论刑事申诉制度的诉讼化改造

王祺国

摘要：党的十八大以来，一批重大刑事冤错案在检察机关抗诉或提出再审检察建议后得以纠正。但实践中，检察机关办理刑事申诉案件一直面临法律供给严重不足、监督效果不佳等问题。根本原因在于《刑事诉讼法》对刑事申诉的法律定位不明，程序规定缺失或过于笼统。应当树立有诉必理、依法纠错、有限再审的理念，对刑事申诉制度进行诉讼化改造，构建“向法院申请再审在先、向特定机构申诉在后”的有序救济模式，取消法院、检察院再审之诉后依职权单方否定生效裁判的权力，在切实保障当事人申诉权的同时，依法维护司法裁判既判力。

关键词：刑事申诉 诉讼化改造 刑事救济特别委员会

党的十九大明确提出：深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：健全冤假错案有效防范、及时纠正机制，保障当事人依法行使申诉权利。党的十八大以来，全国各地一批重大冤错案在检察机关抗诉或提出再审检察建议后得以再审并纠正。比如安徽于英生杀妻冤错案、海南陈满故意杀人冤错案、广东徐辉强奸杀人冤错案、浙江施卫兵故意杀人冤错案等，这些冤错案的纠正突破了“亡者归来”“真凶再现”两条冤错案发现的基本路径，是在检察机关法律监督下，法院以非法证据排除、事实不清、证据不足作出“疑罪从无”的再审判决得以纠正的。刑事申诉检察已经成为近年来全国依法纠正严重冤假错案的主渠道。

然而，由于《刑事诉讼法》有关刑事申诉的程序性规定欠缺，检察机关办理刑事申诉案件一直面临法律供给严重不足、监督效果不佳等问题，实践中刑事申诉难、再审启动难、监督纠正难问题突出。本文围绕人民检察院办理不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉案件有关问题人手，在深入剖析制度运行“临床效果”的基础上，对现行刑事申诉制度进行全面反思和重构，提出了对刑事申诉制度进行诉讼化改造，构建“向法院申请再审在先、向特定机构申诉在后”的有序救济模式。

一、实证分析：检察机关办理刑事申诉案件的主要困难和问题

随着依法治国深入民心，人权保障得到重视，人民群众的法律维权意识不断增强，检察机关受理不服法院生效裁判的刑事申诉案件数量骤增，办案呈现出新特点。

一是检察机关立案复查刑事申诉案件数量增加明显。不管是从全国检察机关还是从Z省检察机关近十年的统计数据来看（详见图一和图二），自2008年开始，受理不服法院生效裁判的申诉案件数和立案复查数总体呈持续走高的态势，其中修改后刑事诉讼法实施头两年（2013年和2014年）达到高峰，2015年开始回落，全国数据2016年和2017年又有上升趋势，Z省则回落趋于平稳。自2013年刑事诉讼法实施以来，全国检察机关立案复查刑事申诉案件占受理数之比较高，超过三分之一，其中Z省达50%。

二是检察机关办理刑事申诉案件有效推动了刑事冤错案的纠正。为了进一步深入了解和认知刑事申诉制度运行现状，笔者选取了我国十八大以来纠正的部分重大冤错案进行了梳理分析。下表中的23件刑事冤错案中，检察机关通过抗诉和再审检察建议等方式行使法律监督职能的有17件，占73.91%，检察机关办理刑事申诉案件已逐渐成为错案纠正的主渠道。比如聂树斌强奸杀人冤错案、陈满故意杀人冤错案、徐辉强奸杀人冤错案等，检察机关的法律监督起到了重要的作用，有的更是在最高人民检察院长年的督办之下才得以纠正。

三是检察建议或检察意见在冤错案的纠正中起到了较好的作用。23件刑事冤错案中，检察机关采用再审检察建议或意见推动纠正冤错案的有14件，占60.87%（详见下表）。而且，再审检察建议.或意见适用于直接向作出生效裁判的同级人民法院提出，不必像抗诉那样必须向作出生效裁判的上一级人民法院提请抗诉，节约了办案时间，节省了司法成本，起到了更好的办案效果。

四是检察机关推动刑事冤错案的纠正逐渐步入正轨。以往刑事冤错案的发现和纠正具有偶然性，多数是因为“真凶再现”和“亡者归来”等“铁证”的出现才得以纠正，十八大以来的许多冤错案，比如陈满故意杀人冤错案、施卫兵故意杀人冤错案等，其纠正则是在检察机关的法律监督之下，法院在排除非法证据尤其是非法取得的口供的基础上，原案事实不清、证据不足，从而根据疑罪从无原则作出无罪的再审判决。这些刑事冤错案的纠正，正是现代司法理念在司法实践中的体现，反映出我国刑事司法的文明和进步。

