水库大坝安全管理应急预案编制有关问题探讨

李鸿君 陈萌

摘要：从水库大坝安全管理应急预案编制面临的困难出发，结合相关法律法规规定和工作实际分析了预案编制中存在的主要问题，并从加强水库管理单位与政府部门之间的协调、充分发挥政府主导作用、完善相应协调机制、根据主体责任进行预案相应内容分解、做好与相关预案内容的协调，以及明确预案编制经费来源等方面对预案编制中存在问题的解决措施进行了探讨，提出了合理优化预案编制的主导责任、对预案编制内容进行分解、做好与《水库防洪抢险应急预案》的协调、明确预案编制专项经费来源等建议。

关键词：主导责任;大坝安全管理;应急预案;预案编制

中图分类号：TV697.1 文献标志码：A

水库大坝工程安全关系下游人民生命财产安全、工农业生产和社会稳定，因此水库大坝安全应急管理越来越受到重视。为适应水库大坝安全应急管理需要，指导水库大坝突发事件应急预案编制，2007年5月，水利部发布了《水库大坝安全管理应急预案编制导则（试行）》，经过多年实践和总结，2015年9月，水利部正式发布《水库大坝安全管理应急预案编制导则》（SL/Z720-2015）[1]（以下简称《导则》），对原导则进行修订，将其上升为行业标准，对进一步规范水库大坝安全管理，指导水库管理单位、主管部门和政府部门做好水库大坝突发事件应对，最大限度减少损失具有重要意义。

在实际管理中，水库大坝安全管理应急预案（以下简称“大坝安全预案”）编制中还存在预案编制主体和执行主体不一致，基础资料取得难度大，编制经费不落实，预案内容繁杂、主体责任交叉等问题，造成部分工程没有编制“大坝安全预案”，部分工程虽然编制了“大坝安全预案”，但可操作性不强，实际抢险时“大坝安全预案”不能充分发挥应有的作用等，需要在实践中不断探索和完善。

1 主要困难和问题分析

一般水库管理单位只负责水库管理，对水库下游河道没有管理权限，因此不能掌握下游河道及沿岸有关资料，而编制“大坝安全预案”需要掌握下游受影响河道的详细参数及两岸经济社会发展的详细资料，并及时更新，水库管理单位取得这些资料具有一定难度。

政府是相应河道及沿岸区域的应急管理责任主体，对水库大坝安全管理负有责任，因此水库大坝突发事件应急处置需要政府主导，人员应急转移、善后处理、信息发布主要靠政府力量和资源。水库管理单位编制的“大坝安全预案”中，需要告知政府有关方面下游洪水淹没范围、洪水到达时间、洪水强度等信息，以及若需要转移，则告知哪些人应该转移、转移次序、转移地点、时间要求等，这些实际上已经远远超出了水库管理单位的能力。

水库调度权限一般在政府部门或流域机构等，水库管理单位执行调度指令，水库管理单位无法自主制定突发事件应急处置方案和程序。即使水库管理单位可以委托专业单位编制应急预案，水库管理单位主导编制的应急组织机构、应急程序和措施能否作为政府主导的下游应急抢险转移和调度部门调度处置的依据也存在疑问。

“大坝安全预案”编制涉及的溃坝分析需要进行模型试验、数据分析，以及对河道两岸有关情况进行社会调查等，专业性强，投入大，经费来源不明确，预案编制部门负担该项费用压力较大。

2 有关措施探讨与建议

2.1 明确预案编制的主导责任

“大坝安全预案”编制中无论是洪水演进过程分析，还是下游应急处置等，都需要以下游河道及两岸详尽的基础资料为依据，而这些资料的取得对水库管理单位来说有相当大的难度，至少需要经过多方面的协调才能得到，而政府或流域机构对此有明显优势。

（1）水库管理单位要加强与政府部门之间的协调。目前预案编制的责任单位是水库管理单位或其主管部门，但编制预案所必须的河道及沿岸资料在政府部门，下游应急抢险处置责任也是政府部门，因此预案编制中，水库管理单位需要通过各种渠道加强与政府部门之间的沟通协调，争取政府的支持和帮助，通过一定途径取得有关河道及沿岸资料，以及下游防洪抢险应急预案中有关应急响应、应急组织、抢险措施、撤离范围、撤离路线等资料，作为预案中相应内容的编写依据。同时，“大坝安全预案”中关于应急处置的内容也只有与政府的应急处置内容相结合，才能真正成为应急抢险的依据，在应急抢险中充分发挥作用。

