民航新规出台OTA机票退改签阶梯费率指日可待

于英

4月1日起，民航局开展“2018年民航服务质量体系建设”专项行动，明确把“规范客票销售和退改签，提升票务服务水平”作为9项重点工作之一。

4月24日，江苏省消保委發布《江苏省消费者飞机票退改签情况调查报告》。报告显示，退改签费用总体较高，其中一例退票费为票价3倍以上。

4月27日，民航局有关业务司局组织部分航空公司、在线旅游平台等企业以及民航局消费者事务中心和中国航空运输协会等单位开展了客票退改签政策执行情况以及旅客投诉情况的专题调研，对当前民航票务服务中存在的问题进行了梳理，近期将面向全行业进行相应的工作部署，采取切实有效措施，进一步提升票务服务水平，维护航空运输市场秩序，切实保护消费者合法权益。

5月4日，江苏省消保委正式发出约谈函，要求在收函10个工作日内，涉事的15家航空公司及互联网机票销售平台需到江苏省消保委接受约谈。

6月5日，涉嫌高额机票退改签费的八家航空公司及飞猪、驴妈妈、艺龙、途牛、携程、同程和去哪儿等七家OTA平台的约谈结果出炉。针对目前机票退改签中存在的问题，江苏消保委提出以下建议：一是，化解“退改签费率畸高”难题，施行差异化的合理的“机票退改签阶梯费率”；二是，打破“特价机票一律不得退改签”的“三不得”行规。

7月16日，民航局发布《民航局关于改进民航票务服务工作的通知》对民航票务服务进行了规范，并采纳了江苏省消保委建议。该规定主要有四大项内容：

第一，航空公司要完善退改签收费制度并改进服务；

第二，OTA平台、销售代理企业要严格执行航空公司退改签收费标准；

第三，中航协要加强行业自律和监管；

第四、行业主管部门要加强对退改签收费监管。

为此，国内知名电商智库电子商务研究中心组织有关专家发布电商快评，对本次事件涉及的问题予以评论解读。

问题一：新规有何意义

电子商务研究中心特约研究员、亿达律师事务所律师董毅智认为，首先要确定本次发布的《民航局关于改进民航票务服务工作的通知》无疑是一大进步。这是对6月江苏省消保委约谈的回复，它填补了本身的空白，明确了航空公司及飞猪、驴妈妈、艺龙、途牛、携程、同程、去哪儿等OTA平台应当在退改签费用方面的态度，提出航空公司“真情服务”的概念，对于长久以来的退改签费用极高、OTA平台代理商胡乱加价等行为作出指导性规定。

电子商务研究中心生活服务电商、共享经济分析师陈礼腾认为，新规的出台体现出行业的进步，而新规的实施落地才能使行业发展根本的改观。

对于飞猪、驴妈妈、艺龙、途牛、携程、同程、去哪儿等OTA平台和销售代理平台而言，由于缺乏品牌维护的责任感、逐利心理以及制度监管不完善和旅客对航空公司机票规则的不了解，导致机票退改签乱象丛生。对于OTA平台来说，新规的出台既是机遇也是挑战。由于退改签制度的明确，平台无法通过退改签费用等不合理方式获取利益，这就要求平台通过打造自身优势来扩展更多元的收益方式。清晰、完善的制度规则有利于建立更公平的竞争环境，体现平台的核心价值。而对于消费者来说，新规的出台更是利大于弊，希望解决困扰消费者已久的高额退改签费用问题，消费者的消费环境更加安全自由，消费者更容易有获得感。总的来说，行业的进步并不会一蹴而就，需要政府机关、平台、社会组织、用户等多方的共同参与，积极面对，正视问题才能更好地解决问题。

问题二：如何界定新规的适用范围

对此，电子商务研究中心特约研究员、广州金鹏律师事务所合伙人律师詹朝霞认为，对于航空公司授权的OTA平台售卖的国际航班退改签行为的收费标准似乎并没有进行规制，是否该通知同样适用于国际航班？国际航班中退改签收费标准不一和行为不受约束的乱象应该如何进行规制？

对此，电子商务研究中心法律权益部助理分析师贾路路认为，本法是否适用于外国航空公司，虽然从字面角度来看并不明确，但根据属地原则，外国航空公司在中国境内开展业务也应当遵守该规定。若外国航空公司制定了退改签阶梯费率，也应向所在地民航地区管理局备案，但是如何认定外国航空公司所在地是一个问题。因此，民航局还需要出台相关规定，进行补充说明。

问题三：如何看待新规中体现的行业自治

对此，董毅智认为，在行业规范尚不成型的当下，将制定规范的责任压在航空公司也是一个冒险行为，权利与义务的平衡在一个强势者面前容易失去支点。在我国现在的法制化进程下，市场规则的制定者由政府入手或许能够更好地保障消费者权益。尤其对于执行难的现实情况，前期准备变得尤为重要，将规则固定下来对于航空公司而言，后续制度的制定也相对容易一些。

从《通知》中可以看出，退改签费用具体制度的制定和落实还是在各大航空公司，以及中航协的行业监管及提供助力等方面。但在此基础上还缺乏对航空公司监管流程的细化，以及消费者最关注的维权问题，如果消费者权利遭到了侵犯该向何处申诉？长久以来消费者在庞大的航空公司面前依然是一个弱势群体，而不论是人数众多还是寥寥几个，皆难以最大程度上获得权利的保障，也不免发生弱势的消费者只能忍受的情形。因此流程的透明化也是应有之义，不应忽视。

对此，詹朝霞认为，民航管理局应要求各个航空公司及时上报所制定的方案措施，并监督敦促航空公司及其授权的OTA平台严格执行航空公司的退改签收费标准，对违规行为应采取具体有效严厉的处罚措施，避免雷声大雨点小，如此才能逐步杜绝“乱象”。

而贾路路则认为，由航空公司落实具体方案并报航空管理局进行备案的制度设计没有问题。因为航空公司毕竟是一种商业主体，营商自由是其天然应当享有的权利。国家行政权力应当遵守谦抑性原则，不能对民间的商事交易行为过度干涉，这是建设有限政府、法治政府的应有之义。商事活动中，只要通过行业自治能够实现有效治理的，就不要采用行政制裁措施进行规制；行业规范中，能够通过备案制度解决问题的，就不要事前审批制度。

问题四：如何看待信用监管机制

对此，詹朝霞认为，采取技术手段，充分开发和运用征信系统，对于航空公司及其代理企业的行为实施信用评价，并将该等信用评价及相关行为数据予以曝光，运用社会舆论和市场进行实时监督，类似某宝对店铺的评价，使消费者有充分的知情权，有公平合情合理的消费环境，让消费者买得开心、舒心、放心、安心。