五是办案中的困难和阻力依然存在。尽管近年来重大刑事冤错案的纠正让众多刑事申诉人看到了阳光，但实践中当事人申诉难问题依然存在，检察机关办理刑事申诉案件的现状也仍不容乐观：刑事申诉案件应当再审却未能再审、应当及时再审却长期未能再审、应当及时再审改判却未能及时再审改判。即使在检察机关提出抗诉或多次提出再审检察建议、检察意见的情况下，由于种种原因，申诉案件依然迟迟得不到纠正。比如徐辉故意殺人案，2001年12月徐辉不服终审判决向广东省高级人民法院申诉，2005年11月广东省高级人民法院驳回申诉，2006年12月徐辉向最高人民检察院申诉，2007年立案复查，2008年广东省人民检察院向广东省高级人民法院发出《检察意见书》建议再审，2011年7月广东省高级人民法院撤销原一审判决、二审裁定，发回珠海中院再审，2014年4月广东省人民检察院针对法院迟迟未作判决，又向法院发出《纠正违法检察建议书》，2014年9月法院改判徐辉无罪。徐辉故意杀人冤错案，从检察机关立案复查到最终改判无罪，经历了近八年时间。这种现象并非个例，广东省存在，浙江省存在，其他省份也同样存在，从“十八大以来部分刑事冤错案纠正情况表”中可以看出，刑事申诉案件的当事人及亲属大多经历了漫长的上访和申诉过程，少则数年，多为十年或十年以上，有的刑事冤错案即使在真凶出现后，还得不到及时纠正。检察机关办理刑事申诉案件同样面临“纠错难”的困境。

二、原因分析：办案困境的立法原因和司法原因

实践中，检察机关办理刑事申诉案件存在诸多困难和问题，究其原因，笔者主要从立法和司法两个层面进行分析。

（一）立法原因分析

1.刑事申诉法律定位不明，导致法律对刑事申诉权的保障不足。自1978年宪法修订以来，公民申诉权被载入宪法，成为我国公民的一项宪法性基本权利。刑事申诉权是宪法申诉权在刑事诉讼中的具体体现，是公民申诉权的组成部分，是宪法和法律赋予公民的一种权利。根据《刑事诉讼法》的规定，刑事申诉是法律赋予当事人及其法定代理人、近亲属的一种权利救济途径，但从《刑事诉讼法》“审判监督程序”一章对刑事申诉权的规定来看，刑事申诉是申诉主体认为法院生效裁判有错误，要求法院或检察院进行审查的一种请求，这种请求只能产生法院、检察院对生效裁判复查的结果，不具有直接引起诉讼程序的效力，也不能停止原判决、裁定的执行，对司法机关没有特定的诉讼约束力，因而不具有形成一定诉讼关系的性质。《刑事诉讼法》自1979年颁布实施以来，经历了1996年和2012年两次修订，但“审判监督程序”一章对刑事申诉权的规定变化甚微，除了申诉主体范围从1979年规定“当事人、被害人及其家属或者其他公民”缩小为1996年修订的“当事人及其法定代理人、近亲属”，再审条件、法院决定再审后的程序有所修改细化外，该章规定一直没有大的变化，刑事申诉只是法院、检察院发现错误裁判的材料来源，是诉讼程序之外的一种司法救济途径。

2.多头管辖职责不明，导致实践中申诉泛滥和互相推诿。《刑事诉讼法》规定，申诉由各级法院、检察院受理，但“两高”至今没有就刑事申诉联合制定相关规范性文件，而是各自出台了若干规范性文件，如最高检制定下发了：2012年《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》、2014年《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、2014年《人民检察院受理控告申诉依法导人法律程序实施办法》等。最高法制定下发了：1989年《关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定》、2002年《关于刑事再审案件开庭审理程序的具体规定（试行）》、2012年《关于审理人民检察院按照审判监督程序提出的刑事抗诉案件若干问题的规定》等。尽管“两高”下发的相关规范性文件数量不少，但这些规定缺乏“两高”之间的有效衔接。实践中，有的当事人认为申诉是法律赋予的权利，不申诉是对权利的浪费，故不管处理结果如何，均向法院、检察院提出申诉。有的当事人及其法定代理人、近亲属各自向法院、检察院多头申诉、层层申诉、多次反复申诉。申诉案件复查的职责分工不够明确，有时还导致司法机关来回“踢皮球”现象；有时也存在因法院审查同一申诉案件长期占用原审案卷材料，检察院无法及时调取案卷开展复查，导致申诉久拖不决。

3.刑事申诉审查和复查程序缺失，导致实践中申诉难、启动再审难。《刑事诉讼法》没有明确规定刑事再审启动前的申诉审查和复查程序，相关程序性规定散落在最高人民法院和最高人民检察院各自的规范性文件中。由于申诉审查程序不明确，当事人申请再审后，仅仅是进入“再审审查”，比如法院、检察院受理刑事申诉后，如何审查？是形式审查、实质审查抑或书面调卷审查？在多长时限内审查完毕？审查后立案复查的标准是什么？如何开展复查？应赋予哪些复查的手段、措施？审查和复查结果何时、如何答复申诉人？刑事诉讼法均没有相应的规定，审查成为当事人申请再审无法逾越的坎。一些申诉人向法院、检察院提交申诉书后，往往石沉大海，数年、数十年没有结果，导致申诉人不断申诉、重复申诉，甚至为申诉家破人亡。实践中，申诉既滥又多，但立案复查却不容易，启动再审则更难。例如，在最高检发布的2014年检察机关纠正冤假错案五大案例中，除了内蒙古王本余强奸杀人冤案系因王本余本人包庇真凶所致、河北王玉雷故意杀人冤案系检察院在审查批捕阶段发现之外，其余三件冤错案的被告人均经历了漫长的申诉之苦，其中黄家光故意杀人冤错案、于英生杀妻冤错案、徐辉强奸杀人冤错案，当事人分别经历了14年、15年、13年的坎坷申诉路，才最终经再审宣告无罪。由于法律规定缺失，导致实践中“申诉难”和“启动再审难”是不争的事实。

