特大城市治理的“马桥模式”

谢小丽

特大城市治理是一个世界性难题。位于上海市闵行区的马桥镇，在社会治理领域进行多项卓有成效的尝试。对于特大城市治理中比较棘手的社会治安、人口管理等问题，马桥通过网格化管理、物联网等“技术+机制”双结合，在短短一年时间里，取得了良好的改善效果。

尺寸马桥：大都市治理的小样本

特大城市的治理难点不在中心城区，而在于郊区。上海作为特大城市的代表，常住人口超过2400万人，其中中心城区人口不到1000萬人，绝大多数的人口都分散在郊区。由于人口相对分散，为城市治理带来天然挑战。

对于特大城市而言，妥善处理城市外来人口问题是一大挑战。根据2017年国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，这条红线距离目前上海的常住人口数量已经近在咫尺。近期上海金融与法律研究院通过大数据分析认为，暑假期间，上海最高峰城市人口大概在3000万人左右。如何既要保证城市的发展活力，又要满足城市的人口控制要求，更不能采取过于简单粗暴的行政手段，这道三角难题，也考验着很多特大城市郊区基层治理者的智慧。

此外，郊区治安问题也是一大挑战。特大城市郊区往往是个复杂的“小社会”，拆迁户、安置房、流动人口混杂居住，违建、治安问题都会带给基层治理者非常大的挑战。

马桥镇面临的挑战颇具代表性，在马桥镇保留农村形态的4个村中，常住人口有2.5万人，其中本地户籍人口仅为3200人，占比不到八分之一。居住人口密度越来越大、人口严重倒挂，种种不文明行为和安全隐患也相当普遍，给社会管理和社区治理增加了不少的压力和负担。

同时，此前马桥镇也存在大量的违章建筑。据不完全统计，此前马桥镇各类违法建筑有数十万平方米，违法经营企业500家左右，量大面广密度低，对于基层治理难度相当大。

但是，通过社会治理机制的提升，以及借助智慧城市等新兴技术，近年来马桥镇的社会治理水平明显提升。数据显示，2017年马桥镇“110”偷盗类警情同比下降近23%，入农宅类偷盗报警同比下降超过一半，扒窃拎包偷盗25件，同比下降超过三成。2017年群众安全感指数从头一年的上海市闵行区第三名跃升至第一名。

细致入微，社会治理有抓手

特大城市基层治理的最大挑战，在于人手不够。一方面是基层治理的挑战量大面广，另一方面是基层治理人员捉襟见肘。虽然特大城市网格化治理机制趋于成熟，但是缺少人的站岗，网格划分再细、再密，都会变成“漏网”。因此，如何织密每张网，保证工作人员守土有责至关重要。

对此，上海市闵行区委书记朱芝松表示，在社会治理中，要把资源和力量尽量配置到离群众最近的基层社区，解决好服务群众“最后一公里”的问题。同时，通过激发社会活力，让群众和社会力量有序参与社区治理，满足新时代下日益增长的社会治理和城市管理的要求。

面临人手紧张问题，马桥镇基本上用活每个有生力量，取得了事半功倍的效果。

为了用足每个人手，马桥镇先是化零为整、拆墙破院，避免每个部门只关注自家一亩三分地。马桥镇将水务站、人口办与网格中心合署办公，试行三块牌子一套班子。同时，他们还在网格中心增挂应急联动办、联合执法办、拆违办的牌子。原本是各个部门各自为战，现在是每位工作人员都面面俱到。

拆墙破院后，马桥还利用景城社区服务中心交付使用的契机，让多个部门集中办公，通过消除空间距离，来打通信息孤岛。目前马桥镇的网格中心、城管中队、安监所、环保办、人口办、水务站、市场监管所、派出所警务室等多个部门，都集中在一处办公。各部门保持自转的同时，围绕网格中心公转。

此外，马桥镇重新整合协管员队伍，取消原各条线协管员身份，转变为网格化工作巡查员，下沉到各居村网格工作站，其中150多名协管员充实到居民区网格，100多名协管员充实到村网格，由各村签订劳动合同，有利于管理考核和统一指挥。网格巡查员负责网格内巡查和人口登记管理任务，解决了基层网格巡查力量不到位，责任难落实的问题。