（2）政府应充分发挥主导作用。水库突发事件发生时，水库管理单位对水库大坝本身能采取的措施是有限的，主要工作是政府主导下的应急调度运用和下游应急抢险处置，无论是应急指挥，还是应急响应和抢险处置，责任主體都是水库下游有关政府。因此，在预案编制中，如果政府能充分发挥主导作用，那么不但可以较好解决预案编制主体与执行主体不一致的问题，而且其主导编制的应急处置预案会更加符合实际，突发事件发生时，由政府主导按此预案进行应急调度和抢险指挥，程序上会更加顺畅。

根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》，防汛抢险是各级人民政府的职责，各级人民政府及其大坝主管部门对其所辖大坝的安全实行行政领导负责制，因此各级人民政府需要对河流及两岸制定防洪预案。水库大坝突发事件中，无论什么原因造成的溃坝或超标准泄洪，对下游防洪来说，其影响分析、响应程序、应急措施基本一样，只是响应级别、抢险转移范围、应对措施等细节上有差别。如果政府主导制定“大坝安全预案”中关于下游河道应急响应和处置的内容，那么只需要协调水库管理单位提供溃坝或超标准泄洪流量、发生时间、持续时间等参数，在防洪预案中增加相应的响应级别和应对措施即可，不需要重复制定应急程序和措施等内容。

（3）完善相应协调机制。无论由谁主导“大坝安全预案”的编制，都需要解决预案编制中水库管理单位与政府及有关各方之间的协作配合事宜。因此，建议上级有关部门通过一定形式明确“大坝安全预案”中水库大坝和下游河道两部分应急内容编制的主导责任，政府牵头建立预案编制中政府与水库管理单位的定期协调机制和信息共享机制，设置专项资金用于预案编制等，为预案编制提供保障。

2.2 对预案编制内容进行分解

目前“大坝安全预案”的编制内容中，无论是突发事件后果分析，还是应急响应和应急处置，都是既包含水库管理单位本身和水库大坝应急响应内容，又包含水库下游受影响区域预警、响应、抢险、转移等应急处置内容。由于水库大坝自身应急响应和抢险与下游应急响应和抢险的责任主体不同，前者是水库管理单位，后者是下游有关政府，因此其应急响应的要求不同，响应的程序、措施和侧重点也不同。若两部分内容编制在一个预案中，则由于内容繁杂、主体责任相互交叉，因此无论编制、演练或指挥、响应都不方便。另外，《导则》中明确“大坝安全预案”编制主体是水库管理单位或其主管部门，没有明确政府责任。实际上，不仅下游应急抢险内容需要政府主导，而且水库大坝本身应急抢险和溃坝分析等也需要政府的统一调度和支持。因此，建议将水库大坝安全管理应急预案分解为水库管理单位编制的水库大坝应急预案和政府编制的下游应急抢险转移预案两部分内容来组织编制。同时，政府的下游应急抢险转移预案中，将水库管理单位作为其应急组织机构成员单位，明确水库管理单位的配合职责;水库管理单位的水库大坝应急预案中，明确其应急组织机构接受政府的统一指挥及重大险情报告程序等，从而建立两者之间的有效衔接，保证应急抢险的统一指挥和调度。

水库大坝应急预案由水库管理单位主导编制，主要侧重于突发事件中水库大坝本身预防、预警和抢险，包括日常巡检发现问题处理、重大事件预警，以及突发事件时工程本身险情分析、应急准备、应急响应程序、可能采取的应急处置措施等，及时准确向上级主管部门和政府报告重大险情和处置情况，配合政府做好下游应急响应和险情控制等。在突发事件发生时，水库管理单位按照预案及时提供突发事件可能发生的时间、严重程度、溃坝形式、出库流量、流速、持续时间等参数，以及水库管理单位可能采取的措施，为政府部门分析洪水可能的影响范围、响应程序、应急措施等提供依据，并纳入到政府相应的下游应急抢险转移预案中。下游应急抢险转移预案由政府主导编制，主要侧重于根据水库管理单位报告的泄洪流量、流速、持续时间等参数预测洪水沿河道的演进过程、确定影响范围、响应级别、抢险范围、转移路线及应对措施等，并统筹指挥水库管理单位及时报告险情发展情况，积极进行水库大坝应急处置，尽量为下游抢险、转移争取时间。

水库管理单位的水库大坝应急预案完成后报上级主管部门和政府防汛指挥机构审批或备案，以便纳入政府下游应急抢险转移预案中，同时，政府下游应急抢险转移预案涉及水库大坝应急响应的内容也应该发送水库管理单位，以便水库管理单位做好相应的配合和准备工作。