（二）司法原因分析

1.检察机关办理刑事申诉案件调查手段不足，证据的充分性和证明力有很大的局限性。实践中，检察机关对于受理的大量刑事申诉案件，需要花费大量的人力物力进行审查。对符合一定条件的才立案复查。由于申诉所涉的案卷材料是审查申诉的基础，包括审判卷宗和內卷、检察内卷、侦查内卷。从实践情况来看，侦查内卷往往存放着当年对犯罪嫌疑人有利的材料，如证明无罪、罪轻的证据材料；检察内卷和审判内卷往往能反映出当年承办人的意见和理由，以及检委会、审委会的处理意见，这些都有助于正确办理申诉案件，判断原裁判、原处理决定是否正确。比如，施某某案，公安机关隐瞒了有利于被告人的关键证据，在移送审查起诉时不移交检察机关，严重影响了检察机关正确审查起诉。因此，审查申诉材料、复查申诉案件，需要调取原案材料进行审查，必要时还需要开展调查取证。但由于《刑事诉讼法》没有明确规定审查、复查的程序，更没有赋予审查、复查申诉案件的手段和措施，导致办案实践中委托侦查机关获取新证据不顺畅，检察机关自行调取原案审判卷宗和内卷、侦查内卷等困难重重。比如向法院调取卷宗材料，法院往往以收到同样的申诉正在审查，需要使用审判卷宗、审判内卷为由不予提供；向公安机关调取侦查内卷，公安则往往以刑事诉讼法没有规定，侦查内卷系内部资料需要保密为由不予提供。而检察机关自行开展调查取证，由于离案件发生时隔年限久远，许多证据已灭失，根本无法取到。因此，检察机关办理刑事申诉案件，证据的充分l生和证明力往往会有较大的局限性。

2.法定的检察监督方式单一、其它监督方式法律依据不足。《刑事诉讼法》“审判监督程序”一章中规定的检察监督方式只有“抗诉”一种。根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，地方各级检察院对不服同级法院生效刑事裁判的申诉，经复查决定提出抗诉的，均须提请上一级检察院抗诉，而无权向同级法院抗诉。实践中，大量不服基层或中级法院生效裁判的申诉向基层或市级检察院提出后，需要经过两级检察院审查，而且均需经本级检察长或者检察委员会决定后，才能提请抗诉或者提出抗诉。同时，检察院审查刑事申诉决定立案复查的期限为受理后2个月，复查期限为立案复查后3个月，上一级检察院审查下一级检察院提请抗诉期限为收案后3个月，因此，一个需要提请抗诉的申诉案件，需要两级检察院周转8个月才能到法院，提请抗诉的程序冗长，司法成本昂贵。虽然再审检察建议、再审检察意见可以向同级法院进行监督，但其法律依据不足，监督权威性不够，有的法院拒绝采纳，或办理不及时，或置之不理，检察院不得不再重新采用抗诉的方式，严重影响办案效率。

3.检察机关办理刑事申诉案件能力不足。长期以来，检察机关控告申诉检察部门的职能重点放在职务犯罪舉报和信访矛盾化解上，刑事申诉检察作为一项事后监督的常规性工作，紧迫性、重要性不如前者，因此，刑事申诉检察工作被边缘化，申诉检察工作人员总体配备也不足。同时，检察机关办理刑事申诉案件，经申诉检察部门复查后认为需要提出抗诉、检察建议的，应当报请检察长或检察委员会决定，但由于刑事案件由检察机关审查起诉，检察长或检察委员出于“打自己耳光难”的考虑，也会出现不支持提出抗诉和再审检察建议的情况。

诚然，实践中出现“申诉难、启动再审难、纠正错案难”的原因是多方面的，既有宏观上的理念问题，又有因申诉案件复查的职责分工不够明确导致司法机关来回“踢皮球”现象，也有因冤案制造者考虑个人得失不愿意承认办错案而想方设法阻碍翻案，或者申诉办案人员考虑到部门利益、同事关系，不愿触碰“烫手山芋”而回避纠正错案，还有因对错案标准的认识不统一影响启动再审的，更有问责制、错案责任追究制不健全、不落实等方面的原因，而立法者对刑事申诉的法律定位不准，导致刑事诉讼法对刑事申诉复查的程序规定缺位、复查手段缺失、监督方式单一，对当事人申诉权保障不足，则是根本上、源头上的问题。

三、他乡之玉：域外刑事申诉制度考察

在国外，纠正错误的生效判决主要依靠再审程序和监督程序，前者是针对生效裁判有事实错误而进行重新审理的程序，后者是针对生效裁判有违背法律的错误而依法予以纠正的程序。这些制度与我国的刑事申诉制度有许多相似之处，对研究我国的刑事申诉制度改革有一定参考价值。

