美国商业银行监管变革对我国银行业发展的启示

南京农业大学 于佳琪

1 金融危机后美国商业银行监管变革

1.1 危机后商业银行监管问题暴露

在次贷危机前的美国，金融界实行的体制是机构型为框架的双线多头监管。其中，“双线”指美国商业银行同时受到联邦机构和州机构的双重监管，“多头”指考虑到特殊风险专业监管机构的存在，美国商业银行实际受到了三个主体，也就是联邦政府、州政府和专业机构的联合监管,各监管主体侧重不同，职责不同。

但在2008年，次贷危机的发生却为人们敲响了警钟。此次危机造成了美国银行的巨额损失，也引起金融界的广泛思考，原有体制暴露出了很多的问题。

1.1.1 监管覆盖不全面

多头的监管格局必然会导致商业银行监管势力割据的问题,进而使得商业银行监管的空白和重复同时存在。同时，次贷危机也在创新型金融工具的监管方面体现出美国现有银行监管体制对于跨市场危机监管还存在疏漏。

1.1.2 监管效率低下

联邦和州层级监管机构的双重监管也降低了商业银行的监管效率，各个机构之间在多方面都存在监管重复的问题。在提高监管效率方面，现有的监管体制不仅不能带来任何效率上的进步，反而会造成监管成本的浪费和危机反应机制的失效。

1.1.3 金融危机滋生

双线多头的监管体制对系统性金融风险的监管存在不足也使得金融危机得以滋生。危机前，美国的商业银行监管体系更多的强调微观监管，将重点放在对于单个银行的监管，并且认为只要将每一个银行的监督都做好，就不会有金融危机。然而，随着金融业务的多样化和金融的全球化，金融风险的传染效应愈发凸显，最终导致的情况可能是单个危机的发生最终会波及整体金融体系甚至实体经济行业。

1.1.4 监管边界过窄

随着混业经营的发展，金融机构的混业趋势也在不断深化。这虽然增加了金融机构的效益并提高了金融系统运行的效率，但也与此随之而来的是风险监管越来越复杂的现实情况。考虑到市场上大量的混业金融机构（如金融控股公司）在金融市场上出现，以及越来越多的商业银行开始从事混业经营,可以认为适度扩大银行监管边界有利于更好地对系统性风险进行控制。

1.2 商业银行监管改革具体举措

面对着各种各样的缺陷和问题，2010年，美国国会通过了《2010年华尔街改革和消费者保护法》，通过立法的手段确立了新的银行监管改革方案及大致实施计划。在这之中，有关于银行监管体制的新规定主要有以下几方面。

1.2.1 FSOC的建立

美国政府的一项全新改革就是建立金融稳定监管委员会(Financial Services Oversight Council,FSOC)。该委员会的职责是通过对市场信息及交易的监管降低银行体系内不断增加的系统性风险，直接隶属美国财政部，其成员包括美国财政部、美联储、国家银行监管局、消费者金融保护局、联邦住房金融管理局等机构的负责人，同时，美国财政部成立的专家组将在信息和资源的方面为FSOC提供大量支持。

金融稳定监管委员会在本质上也可以看作是美国金融体系中专门负责管理系统性风险的一个专设部门。FSOC有权利对大型金融机构进行直接监控，并随时掌握其市场行为，借此发现隐藏在银行体系内部的系统性危险。委员会还有协助政府进行机构监管的职责，帮助对进行机构行为进行界定，协助管理部分具有系统重要性的大型金融机构。在规定的某些条件下，金融稳定监管委员会甚至可以直接拆分对金融稳定构成威胁的金融机构。也就是说，FSOC不仅能为政府部门的监督管理提供相应的指导意见，还提供了一个很好的平台让各个监管单位解决相互配合之间可能存在的矛盾和争端。