2.3 做好与水库防洪抢险应急预案的内容协调

2006年，国家防汛抗旱总指挥部办公室印发了《水库防洪抢险应急预案编制大纲》，用于指导各级政府防汛指挥机构，长江、黄河、淮河、松花江防汛指挥机构和各流域机构，以及各大电力集团编制《水库防洪抢险应急预案》（以下简称《水库防洪预案》），提高水库突发事件应对能力。该大纲要求《水库防洪预案》编制要体现行政首长负责制，该预案应对的水库突发事件类型包括超标准洪水、工程隐患、地震灾害、地质灾害、上游水库溃坝、上游大体积漂移物撞击事件、战争或恐怖事件等，突发事件分析包括重大工程险情分析、大坝溃决分析、影响范围内有关情况等，规定了水库工程险情监测与报告内容，险情抢护调度、抢险措施、应急转移方案、应急保障，以及应急决策机构和程序等内容。

与“大坝安全预案”相比，除了水污染事件不包含在《水库防洪预案》中外，两个预案中其他突发事件类型基本一致，两个预案都包含有突发事件危害性分析、应急处置措施和应急机构等内容，要求基本一致。不同的是，《水库防洪预案》要求以政府防汛指挥机构或流域机构为主导编制，“大坝安全预案”要求水库管理单位或其主管部门主导编制。实际上，上述两个预案编制中都需要有关各方的协调配合，如政府防汛机构在编制《水库防洪预案》时，对涉及水库大坝应急部分的内容，通常的做法是要求水库管理单位配合完成，报政府防汛机构审批和汇总。同样，“大坝安全预案”编制中，涉及洪水风险图绘制[2]及下游抢险转移等内容时，也需要下游政府的主导或配合，水库管理单位没有能力也没有必要重复编制相应内容。

由于两个预案是根据不同法规和文件要求编制的，目前还不能相互替代，因此建议相应部门通过一定形式明确两个预案内容的协作完成机制，可以考虑将两个预案相应内容协调一致，责任分工一致，应急程序和措施一致，编制时可以相互引用，执行时便于协调兼顾等，以解决“大坝安全预案”的编制难题，也避免重复工作。

2.4 明确预案编制专项经费来源

编制“大坝安全预案”需要进行水库、河道、两岸设施等基础资料的收集和更新，对突发洪水事件分析溃口洪水流量，进行洪水演进过程计算，绘制洪水风险图，对突发水污染事件和其他突发事件要分析其影响范围和严重程度，对突发事件都需要估算事件后果、确定突发事件等级及应急响应级别。

对于溃坝的溃口形式和溃口洪水流量一般需要通过模型试验或水力学计算来确定，洪水演进过程计算则需要了解下游河道及相应支流、蓄滞洪区等的详细情况，绘制洪水风险图和估算突发事件后果需要沿岸城镇、桥梁、铁路、公路、厂矿、企业等各类设施的详细信息，据此估算经济损失、人员损伤等，作为确定事件分级及应急响应级别的依据。这是一项规模庞大、内容繁杂、专业性强、长期的工作，需要耗费巨大人力、物力和资金。另外，由于经济社会发展，水库功能、运行条件、防洪保护对象重要性等都在发生变化，溃坝洪水淹没范围的基础数据变化越来越快，基础数据收集和更新工作量越来越大。这些靠相应单位的日常管理经费承担是有困难的。

目前水库管理单位或政府部门对“大坝安全预案”都没有专门的经费来源，这对预案编制、演练和执行都造成很大制约。因此，建议有关部门通过一定形式明确预案编制专项经费来源，供政府和水库管理单位用于应急预案编制、修订、培训等，以确保“大坝安全预案”编制的质量可靠，相关措施落实，以及在突发事件发生时“大坝安全预案”体系能有效运行，发挥应有作用。

3 结语

“大坝安全预案”对水库大坝突发事件应急管理至关重要，有关各方分工协作制定出符合实际、简便易行、可操作性强的预案是基础。预案编制过程中的有关问题需要有关方面共同协商解决，加强相应机制的研究和探索。如果能够优化政府和水库管理单位对“大坝安全预案”相应内容编制的主导责任，建立相应的协调机制，设置专项经费支持，那么不仅能有效降低协调难度，而且能统一预案编制与执行的责任主体，无论是对预案编制或者执行都会有促进作用。

水库管理单位编制预案时要加大与上级主管部门、有关政府等的协调力度，争取政府的支持和帮助，合作完成预案相关内容编制。上级有关部门要针对有关问题加大制度建设和协调力度，进一步细化相关单位职责，明確经费来源，理顺预案编制中各方关系，以及“大坝安全预案”与其他相关预案的协调关系，为预案编制创造良好环境和顺畅的协作机制，确保预案发挥应有的作用，最大限度减小突发事件的影响和损害。

参考文献：

[1]中华人民共和国水利部.水库大坝安全管理应急预案编制导则SL/Z720-2015[S].北京：中国水利水电出版社，2015：1-10.

[2]中华人民共和国水利部.洪水风险图编制导则：SL483-2017[S].北京：中国水利水电出版社，2017：1-6.