（一）刑事申诉的定位

在各国法律体系中，刑事申诉程序多被规定为一种“非常救济程序”或“特别救济程序”，学界对这一程序的定位是“在绝大多数情况下，应当备而不用”。无论英美法系还是大陆法系国家，刑事特别救济制度均由刑事错案发现机制（或称审查机制）和刑事错案纠正机制两部分构成，其中错案发现机制主要是通过复查无辜者的申诉或者其他方式来筛选符合错案受理条件的案件；而错案纠正机制则主要是通过启动再审程序（重新审判）来对刑事错案加以纠正。

（二）刑事申诉的管辖组织

大陆法系国家对刑事错案的审查和纠正主要由法院负责。如法国，由最高法院“有罪判决复议委员会”负责，该委员会由5名法官组成。再审申请人需将再审申请材料寄交“有罪判决复议委员会”复查，该委员会对申请再审事由进行必要的调查、取证和复查后，根据复查情况作出驳回再审申请的决定，或者将案件提交最高法院刑事审判庭进行再审。俄罗斯刑事诉讼法规定再审由上级法院受理，可以发回下级法院重新审理。日本刑事诉讼法规定由被判刑人及其法定代理人提出请求，由原审法院进行审查并作出是否再审的决定。德国和日本刑事诉讼法都规定检察院也有权提起再审程序。英美法系国家通常在诉讼程序外设立独立的机构来受理和审查刑事申诉案件，发现错案则移送法院处理。比如，在英国，通过“刑事案件复查委员会”提起再审是无辜者获得错案纠正的最后途经。刑事案件复查委员会是一家专门从事接受、审查和向上诉法院提交当事人申诉的独立机构，主要通过对案件证据的审查来判断是否具有推翻原判决的可能性，如存在这种可能性，则将案件提交上诉法院。上诉法院受理申诉案件后，复查委员会的工作即告结束，申请人则因案件被提交到上诉法院而具有上诉人的诉讼地位。刑事案件复查委员会的成员来自民间，但经费来自政府，这种半官方的复查体制有效地提升了复查决定的公信力。在美国，自20世纪90年代中期开始，各州陆续成立了民间的无辜者救援中心，通过DNA检验等方法推动冤错案件的复查和改判，已经形成了影响超越国界的“无辜者洗冤运动”。同时，美国近年来在检察机关设立“案件公正性监督部”，负责受理和审查囚犯的申诉，发挥出越来越重要的纠错功能。

（三）申请再审的主体

各国刑事诉讼法一般对申请再审的主体作出明确的规定，通例是将当事人等申诉主体规定在再审申请人中，赋予其提起再审的主体地位。大陆法系的再审既可以由被定罪人一方提起，也可由检控方提起，两者几乎拥有完全相同的诉权。不论法国、日本，还是德国的刑事诉讼法都规定，被判刑的罪犯本人、法定代理人，以及被判刑的罪犯死亡情况下其近亲属均有权申请再审。法国还规定司法部长及被判刑罪犯死亡情况下其全额继承人，或其明示委托者可以申请再审，英国、美国等英美法系国家实行当事人主义诉讼模式，再审程序只能根据当事人的申请而启动。

（四）申请再审的理由

各国一般在刑事诉讼法中明确具体地列举了申请再审的理由。从内容上看，各国规定的申请再审的理由既包括生效裁判认定事实上的错误，也包括适用法律上的错误，还包括有违程序公正及司法人员的职务犯罪。许多国家还区分了有利于被告人的申请再审理由和不利于被告人的申请再审理由。如德国再审制度采取“实体真实模式”，原则上当事人只能针对原裁判所依据的事实问题提出异议，还在刑事诉讼法第363条明确规定了不准许提起再审的事由情形。从立法技术上看，各国对于申请再审理由的规定十分具体全面，具有很强的操作性，体现了再审程序的非常救济功能，如法国、德国和日本等国都作了明确的列举规定。在英国，申诉案件可以分为定罪裁判错误和量刑显失公平两类，只要刑事案件审查委员会认为申诉案件存在定罪错误或者量刑显失公平“确定的可能性”，即可在原案件生效后任何时间，向上诉法院提交当事人的申诉申请。

（五）申请再审的期限

各国的做法大致有两种：一是对申请再审的时间不作任何限制，如法国、日本。在日本，即使执行完毕或是已处于不执行状态的生效判决，还可以对之提起再审。二是区分有利于被告人和不利于被告人两种情形规定申请再审的不同期限。如俄罗斯刑事诉讼法规定，对于不利于被告人的再审，须在刑法第78条规定的追诉时效期限内，并且自新发现情况之日起一年内进行；如果是有利于被告人的，则不受上述期限限制。虽然各国对于申请再审的期限规定各不相同，但比较一致的是，对有利于被告人的再审申请，期限规定多为比较宽松；对不利于被告人的再审申请，期限则从严规定。