1.2.2 增强政府干预的力度和作用

改革法案中进一步强化了美联储的权力和作用，更是赋予其“全面市场稳定者”还有“系统性风险监管者”两个职责，委托美联储负责金融体系中系统性风险的监控以及管理。

与这一改革紧密相关的是美联储在金融危机中发挥的积极作用。2008年金融危机发生时，由于预警和危机处理机制比较不完善，监管当局面对突如其来的危机效应无计可施，证券公司、商业银行在内的许多大型金融机构无奈宣告破产。但之后不久，作为美国的中央银行，美联储实施了大范围的救助计划。一系列的举措都发挥的一定的作用，比如对市场进行大额注资等,让金融机构一定程度上避免了破产。在大范围的危机之中，美联储市场干预起到了较大的积极作用，这也体现出了政府这一角色在调节市场失灵方面上是有必要的。

在强化美联储职能这一方面，方案中还提到，一方面应给予美联储监管金融业中具有系统重要性的机构的权力；另一方面要提高美联储应对危机时的处置能力。

改革法案的具体举措为，规定只要是有一定可能影响金融体系稳定性的金融机构,都需要由美联储进行直接的监管；此外，在发现金融风险隐患时，美联储有权利要求相关金融机构或金融企业按照规定采取必要的措施解决问题，从而维护金融市场的安全和稳定。这样的改革框架也从侧面上确立了美联储在美国金融监管系统中顶级机构的地位。

1.2.3 撤销OTS储蓄机构监管署

储蓄机构监管署(Off ce of Thrift Supervision,OTS)，是美国财政部的下设机构，主要负责联邦储蓄机构和一些特许机构的监管。OTS在金融危机发生前负责全面监管运通、摩根、美林证券等大型证券公司和投资银行。

此次金融监管改革中提出撤销OTS，将其职能归并至美国货币监理署(Off ce of Comptroller of Currency，OCC)，使得美国最高层级的银行监管体系整合为四家机构，也就是美国联邦储备系统、联邦存款保险公司、联邦存款保险公司和美国信贷联合会管理局。这个举动不仅可以避免存款类金融机构规避政府监管，还能够在一定程度上降低总体体系的监管成本。

除此之外，改革意见里虽提出撤销OTS，但同时也建立了一个新的机构—— 国民银行监管局(National Banking Supervision，NBS)，对联邦注册的存款类金融机构和外资银行的分支机构进行审慎监管。因此可以得出，美国此举的目标主要在于提高金融监管的覆盖度，加强危机应对能力，从整体上来说监管成本仍然较高。

2 我国银行业监管体系发展及现状

2.1 我国商业银行监管体系发展

在历史上，我国长期推行计划经济,导致商品经济和金融体系的发展缺乏良好的社会环境。由此引发的结果是，我国较之世界其他国家，现代商业银行产生与发展较晚,现代商业银行监管体制形成较晚，发展较慢。新中国成立以来，我国银行业监管历史可以被分为四个时期，分别是政府监管时期，人民银行监管时期,探索和调整时期和二元化监管时期。

2.1.1 计划经济下的政府监管时期(1949—1983年)

在这一时期，我国的商业银行监管主体是政府，实行的是计划经济下的单一行政监管。在这一阶段，银行结构十分单一，且银行开展的业务只有银行信用一种信用形式。

2.1.2 中国人民银行监管时期(1983—1993年)

此阶段是商业银行监管初步确立的阶段，银行监管主要依靠的是中国人民银行。期间，国家在1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》明确地对中央银行、商业银行及其他金融机构的职能和业务范围等，是我国从法律层面提供金融监管职能的初步基础。

2.1.3 监管体制探索与调整时期(1993—2003年)

1993—2003年是我国银行监管的关键时期，尤其在《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》(简称“四法一决定”)相继推出后，建立了我国的金融监管体制，逐步形成了依靠法律基础的分业监管规范模式。

