宜昌市电动自行车管理的立法问题探讨

黄利红 李婧雯

摘 要：电动自行车管理作为一种地方性事务，属于宜昌市有地方立法权限的事项范围，而且鉴于一省之内各市电动自行车的管理并不处于同一水平和要求，管理方式也各地不一，比较而言，更适合由设区的市而不是省级的立法主体来立法。由于电动自行车管理涉及多种行政行为，其牌照管理的方式属于新增行政许可，应该通过地方性法规来进行立法，而非地方政府规章。

关键词：电动自行车；行政许可；地方立法；地方性法规；地方政府规章

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1003-1332（2018）02-0102-04

《立法法》的修订使得拥有地方立法权的市的数量从 49 个扩大到284 个，所有设区的市正式拥有了地方立法权，一省范围之内的立法权力均衡问题随之可以得到更好的解决，满足各市对地方性事务进行立法的切实、正当需求。宜昌市作为新增的地方立法权主体，可以通过立法对一些地方性事务的管理纳入法治化的轨道，电动自行车管理的法治化便是其中之一。通过对电动自行车管理地方立法需求、是否属于设区的市的立法范围以及应该采用地方性法规还是地方政府规章等问题的分析，为将来宜昌市的电动自行车管理立法提供一点参考性意见，同时对于其他设区的城市的电动自行车管理立法也有一定的参考价值。

一、宜昌市电动自行车的管理与立法需求

（一）宜昌市电动自行车管理的概况

宜昌市根据国家的相关规定，通过对电动自行车实行标准、目录和牌照管理，逐渐将不达标的电动自行车从城市道路上予以清除，从而加强对电动自行车质量安全管理。2011年宜昌市出台了《宜昌市电动自行车登记上牌合格目录管理办法》。该办法规定正式对全市的电动自行车建立合格类型数据库，这个数据库由市质监局制定，其主要是电动自行车的国家标准和法定检验机构的检验结果。被纳入数据库范围内的合格电动自行车，销售商才可持证销售。[1]

与此同时，从2011年9月初开始，宜昌市城区开始实施电动自行车上牌管理措施。[2] 截止到2012年的统计，在城区相关机构已经申请注册登记的电动自行车数量达到1万多台，合格的电动自行车数量占到80%左右，时速在20公里以上的“超标”即不在数据库的电动自行车也占有一定比例。

这些措施实施两年以后，不合格的电动自行车数量基本趋于零。2013年暂停上牌照，因为这些电动自行车都符合标准，上牌的作用已经消失，这似乎意味着上牌只是强化目录管理的效果，上牌是目录管理的一个内容。

市公安局交警支队自2015年4月1日起开展了两个月的专项整治行动，重点针对无牌上路的电动自行车进行整治。之所以有此项举措，主要是因为电动自行车发生交通事故的比例逐年上升。據相关数据显示，市事故大队处理电动自行车事故平均每天就有10起左右，比例较前两年明显上升。从现场的实际处理情况来看，大多是因为电动自行车没有上牌，无法很好的规范管理，事故发生后很难确定肇事车辆，这就让很多电动自行车车主规则意识下降，经常出现不遵守交通事故的违法行为。而从交通事故后期处理来看，因为无牌无证电动自行车车主无法购买保险，只能通过骑行电动自行车的个人进行赔付，这就很容易导致赔付困难，从而激化社会矛盾。[3]

可见，电动自行车的上牌管理已经不再是与目录管理捆绑在一起的管理方式，因为即便是目录内的电动自行车，不上牌照依然有许多的问题难以解决。一个城市的电动自行车牌照管理制度其实就是对电动自行车从自由放任到一种许可制，符合许可条件才能获得牌照，获得牌照（许可）的电动自行车才能合法上路。

（二）宜昌市电动自行车管理的立法需求

从前述的情况来看，宜昌市也一度对电动自行车实行牌照管理，这其实是一种增设行政许可，需要进行地方立法，否则，牌照管理将存在无法逾越的法律障碍。

第一，牌照管理的现有法律依据不充分。现有的依据主要是以下两个：（1）能够发放牌照的电动自行车的标准。其依据主要是2009年国家标准管理委员会发布《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》。这部有“电摩新国标”之称的国家标准明确划清了电动摩托车和电动自行车的界限。（2）电动自行车的登记管理。其主要依据是2011年公安部发布的文件《关于加强电动自行车管理的通知》，针对电动自行车在实践中交通安全事故频发的现象，作出了一系列要求，重要的是要求省政府根据《道路交通安全法》第十八条的规定，结合本省实际情况对电动自行车的管理进行规定。

从前述内容来看，电动自行车在交通安全中存在一定的问题，需要加强管理，可以设定许可来作为一种加强管理的措施，即实行牌照管理，但是行政许可设定的法律依据包括法律、法规和规章，各级政府和职能部门的规范性文件是不能增设许可的。