（六）启动再审的具体程序

两大法系主要代表国家的刑事诉讼法对再审启动的程序有较为完备的规定。比如，德国采取“三阶段”模式，将再审案件办理程序分为受理、审查及重新审判三个步骤。根据德国刑事诉讼法第369条的规定，法院受理再审申请后，指定一名法官对法定的申请理由是否成立以及证据适当性进行审查，审查的结果应分别通知检察官和被告人（被判刑者），并要求作出表态。在得到双方答复后，法庭进行合议，就申请理由是否得到证明进行表决，经表决否定原判决的，中止原生效裁判，停止判决执行，进入重新审判程序。在英国，为保证刑事案件复查委员会能够查明案件事实真相，法律赋予其广泛的调查权，有权向任何单位收集与案件有关的材料。

综观两大法系主要代表国家的刑事申诉制度，具有以下特点：一是刑事诉讼法明确规定刑事申诉程序是一种刑事特别救济程序，由刑事错案发现（审查）机制和刑事错案纠正机制两部分构成。无论是法国最高法院特殊机构审查模式，还是英国、美国等民间专业复查机构模式，审查机构都仅承担审查职能，发现错案后再移交法院（或法院纠错部门）再审纠错。二是赋予刑事申诉人提起再审的主体地位，不管是法国还是英美国家，刑事错案审查机构审查发现原判决有错误可能的，移交法院（或法院纠错部门）再审，同时赋予刑事申诉申请人提起再审的主体地位。三是刑事诉讼法以列举式明确规定当事人申请再审的理由，以便当事人按照法律规定正确行使其权利，减少无效申请和无理申请；同时，复查（审查）机构受理再审申请有章可循，启动再审裁量权有所规制。四是再审程序启动具有严格性。“非常救济程序”的性质要求刑事再审的启动具有节制性，在立法技术上体现为启动事由有严格限定。两大法系国家对再审程序启动都十分严谨，无论是再审启动的主体、条件、理由、期限、管辖和审查程序等都规定详细，使错案纠正与裁判既判力得到有效平衡，最大限度确保终局裁判的稳定和司法权威。

四、改革与完善：刑事申诉制度诉讼化改造的设想

刑事申诉的程序设计是否合理、完善，以及实践运行实效高低，直接关系到刑事申诉制度纠错功能、刑事再审程序司法救济价值的发挥。改变现行刑事申诉制度纠错功能不佳、申诉秩序混乱、检察机关办理刑事申诉案件难等问题，需要从宏观制度理念到具体程序环节等方面予以重构，并进一步修改刑事诉讼法，明确刑事申诉的法律定位是一种“诉”，赋予刑事申诉人申请再审的诉权，设立申请再审前置程序；同时在我国国家级和省级权力机关之下成立“刑事救济特别委员会”，进一步处理不服再審裁判的申诉，一方面保障当事人的申诉权，依法纠正确有错误的裁判；另一方面建立申诉终结机制，维护裁判既判力和司法权威。

（一）理念的更新

正确观念指引，方能有效避免行动的盲目性、恣意性。制度的作用是否能充分发挥出来，通常仰赖于与制度相匹配的观念。要重构刑事申诉制度，必须重新确立更加符合刑事诉讼目的和申诉价值选择的基本理念。

1.确立以诉权为保障的“有诉必理”理念。当事人对法院的生效裁判提出申诉，可能是生效裁判确有错误，也可能是当事人认识上的偏差，但是无论什么原因，当事人向法院、检察院申诉是行使宪法和法律赋予的权利，受理刑事申诉也是法院、检察院的法定职责。多年前，我国民事诉讼中也曾普遍存在和目前刑事申诉相类似的问题，为此，2007年修订的《民事诉讼法》增加了当事人申请再审制度，司法实践充分表明这一制度的积极作用。纵观域外刑事申诉制度，在大陆法系国家，当事人提起再审必须以提起诉讼的方式来进行，再审之诉是作为一种规范的诉，以法典法条的形式予以具体规定；英美法系一般也是按照当事人的申请来启动再审，以完整的诉的形式看待当事人的申请再审。我们有必要借鉴域外有益的经验和我国民事诉讼法的规定，将刑事申诉纳入诉讼的程序轨道，通过立法将刑事申诉确定为一种诉权，改造为申请再审之诉，只要再审申请满足法定条件，法院就应当依法受理、审查、启动再审，从程序上作出回应，保障当事人的再审申请权，从而让“有诉必理”落到实处。在给予当事人充分程序保障的同时，也让当事人承担相应的义务。

