本文重点从三个方面分析目前我国行政侵权赔偿责任制度仍然存在的问题，包括赔偿范围、赔偿标准和赔偿程序。阐述造成这些问题存在的原因，提供完善的对策。

关键词：行政赔偿；间接损害；抚慰性原则；先行处理

行政侵权赔偿是国家机关及其工作人员在行使职权过程中造成公民、法人或其他组织损害时，受害人依法享有国家赔偿权利，国家予以赔偿的制度。行政侵权赔偿责任制度的建立不仅树立了政府在公民面前守法、公正的形象，同时也令国家工作人员抛开经济负担，更为有效的开展工作。《国家赔偿法》的颁布实施，更为详细的规定了行政赔偿的范围、标准、程序等，随着我国综合国力的发展，一些弊端开始逐渐显现。

一、行政侵权赔偿责任制度存在的问题

2013年1月1日起施行的新的《国家赔偿法》，较之旧法有了很大的改变。最为突出的是将单一的违法规则原则改为多元规则原则；在赔偿范围上也扩大了很多，并采用了列举式，分别以肯定和否定的形式对国家赔偿的范围做了规定。虽然新法的改动很大，但仍然存有一些问题没有得到完善。

（一）赔偿范围

就物质损害而言，有直接损害和间接损害之分。目前我国仅对直接损害以立法规定予以赔偿，对于间接损害，原则上不赔偿，只有在侵权行为是故意实施的或不赔偿间接损害就会严重违背社会公正的情况下，法院才判决国家机关赔偿间接损害。司法实践中，诸多的行政侵权案件，如超期羁押、违法限制人身自由等，对直接损害的赔偿难以使受害者受到公正合理的赔偿，而间接损害赔偿却必须具备一定条件才可能得到赔偿，这对于受害者而言是极为不利的，在多数情况下，受害者获赔的金额要远远少于其所遭受的实际损害。

间接损害，是侵权行为阻却了财产上的期待利益。而期待利益是指在正常情况下应当到来的利益，例如利息、租金、利润、劳动报酬等。直接损害赔偿是对直接遭受的人身权、财产权的既得利益的保护，但间接损害的赔偿关乎受害人的实际损害是否能有效、公正的得以保护。如张高平在服刑10年间的运输收入、某公司因停业整顿而损失的可得利益等这些间接损害不能获取赔偿的话，那么受害人所得的赔偿金额远比实际损害少的多。

（二）赔偿标准

行政赔偿标准通说分为三种原则：惩罚性原则、补偿性原则和抚慰性原则。在这三者之中，抚慰性原则是国家赔偿数额最少，对受害者最为不利的一种。它只能赔偿受害者直接损害，并不能使受害者的实际损害得到应有的补救，而国家赔偿的金额也远远低于受害人所受的实际损害。

对于人身权损害赔偿的标准，我国采用的标准是按全国上年度职工的日平均工资来确定的。这种单一工资制的赔偿标准，没有考虑到受害者在不同地域、不同行业的实际收入状况，在通常情况下弥补不了受害者的实际损害。《国家赔偿法》第三十四条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿金计算标准，就误工减少的收入，按国家上年度职工日平均工资计算，且有最高金额五倍的上限限制。这对于收入远高于国家日平均工资的受害人而言，这样的赔偿标准是极为不公平的。

（三）赔偿程序

与民事案件不同的是，行政案件的双方当事人处于不平等的地位。涉及到行政赔偿的案件，一方面“民不与官斗”的传统思想束缚，受害者虽有权请求国家赔偿，却不愿行使权利。另一方面，《国家赔偿法》赔偿程序存在的一些问题也令受害者无法公正有效的获取赔偿。《国家赔偿法》第九条和第十三条规定了赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿申请，而赔偿义务机关在收到申请的两个月内作出是否赔偿的决定。这无疑是忽略了回避法律制度存在的意义，使得赔偿义务机关既作为被告，也成为了审判自己案件的主体。这在赔偿请求人看来，获赔的希望渺小，而且这也违反了最低限度的“自然公正”。程序的设置遵循四个基本原则，即正当过程、中立性、条件优势、合理化。而这种赔偿义务机关先行处理的行为违背了程序的中立性，即自己作为法官处理案件。同时，在它作出决定时，并没有和赔偿请求人处于平等地位，两者没有一个公开透明的辩论参与过程，这也违背了程序的正当过程原则。

二、原因分析

对于行政赔偿标准，我国采用的是抚慰性原则。这是我国在《国家赔偿法》制定之初，考虑到我国的经济状况、财政能力等因素而决定的，但如今我国的经济格局已然发生了改变，但这条原则依旧适用。在此原则下，造成了赔偿范围过窄，间接损害始终得不到应有的赔偿等问题。受害者同时又与赔偿义务机关处于不平等的地位，赔偿义务机关这种既为被告又做法官，令受害者身陷不公正的处境。行政侵权赔偿存在的上述问题，一是因为法律条文自身的规定，二是由于法律实践造成的。

（一）法律规定

《行政诉讼法》的公布实施，标志着行政侵权赔偿制度的初步形成。但在此之前，国家赔偿制度包括行政赔偿制度早已在其他法律条文中出现。如1954年的《中华人民共和国宪法》第97条与1986年颁布的《民法通则》第121条，两项条文虽只是笼统的规定了受害人有获取国家赔偿的权利，但却为行政赔偿责任制度的建立奠定了基础。直至1994年通过的《中华人民共和国国家赔偿法》，行政赔偿责任制度正式确立。