将电动自行车技术标准作为许可的条件，符合设定许可事项的要求。《电动自行车通用技术条件》对电动自行车主要技术性能的国家标准作了明确的规定和要求，这个规定在法律层次来说至少属于规章，可以对许可的条件进行详细规定。宜昌市据此来核定电动自行车的目录，许可符合条件的电动自行车在市场销售。但是对于电动自行车的牌照管理，宜昌市设定这种许可就不符合《行政许可法》规定的法律依据要求，因为对电动自行车的许可设定依据问题，中央层面只有公安部2011年发布的通知，这是一个规范性文件，地方层面湖北省没有规定，相关草案一直处于制定之中，宜昌市先行制定了规范性文件《宜昌市电动自行车登记上牌合格目录管理办法》，并以此为依据来实行牌照管理可以说是设定许可的法律依据不足。

第二，需要立法来明确电动自行车牌照管理的配套管理制度。一些公民反对电动自行车牌照管理的理由如下：牌照管理意义不大，如同普通自行车的管理，没有任何配套的制度，作用不大。也就是说，电动自行车如果只是单纯地上个牌照，没有其他措施相配套，就无法发挥作用。对此，《贵州省电动自行车管理暂行办法》规定了相应的处罚措施，比如针对故意套用他人号牌的行为，给予警告，处50元罚款的处罚措施等……有这些措施相配套，实施牌照登记管理就可以发挥更好的作用。因此，电动自行车牌照登记管理不能仅仅是登记，要配合其他措施发挥保障安全的功能，比如在登记的基础上强化对电动自行车的审验力度。

宜昌市人大常委会2015年6月所作的《关于立法能力立法需求的情况报告》，明确提出宜昌市需要通过立法予以引领、推动、规范和保障的立法需求就包括城市交通安全管理，电动自行车管理问题属于其中的事务之一，理应划入当前立法工作重点问题之一。宜昌市人大常委会2017年将《宜昌市摩托车电动自行车管理条例》纳入立法前期研究项目。

二、宜昌市电动自行车管理应属于设区的市地方立法的事项范围

（一）设区的市地方立法的事项范围的条文解读

新修订的《立法法》虽然扩大了地方立法权的主体范围，但同时对设区的市地方立法权限用肯定式列举的方式做了限制性规定，所及范围仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面的事项。

《立法法》对设区的市的立法事项范围的规定非常的不具体，这一范围究竟包括哪些事项？城市管理如何理解？是否还包括与这些方面并列的事项？在没有有权机关的正式解释之前，提供一种合情合理的学理解释也是必要的。从《立法法》2015年修订的过程来看，表决稿基本同二审稿，“城市管理”应狭义地理解为政府在公用事业和基础实施的管理。[4]6

有学者将设区的市“城市管理”的立法事项范围做了列举，其中包括交通运输方面，[5]可见，交通管理属于设区的市的地方立法权的权限范围内的事项，可以进行相关立法。而且，原来的省会城市、较大的市基本都制定有交通管理方面的地方立法，这表明交通管理方面的地方立法需求较为普遍，这次《立法法》赋予设区的市地方立法权，交通管理方面应当成为其立法权的事项之一。

有的学者甚至认为设区的市地方立法权不局限于《立法法》所列举的三类事项，只要符合地方立法的宗旨的，都可以纳入其中，这将能够更好地让设区的市结合自身城市的实际特色来推进城市治理的民主化、法治化和现代化，所以只要坚持将“不抵触、有特色、可操作”作为立法原则，适当控制立法数量和速度，并将备案审查作为不可缺少的事前审查措施，就无需过于绝对地将设区的市的立法权限局限于所列举的三类事项。[6]

以上两种观点都表明交通管理属于设区的市的地方立法权的范围，所不同者，后一种观点认为设区的市地方立法的范围更为广阔，笔者也认为应该作宽泛的解释，只要是一市的地方性事务，所立之法不违背宪法和上位法的要求，都在设区的市立法权限之内，其实“城乡建设与管理”本来可以包括的事项就可以很多。

（二）设区的市和省（自治区）之间的立法权限划分

《立法法》修订之后虽限制性地规定了设区的市以地方立法权，但是对于市与省（自治区，以下省略）之间立法权限重叠部分该如何处理，并没有涉及。从立法权扩容的目的来看，赋予设区的市立法权并非是为了限制省级立法机关的立法权限，在设市的区可以立法的事项范围内，省级立法机关可以就同样的事项进行立法。但对于省市都有立法权的事项到底该如何进行立法工作呢？有学者主张运用“辅助原则”，对于立法权限重叠的部分，省级立法主体只是起一个辅助的作用，如果设区的市立法机关能够较好地规制时，省级立法主体就不再对此事项行使立法权；省级立法主体只是在设区的市没有能力立法或是立法了也无法解决问题的情况下才行使立法权。[5]