2.确立以救济为主的“依法纠错”原则。“有错必纠”追求的是客观真实，体现的是一种朴素正义，是人们追求的理想状态；“依法纠错”则着眼于法律真实，体现出程序正义，是制度伦理的客观要求，既能对错误裁判依法作出纠正，又能依法维护生效裁判的既判力。2014年10月修订的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》有一个重大的变化就是对检察机关复查刑事申诉案件的任务进行了修改，将“纠错”提到了“维护正确”之前。尽管这只是一个小小的顺序变动，却说明申诉案件复查工作的理念发生了变化。坚持“依法纠错”原则，就是只有当生效裁判存在着依照法律规定应当纠正的错误时，才依法律规定的程序立案再审，依法纠正错误。在两大法系主要代表国家的法律体系中，刑事申诉程序多被规定为一种“非常救济程序”或“特别救济程序”，学界对这一程序的定位是“在绝大多数情况下，应当备而不用”。两大法系国家对再审程序启动都十分严谨，无论是再审启动的主体、条件、理由、期限、管辖和审查程序等都规定详细，使错案纠正与裁判既判力得到有效平衡，最大限度确保终局裁判的稳定和司法权威。依法纠错，必须有一个具备科学性、规范性、合理性的程序予以保障，立足我国实际，我们可以借鉴大陆法系国家的立法例，对刑事申诉进行诉讼化改造的同时，科学设置申请再审的路径，细化申请再审的程序，明确申请再审的理由，完善再审证明标准，让再审申请人能够客观把握打开再审之门的“钥匙”，使错案得到依法纠正。

3.确立维权而不失“维稳”的有限再审理念。刑事申诉以生效裁判为客体，是一种要求开启再审程序、撤销生效裁判以纠正错误的救济性请求权。当事人提出申诉，即意味着已经作出的生效裁判面临着可能被启动再审的不稳定性，就不得不直面裁判既判力与错判救济之间的矛盾冲突。在申诉进行诉讼化改造后，为了防止申请再审程序被滥用，使错判救济与裁判既判力维护得到有效平衡，再审启动还须谨慎，即何种情况下、由何种主体以何种方式启动特殊救济成为特殊救济程序的核心。再审的理由直接决定了启动再审的范围，如果规定过于宽泛，将导致再审的泛化和异化，影响生效判决的稳定性；如果规定过于严格，则会加大启动再审的难度，导致告状难、纠错难。结合我国当前申诉乱象以及对被告人权利保障不充分的状况，在重构申诉程序时有必要借鉴域外理念，增强对程序正义的关注，把握实体公正的必要限度，对再审申请的主体、次数、期限、层级、理由等作出相应限制，尽可能以科学、精细的程序环节和法定证明标准降低对正确生效裁判稳定性的冲击，否则主体无限、次数无限、审级无限、理由或条件无限，这种立法，在世界上也绝无仅有。

（二）程序的重构

1.赋予刑事申诉人申请再审的主体地位，构建“向法院申请再审在先、向特定机构申诉在后”的有序救济模式

重新定位刑事申诉功能，将刑事申诉定位为申请再审之诉，赋予申诉主体启动再审复查程序的效力，这是刑事申诉制度诉讼化改造的关键。同时，构建“向法院申请再审在先、向特定机构申诉在后”的有序救济模式，并在刑事诉讼法中予以明确规定。这种构想的优点在于：向人民法院提起的申请再审是一种“诉”，只要符合法定条件必然引起法院审判程序的启动，同时，在特定条件下当事人还有权向特定机构申诉寻求救济，以切实保障当事人的申诉权。两大法系主要代表国家均以立法形式赋予刑事申诉人提起再审的主体地位，其刑事申诉程序由错案审查机制和错案纠正机制两部分构成，无论是法国最高法院特殊机构审查模式，还是英国、美国等民间专业复查机构模式，审查机构都仅承担审查职能，发现错案后再移交法院再审纠错。刑事错案发现机制与纠正机制的区分，也是西方法治国家，特别是英美国家，实现刑事错案救济由个案化、偶然化转向制度化、长效化的重要因素。其实，从我国司法层面来看，最高法相关规范性文件，比如2002年11月实施的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，将民事申请再审和刑事申诉并列作出规定，同时适用于民事申请再审和刑事申诉，其实质就是赋予刑事申诉与民事申请再审同等的法律地位和申请再审之诉的性质。笔者建议，我国刑事申请再审之诉的程序设计，可分成复查和再审审理两个阶段：复查阶段包括对申请再审相关材料的审查，也包括根据申请人申请和提供的证据线索开展调查取证。经复查，如果确认不存在再审事由，作出驳回再审之诉的裁定，程序就此终结；如果确认存在再审事由，则进入再审审理阶段。再审审理是在复查的基础上对案件开庭审理，纠正错案。申请再审之诉的程序结束后，当事人不服再审裁判的，还可向特定机构提出申诉，特定机构复查、会商后作出是否提交法院再审的决定，并终结申诉。

2.精心设计再审程序，建立相关配套制度

（1）明确刑事申请再审管辖，建立案件分流机制。为了切实保障再审申请人的权利，增强再审纠错的有效性和司法权威，刑事再审申请人对已经发生法律效力的裁判，认为确有错误的，可以向作出生效裁判的上一级人民法院申请再审，同一事实和理由不能重复申请再审。同时，为了避免过多的案件涌入上一级法院，尤其是高级法院和最高法院，建议建立案件分流机制，即上级法院可以指定与原审法院同级的异地法院进行审查，但多方当事人提出再审申请以及重大、疑难复杂案件，应由上一级法院进行审查，不得指令异地管辖。