行政賠偿金额是由国家财政支付，考虑到我国20世纪90年代的经济发展状况和财政能力，在赔偿标准的三大原则中，抚慰性原则是当时最符合我国国情的。现如今，我国经济发展迅猛，各地也开始为国家赔偿金额设置预算。但统计发现，一些地域尤其是偏远的城市，这笔预算很少被使用。但是抚慰性原则的赔偿标准一直未被修改，而受害者获得赔偿的金额远远少于自己遭受的实际损失，这是因为《国家赔偿法》中规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。而对于“吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支”等，这些赔偿费用较之实际损害而言，是远远不够的。

（二）法律实践

对于行政赔偿的先行处理方式，我国相关法律并没有明确的规定。但从行政赔偿的实践看，目前先行处理的方式一般有两种，一种为决定式，一种为协议式。《国家赔偿法》对此没有任何规定，我国现行的法律实践中采取的是决定式处理方式，这就给了赔偿义务机关一定的权利结案，从而损害了赔偿请求人的权利。此外，《国家赔偿法》规定赔偿义务机关在收到申请的两个月内做出是否赔偿的决定，在法律实践中，以何种标准去定义“收到申请”决定着赔偿请求人能否公正的获取赔偿。若赔偿义务机关有意拖延时间，这对赔偿请求人而言是极为不利的。

三、行政侵权赔偿责任制度的完善

（一）扩大赔偿范围

《国家赔偿法》只规定了侵犯人身权和财产权，受害人有取得国家赔偿的权利。与民法的名誉权、隐私权等民事赔偿相比，行政赔偿的范围过于狭窄，公民受国家保护的力度也就降低了。以我国目前的国力看来，国家赔偿的程度与范围至少不应该低于民事赔偿。

公有公共设施致害是否应纳入国家赔偿范围，众说纷纭。持否定说的学者认为像铁路、邮政等公共公有事业属于企业化，不具有行政职能，对由此产生的赔偿责任应适用民法或者特别法（铁路法和邮政法）。因此，公有公共设施致害不应列入国家赔偿的范围。持肯定者认为，就公有公共设施、管理者的法律地位而言，设置、管理公共设施的企事业单位只是被委托者，由国家选任、受国家监督而实施行为，故它们只能作为赔偿义务机关，最终的赔偿责任由所有者及义务负担者承担。笔者认为，国家负有保证公民安全的责任，而多数公共设施的管理机构属于非盈利性的，让这些机构承担赔偿是显失公正的，而且这些机构也很难承担巨额的赔偿金。将公共设施致害纳入国家赔偿范畴内，公民也会保有安全感，同时这些管理单位也能更有效的发挥自己的职能。

（二）提高赔偿标准

2011年“麻旦旦”案件中，麻旦旦获赔的限制人身自由的赔偿金仅为74.66元，这与当事人所遭受的损害相差甚远。这也暴露了我国采取的国家上年度职工日平均工资的赔偿金标准是极为不合理的。我国幅员辽阔、贫富差距大、各行业工资标准不一，这样平均算出的日平均工资存在一定的弊端。我国到目前为止，仍然采用的是抚慰性原则的赔偿标准，这也就导致了受害者获赔的赔偿金远远少于所受的实际损害。笔者认为，以我国目前的国力状况，应将抚慰性原则改为补偿性原则，这样能够令受害者的实际损害得到弥补。同时，就限制人身自由的赔偿金而言，不能单纯的用国家上年度职工日平均工资作为标准，要综合考虑受害者所处的地域、行业、职位状况等，给这些因素制定系数，赔偿金的额度在国家上年度职工日平均工资的基础上乘以这些系数，从而决定赔偿金的额度。

（三）完善赔偿程序

行政侵权案件，双方当事人本就不在平等地位上，行政机关处理赔偿案件时通常是采取先行处理方式，它同时又包括了“决定式”和“协议式”两种。在法律实践中，“决定式”逐渐占据了上风，这使得赔偿请求人的地位日趋低下。《行政诉讼法》第67条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关处理不服的，可以向人民法院提起诉讼。”该内容虽然没有明确规定是采用“决定式”还是“协议式”处理赔偿案件，但可以看出的是它排除了协商的可能。这对于赔偿请求人而言是极为不利的。笔者认为，应当参考美国和我国台湾地区的作法，采用协议式方式，将双方至于相对平等的地位解决赔偿问题。

在行政赔偿行政处理程序中引入听证制度。目的是使行政双方当事人充分表达自己的意见，为自己的主张提供证据支持，以便行政主体更好的了解事實的真相，从而做出公正的裁决。

四、结语

虽然《国家赔偿法》的颁布实施，使受害者所遭受的损失得以弥补，但是该法还存在诸多需要改进的地方。它在一定程度上约束了国家机关及其工作人员要依法行政，同时也在潜移默化中提高了公民的维权意识。随着社会经济的不断发展，行政赔偿责任制度也会相应的得以改变，赔偿范围也会逐渐扩大，赔偿标准也会更加完善。