就全国各地的电动自行车立法实践来看，有的是省级地方立法，如《上海市非机动车管理办法》和《上海电动自行车上牌規定登记管理办法》、《福建省非机动车管理办法》、《新疆维吾尔自治区电动自行车管理办法》、《贵州省电动自行车管理暂行办法》，《河南省电动自行车管理办法》在起草之中，《北京市非机动车管理规定（草案）》正在形成过程中。有的是设区的市级地方立法，《衢州市电动自行车管理办法》、《福州市电动自行车管理办法》、《武汉市电动自行车管理暂行办法》、《成都市非机动车管理条例》和《成都市电动自行车产品目录管理办法》、《海口市电动自行车管理办法规定》、《南宁市道路交通安全条例》（其中含电动自行车管理）等。

按照这一规则，电动自行车管理的事项适宜由设区的市来进行地方立法，省级的地方立法不宜涉足该事项。因为就目前的情况来看，一省之内各市的电动自行车问题不尽相同，对电动自行车的管理有时并不处于同一水平和要求，管理方式在各地不一，所以有些城市尝试了上牌管理，有的地方从来没有实施过，这种管理方式在各个设区的市接受程度也不一样，全省统一规定管理的方式有可能遭遇执行的难题。因此，该事务一般属于一市之内的地方性事务，不宜通过省级的立法来进行规范，除非全省的意见比较一致。而且，从统计的数据来看，一个市的电动自行车立法要多于一个省的电动自行车立法，更是佐证了一点，即电动自行车管理更多的是一市之内的地方性事务，原则上由设区的市来立法比较合适。

因此，作为设区的市的宜昌市，可以通过地方立法来实现对电动自行车这类地方事务的有效管理，解决以前没有上位法作为依据，依赖规范性文件进行管理所导致的法律障碍。

三、宜昌市电动自行车管理应采用地方性法规的立法形式

对某一项地方事务是采用地方性法规来立法，还是采用地方政府规章来立法，《立法法》有所提及，但是还是有重合之处，甚至可以说凡是可以制定为地方政府规章的皆可以制定为地方性法规，但是有些就只能以地方性法规的形式。新修订的《立法法》第八十二条第二款规定地方政府规章可以就属于本行政区域的具体行政管理事项作出规定。对于电动自行车管理，属于一项“具体行政管理事项”，按照《立法法》的规定似乎是可以制定为规章的，而且应该以规章的形式为主。

就各地电动自行车立法的现状来看，有的地方采用地方性法规的立法形式，如《海口市电动自行车管理办法规定》、《成都市非机动车管理条例》、《衢州市电动自行车管理办法》……有的采用地方政府规章的立法形式，如省级政府规章《贵州省电动自行车管理暂行办法》，如设区的市政府规章《武汉市电动自行车管理暂行办法》和《福州市电动自行车管理办法》。这是否意味着电动自行车管理管理的地方立法形式可以是任选的呢？

其实，电动自行车管理是个综合性工作，涉及行政许可、行政处罚等行政行为，在地方立法时除了要符合《立法法》的规定，还需要符合《行政许可法》、《行政处罚法》的相关规定，根据《行政许可法》的规定可知，增设许可的地方立法主体包括省（自治区、直辖市）人大、设区的市人大和省（自治区、直辖市）级政府，设区的市政府无权通过规章来增设许可。

据此，如果要通过地方立法来增设许可实行电动自行车牌照管理，只能由地方人大和省（自治区、直辖市）级政府来进行立法，设区的市政府无权制定该类型的规章，前文所述的武汉市政府规章《武汉市电动自行车管理暂行办法》和福州市政府规章《福州市电动自行车管理办法》显然不符合《行政许可法》的规定。由此，如果宜昌市作为设区的市想要通过立法来规范电动自行车的管理，增设许可实行牌照管理，应该由宜昌市人大来进行立法。

注 释：

[1] 《宜昌市电动自行车管理出新规》，《三峡日报》，2011年11月11日。

[2] 《昨起宜昌城区电动自行车上牌》，《三峡日报》，2011年9月16日。

[3] 申明、杨淼：《宜昌城区4月1日起整治电动自行车 无牌上路为整治重点》，《三峡晚报》，2015年3月30日T02版。

[4] 彭和平、侯书森：《城市管理学》，高等教育出版社，2009年。

[5] 程庆栋：《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》，《政治与法律》，2015年第8期。

[6] 庞凌：《依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题》，《学术交流》，2015年第4期。

责任编辑：黄祥深