（2）规定申请再审主体行使申请权的顺序，建立律师代理再审申请制度。为了避免申请再审的无序化，建议规定当事人及其家属申请再审的顺序，并且就同一事实和理由不得重复申请再审。具体而言：A.当事人及其法定代理人优先，近亲属次之；B.有多位近亲属的，夫、妻关系优先于父母、子女关系，父母、子女关系优先于同胞兄弟姐妹关系，先顺位的近亲属行使了申请权的，后顺位的近亲属再申请的不予受理。同时，建立律师代理再审申请制度和法律援助制度，赋予律师的诉讼主体地位，明确规定：当事人及其法定代理人、近亲属，以及受前述人员委托的律师，对已经发生法律效力的判决、裁定，有权向人民法院申请再审，但是不能停止判决、裁定的执行。同时，对委托律师确有困难的，人民法院应当为其指定律师予以法律援助。

（3）细化申请再审的理由，体现再审程序的非常救济功能。建议综合考虑《刑事诉讼法》第243条规定的5种情形、最高人民法院《关于适用（刑事诉讼法）的解释》第375条规定的九种情形《人民检察院刑事诉讼规则》第591条规定的十种情形，以及“两高”相关规范性文件的规定，以列举的方式明确、具体地规定申请再审的理由，增强可操作性，以便再审申请人提出申请有法可依，而且只能在该申请再审的理由范围内提出再审申请。同时，也有利于法院依法审查再审申请，统一审查标准，克服审查的随意性。

（4）设置再审申请期限和次数，规定合理的例外情形。刑事再审之诉不同于民事給付之诉或确认之诉，刑事再审之诉的理由多为法定，再审事由均属于法院一方存在的差错或违法，非当事人支配范围，当事人对其不能自由处分，且举证能力有限，设置一个合理的期限和次数，既可以保证和督促当事人在合理时间行使申请再审的权利，同时可避免重复申请再审。建议：再审申请人认为适用法律错误的，申请再审的时间以裁判发生法律效力后两年内提出为限；认为事实认定错误的，申请再审的时间应从发现或应当发现“新的证据”之日起两年内提出，但有以下三种情形除外：一是可能宣告无罪的；二是在规定期限内申请再审但人民法院未受理的；三是属于疑难、复杂、重大案件的。原则上，申请再审以一次为限，基于同一事实、理由重复申请再审的不予受理，除非申请人能够补充足以影响原裁判的新证据。

（5）明确办案期限，建立刑事再审公开审查和公开审判制度。对于再审申请，法院应在7日内受理并开展复查。法院复查期限原则上为3个月，至迟不得超过6个月。复查后决定再审的，应当在作出再审决定的当天通知同级检察院派员出席再审法庭，并在作出再审决定之日起3个月内审结，需要延期的，不得超过6个月。法院办理刑事再审案件应当坚持公开公正原则，在复查阶段，有权根据申请人的申请或依职权开展调查取证，采用公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等公开形式开展复查。也可以根据实际需要，委托侦查机关或检察机关调查取证，确保案件复查的质量。在审理阶段，除涉及国家秘密、个人隐私等法律规定不宜公开的情形之外，刑事再审案件均应公开审理、公开宣判，实现办案法律效果和社会效果的有机统一。

（6）开启立案复查大门，设置再审分层证明标准。立案复查是刑事再审的必经之路，也是再审申请人的希望之门，刑事再审之诉只要符合法律规定的形式要件，法院均应立案复查，这是再审之诉“有诉必理”的内在要求。申请再审的案件经复查后，认定错案的证明标准则可以分为两个层级，一是经复查决定启动再审的证明标准，二是再审开庭审理决定改判的证明标准，而且启动标准应当低于改判标准。设置错案认定的分层证明标准是域外法治国家的普遍做法，在英国，刑事案件复查委员会决定把案件提交上诉法院再审的证明标准是“具有推翻原判的真实可能性”；上诉法院再审认定错案的证明标准是“新证据足以推翻原来定罪的证据，从而构成对有罪判决的合理怀疑”。在美国，根据法律规定认定错案的证明标准一般是“构成合理怀疑”，但法官在实践中掌握的错案认定标准一般是优势证据。而且，无论是英国的两个证明标准还是美国的优势证明标准，都明显低于证明被告人有罪的“排除合理怀疑”标准。笔者认为，在我国，启动再审的证明标准应当采用优势证据标准：复查后，综合全案证据，发现证明原当事人无罪的可能性大于有罪可能性的，或者证明原判决、裁定错误的可能性大于正确的可能性，即应作出再审决定。再审改判的证明标准应当高于启动再审的标准，但应低于构成犯罪的“证据确实充分，综合全案排除合理怀疑”的证明标准，经再审审理，认为原审据以定罪、量刑的证据尚未达到确实、充分的程度，仍有未排除的合理怀疑，即应作出改判。

（三）特定机构的设置

刑事申诉制度经诉讼化改造后，绝大多数不服法院生效裁判的申诉通过再审之诉予以终结，但由于当事人及其律师的证据收集能力有限等种种主客观原因，实践中可能出现在再审之诉期限内无法及时发现冤错案等严重错判的情形，因此，国家还应当设置特定的救济通道，使那些在再审之诉中未能及时发现的极少量的冤错案有被救济的可能，以切实保障当事人的申诉权。