当然，不是所有的问题都能靠社会力量解决。为了解决基层在前端处置中威慑力不够的问题，马桥镇将警务室与网格工作站合署办公，下沉民警既是居村班子领导，也是居村网格站的副站长，直接参与基层网格管理工作。

离开了人，再好的社会治理经验都是空谈。马桥正是将人配备到位，保证区域全覆盖，人人守土有责，才能保证社会治理的有效落地。

正是因为配足了人手，所以很多工作才能细致到分毫之间。最棘手的拆违问题，在细致入微的管理下，也得到了妥善解决。

针对房间违规分隔的问题，马桥镇经过调研后决定，采取化零为整的方式巧妙解决。先是政府承诺，一个村民小组所有的农户全面自行拆除违规分隔，每户都可以得到5000元的补偿款。马桥镇为了确保摸清所有房屋的底数，先后召开30多次座谈会，发动100多人次，花费了9个月左右时间，深入每户人家，实地丈量记录每家每户的房屋情况，共计测量民房1482户、1.2万多间，涉及住宅小区近2.2万户，锁定房屋现状，确保不会再回潮。

在大量深入细致的工作之下，马桥镇村宅房屋租赁行为整治均为居民主动，没有发生一起强拆事件。

靠着细致的工作和巧妙的安排，马桥镇用软实力啃下了一块硬骨头。

对此，上海市委副秘书长、市政府副秘书长、市政法委副书记赵奇表示，通过“美丽乡村”建设、基层社会治理，马桥从形态上、本质上都有了翻天覆地的大变化，未来要继续深化资源整合、职能整合、队伍整合，完善“马桥模式”。

智慧城市，让社会治理事半功倍

对于很多城市人来说，安置房几乎都等同于治安差。但是在马桥镇，这里安置房的治安条件令一些商品房居民羡慕不已。今年3月，马桥安置房小区飞碟苑发生入室偷盗，当天下午警方就锁定了犯罪嫌疑人。能实现这种治安效率，都离不开马桥的智慧城市布局。

对此，马桥镇镇党委书记陈振华介绍，马桥镇依托网格化综合管理平台，突出基层治理，打造了一套行之有效的“网格化+民房租赁”管理新模式，形成了维护美丽乡村建设成果新机制。

借助现代化的智慧城市设备，马桥镇基本建成了“天羅地网”，不仅保证居民安全，而且有效威慑不法分子。

马桥镇在4个农村居住区的主要出入口和场所，全部安装了摄像探头，实现视频监控全覆盖、无死角。同时，马桥还为各村配备保安巡逻车。

除了这张“天网”，马桥镇还织了一张更密的“地网”。针对流动人口多、外来人口多的现实，马桥镇严格规范了租赁市场，并且实行行政手段和经济手段双保险。

一方面，马桥镇制定房屋租赁的“负面清单”，共列出14类“整治问题”，每一户出租房屋必须严格按照清单所列问题进行全面整改。另一方面，对于整改到位的出租户，马桥镇还提供一次性奖励和日常福利，确保租赁房屋安全合规。在马桥镇地毯式地检查下，截至目前，马桥镇共开具民房整改告知书超过2100份，目前已全部完成自行整改。

此外，马桥镇还编织了现代化的“信息网”。首先，马桥镇将每个可供出租的房屋信息上网，实现“互联网+租赁管理”。数据显示，目前马桥共录入了超过2.2万间房屋，其中自住8200间，租赁近8300间，空置、堆物及其他用途6000间，所有信息一目了然。

对于租赁房屋比较普遍的小区，马桥还普及了智能门禁卡。数据显示，目前安装智能门禁卡的小区内，人口管理信息准确率和注销率达到95%以上。

智能门禁系统不仅可以录入居住者的信息，还可以对出入的人进行记录。目前马桥镇20个小区、109个出入口安装人脸识别系统，与上海市公安局8000万人口数据库进行即时比对，让不法分子无处藏身。

此前，上海市副市长、市公安局局长龚道安考察后，对马桥镇的网格化管理工作和智慧社区建设给予充分肯定，同时表示要向全市推广。

陈振华介绍，下一步，马桥镇将继续深入开展社会治理和乡村振兴工作，通过长效管理机制，把干净整洁、舒适安全的人居环境长期保留在美丽的城市和乡村。