此外，在这一时期金融监管也被确立为中国人民银行业务的核心部分，重点放在加强银行的现场和非现场监督力度，以此提高银行监管的效率。

2.1.4 二元化监管发展时期(2003年至今)

所谓二元化监管，在这里指的是中国人民银行和银监会的共同监管。其中，中国人民银行侧重的是功能监管而银监会进行目标监管，监管理念有所不同。

2.2 我国银行业监管体系现状

我国的商业银行监管体制经过不断的摸索和调整，最终确立了“一行三会”制度，在大的制度框架下，针对于商业银行监管，我国广泛采用二元化的体制。

二元化体制中的“二元”分别是指中国人民银行以及中国银行业监督管理委员会。二者在银行监管上各有侧重，银监会的监管范畴主要是微观层面，对市场上的商业银行等金融机构及其行为进行监管，而中国人民银行的监管更多得面向宏观层面，主要职责是经济政策的制定和宏观审慎监管。另外商业银行内涉及的跨业经营须由相应部门进行监管。

3 美国银行业监管变革给我国的启示

3.1 借鉴的可能性

美国是世界上银行业最发达的国家之一，而我国的金融业和银行业起步较晚。“他山之石，可以攻玉”，美国的银行监管体制可以说是我国监管体制改革的重要风向标。

此外，和美国的银行业监管体制的改革趋势相似，我国的银行监管体制也有过从统一到分业监管，从机构型到功能型监管的演变，也同样在金融自由化浪潮中寻求发展，这说明在商业银行监管体制改革上，美国危机后的改革趋势对我国具有很好的启示意义。

3.2 具体启示及思考

3.2.1 侧重目标型的监管

在我国的银行监管体制演变的过程中，银监会的成立使得商业银行系统的竞争力、经营稳健性和资产质量都有了大幅度提高。但随着银行业务的多样化发展，这一体制中存在的监管问题日益显现，包括各方面沟通配合困难和宏观审慎监管主体缺失等，对我国银行监管体制提出了改革要求。

相比之下，美国危机后改革开始将重点放在目标型监管上，以其原有的功能型监管为基础，在此之上新增金融稳定监管委员，以此应对增长的系统性风险，也达到了较好的效果。监管目标、责任分配和控制重点较为明确是目标性监管体制的主要特点，优势在于能够对宏观方面的审慎监管、商业银行的具体行为、体系内部的系统性风险等使用不同的监管策略和方式，以最有效的方式实现不同的监管目标。

3.2.2 两维度考虑监管效率

美国金融监管改革中提出将OTS职能并至OCC，主要是为了防止商业银行等存款类金融机构躲避美联储监管，同时降低政府在金融市场上的监管成本。但是，美国的相关改革意见同时也提出了建立一个新的机构也就是NBS。由此可见，美国此番改革从整体上来说监管成本并没有实现大幅降低。

监管效率永远是监管体制构建过程中要首要考虑的因素，这也意味着监管收益和监管成本两个维度都要考虑进来。比如一方面，人民银行和银监会的二元化监管主体必然会带来一定的资源浪费；另一方面，对二元化监管体制进行改革涉及机构人员上的大量调整，这又会引发许多额外成本。

3.2.3 强化人民银行职能

在商业银行监管改革中，美国的财政部进一步强化美联储的权力，而强有力的央行是抵御系统性风险并提高危机反应效率的重要保障。

强化中央银行监管职能后，当再有金融危机发生时，有效的预警机制和危机处理机制就可以通过大范围的救助计划和大额的注资救市措施发挥一定作用，这也体现了政府干预这只看得见的手在调节市场失灵的过程中的必要性。

3.2.4 目标长期性动态调整

美国的商业银行监管改革不是一蹴而就，而是不断发展的。随着时间的推移,银行监管的多方面内容都在不断变化中,这也使得各国监管体制下，改革都是常态性的动作。可以说，没有绝对好的体制，最好的体制必然要根据国家经济发展状况和已有监管框架不断进行调整。

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