1.设立刑事救济特别委员会。再审之诉具有诉的性质，是一项诉讼内运行的程序，再审之诉结束后的申诉权，则应当属于诉讼外的特别救济权。建议借鉴英国“刑事案件复查委员会”的做法，在我国国家级和省级权力机关之下成立“刑事救济特别委员会”（下称委员会），专门负责对不服再审裁判的刑事申诉的复查工作，经复查有合理怀疑推翻原裁判的，再移送法院再审。这一思路符合调查与裁断相分离的现代程序正义基本要求，具有更高的社会公信力。（1）当事人向委员会申诉的条件。当事人向法院提出再审之诉后，在以下三种情形下有权继续向委员会提出申诉：一是不服法院裁定驳回其再审申请的；二是法院未在审查期限内对再审申请作出裁定的；三是不服再审判决，认为再审结果错误的。当事人在提出申诉的同时，应当提交身份证明、相关法律文书，有证据或证据线索的，一并提供。（2）委员会的组成。委员会由法官、检察官和一定数量的人民陪审员、人民监督员等人员组成，在受理当事人申诉后，委员会随机指派5名或7名委员组成办案组，对申诉案件进行公开复查。曾经是申诉案件一审、二审、再审的办案人员，或者与申诉案件有利害关系的人员应当回避。（3）委员会的权力配置。在国外，无论是英国的刑事案件审查委员会还是法国的有罪判决复审委员会都享有明确、广泛的调查权。借鉴这些国家法律制度的合理之处并结合委员会复查刑事申诉案件的实际需要，应当赋予委员会充分的调查取证权，不仅有权调取审判卷宗，也有权调取与案件相关的侦查内卷、检察内卷和审判内卷，还有权调取任何机关团体所有的与案件相关的文件、资料等证据。委员会收集的证据经法院再审查证属实后可以作为认定案件的证据。（4）委员会的工作机制。委员会复查申诉案件应坚持公开复查、會商合议原则，建立公开听证、会商合议工作机制，经合议后认为有合理怀疑推翻原判决裁定的，应把案件移送同级法院再审；如果认为申诉无理的，驳回申诉。

2.取消法院、检察院在再审之诉后依职权单方否定生效裁判的权力。现行《刑事诉讼法》第243条规定的法院依职权启动再审、检察院依职权提出抗诉的规定，是“有错必纠”刑事司法理念在立法和司法中的集中体现。在对现行申诉制度进行诉讼化改造后，立法和司法所应坚持的是“依法纠错”的理念和原则，在当事人没有提起再审之诉、没有在再审终结后继续申诉的情况下，法院和检察院作为自始至终参与案件审理的司法机关，应当尊重程序公正，维护裁判既判力。同时，由设置在权力机关之下的委员会作为申诉案件复查的专门机构，法院、检察院复查刑事申诉案件的职能已转给委员会，不应再保留再审之诉之后的申诉复查职能。这不仅能体现制度设计上的科学性，更能有效解决实践中检察机关办理刑事申诉案件的种种困难和问题。当然，如果办理原案的侦查机关、检察院和法院发现有推翻生效裁判的新证据的情况下，应当及时公开新证据，通知原作出终审裁判的法院、原案当事人和委员会，并及时把新证据移交委员会，以便当事人及时向委员会提出申诉，委员会及时开展复查。故在设立再审之诉后，建议废除《刑事诉讼法》第243条的规定，不再赋予法院、检察院在再审之诉结束后依职权单方否定生效裁判的权力；同时，增加规定办理原案的侦查机关、检察院和法院在发现有推翻生效裁判的新证据时，有及时公开、通知和移送证据的义务。

3.完善申诉终结机制。权利与义务总是相伴相随的，在设计新的刑事申诉制度时，一方面应赋予当事人再审之诉后的申诉权，另一方面也应让其承担相应的义务，明确其能做什么、该怎么做，以及不能做什么，从而避免实践中出现滥申诉、申诉无法终结等影响司法裁判权威、影响社会稳定的现象。因此，在申诉制度设计上，当事人就同一案件同一事由向委员会提出申诉以一次为限，但无期限限制，经委员会复查后，无论是移送法院再审还是驳回申诉，程序就此终结。当事人违反规定滥申诉闹事的，承担相应的责任。

五、结束语

“迟来的正义非正义（Justice delayed is justice denied）”，英国法谚告诉我们，不仅司法裁判的结论必须是公正的，而且司法裁判的程序也必须是公正的，程序公正的重点之一是必须及时作出公正的裁判。笔者认为，作为国家法律监督机关的人民检察院，更应该在诉讼的源头监督、过程监督中主动发挥积极的应有的重要作用，以审判为中心的证明标准引导侦查取证，把准侦查方向，杜绝刑讯逼供，使法律真实尽可能接近客观真实，在诉讼的源头和过程中防范冤假错案的发生。这与习总书记提出的“咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗”“早加提醒、提前预警，防患于未然”“治标更要治本”的思想一脉相承，也才能把总书记提出的“加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”真正落到实处。当然，这涉及对法律监督的重新认识，需要立法的完善，更需要相关制度机制的配套重构，是一个系统化的改造，已非本文论证的主题。