社会组织参与城乡居家养老服务研究①

摘 要：社区居家养老服务是解决中国老龄化问题日益严重的重要举措之一。海宁市政府根据现实需求，大力推进城乡社区居家养老服务，充分发挥社会组织力量，积极探索城乡居家养老服务模式，为建成“老有所养、老有所乐”的居家养老格局探索有效经验。

关键词：社会组织 居家养老服务

中图分类号：F069 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）10（b）-178-03

1 研究综述

国内外学者从不同视角对社会组织参与养老服务领域进行了理论研究。从福利多元主义视角进行的研究主张社会服务主体多元化，以分权和参与为中心思想，强调政府权力分散化和社会福利民营化。从政府与社会组织合作的视角来看，Jennifer和Derick提出，对政府—社会组织合作的考察不仅要关注服务问题，而且要包括公平问题。最具代表性的是萨拉蒙，他指出政府与社会组织的伙伴关系模式是政府广泛依赖私人非营利部门实现公共目标的一种模式。

我国学者对社会组织在养老服务的优势和角色有较为一致的认识，但有些人认为，政府与社会组织两者之间还处于一种主从关系，而这种关系使得社会组织参与养老服务具有较浓的行政色彩。程鹏辉进一步提出民间组织参与居家养老服务会不断适应新的社会变化，由“弱势参与”到“均势合作”，再到形成“强势主导”的关系，逐渐减轻对政府的依赖性，提高其独立性。

而现有研究的一个基本共识是，政府向社会组织购买公共服务成为两者合作的主要模式。黄俊辉从南京市鼓楼区政府向社会组织购买居家养老服务这一典型案例，剖析了“政府购买服务”这种治理工具的发生逻辑及其面临的挑战。李长远则把我国政府购买居家养老服务实践划分为依附性非竞争、独立性非竞争和独立性竞争三种模式。还有学者也从各地的实践中探索了社会组织参与居家养老服务的不同运作模式。综上所述，现有文献对社会组织参与养老问题的关注及所取得的研究成果为本文的研究思路奠定了良好的基础。然而，我们也发现，国内对于社会组织参与居家养老服务的研究均是以政府为主体的研究，对社会组织正逐渐成为一个独立的主体并参与到居家养老服务供给的事实缺乏足够的重视，对其中所蕴含的创新价值缺乏充分的挖掘，制约了社会组织参与养老服务研究的广度和深度。

本研究借鉴国内外社会组织参与公共服务的理论研究，并结合对社会组织参与居家养老服务的典型案例进行“深描”，通过对比不同模式及其组织形式的基本特征、效用，揭示其内在的运作机理，以期丰富和深化社会组织参与提供公共服务的理论，为我国居家养老政策的制订提供理论依据。本研究关注社会组织参与居家养老服务有效供给的关键性议题，并且根据海宁市C镇社会组织参与城乡居家养老服情况进一步提出优化社会组织参与城乡居家养老服务的管理路径选择。

2 F组织参与城乡居家养老服务的基本情况

根据《浙江省民政厅关于印发<浙江省农村社区居家养老服务照料中心规范化建设指导意见>的通知》和《关于开展社区居家养老服务照料中心等级评定的通知》两个文件，基本上可以看出浙江省城、乡居家养老服务照料中心提供的服务内容是一致的，主要包括生活服务、保健康复、娱乐文化及辅助服务等内容。目前为止，海宁市社会组织以项目化运作的方式参与居家养老服务。C镇作为居家养老服务的大镇之一，目前采取政府购买服务的形式，以城市、农村居家养老服务中心为平台，以项目招投标形式，引进社会力量参与地方居家养老服务。

从2017年12月起，C乡镇以政府购买服务的形式引进F社会组织参与居家养老服务，F社会组织以项目化形式为C镇20个村、8个社区开展居家养老服务。该项目为长安镇老人提供居家养老服务，主要包括：健康管理、生活照料、专业看护等。社会组织通过组织志愿者上门关爱、助餐服务、助医服务、文体活动等为城乡社区老年人提供服务。各居家养老服务中心所在社区与F社会组织联动，在居家养老中心开展针对本社区和村老年人提供项目服务内容。C镇人民政府按照购买合同分批拨付项目资金为F社会组织提供报酬，以便其组织相应人力、提供项目服务。

在调查中发现，F社会组织提供的居家养老服务中真正受老年群体关注的主要是就餐、理发、医疗保健及娱乐文化。尽管F在居家养老服务点都按照项目要求，在城乡居家养老服务中心（或社区）开展服务。但在服务供给上却存在明显差异。在农村地区，社会组织提供居家养老服务的内容主要是送餐、理发、医疗保健和娱乐文化等服务，尤其是送餐服务，其中以留守、独居老人居多，在价廉、方便、有伴等因素的作用下，他们会选择让社会组织送餐。

但是他们在享受此类服务过程中，由于服务次数限制和服务效率的低下，此类服务受欢迎程度也逐渐降低。在城市社区，社会组织提供的类似于就餐、理发、医疗保健等服务执行效果不佳，缘于城市老人经济条件较为富裕，且城市社区周边的生活设施齐全，老年人更愿意在家（或餐厅）就餐，选择偏爱的理发店理发，或者去一些社区医院、大型医院就诊。社会组织在城市居家养老服务中发挥实效较明显的是文化娱乐，通过社会组织，社区居委会通知，老年群体可以选择在活动室中打乒乓球、下象棋或者排练舞蹈等。C镇提供的居家养老服务是基础型的，以至于在城乡区域之间发生了较明显差异。在城市社區居住的老年群体，其服务需求较高，所以城市社区老年群体更愿意光顾社会组织开展的其他社会服务。相对而言，农村地区的老年人群（尤其是一些孤寡留守的老年人群）服务需求较低，且在周边较高层次的社会服务难以触及或不便触及时，如价格、路程等因素，社会组织提供的基础型养老服务此时恰好能够应合了他们的实际生活需求，为此，他们有较强的意愿在此享受普惠性的服务。

综上可知，由于社会组织提供的养老服务供给与农村实际需求契合度较为一致，以至于在农村地区，居家养老服务提供效度更为明显一些。反之，在城市社区，由于社会组织的服务供给与老人需求契合度不高，以至于服务效果不够明显。

3 社会组织参与居家养老服务的困境分析

F社会组织针对C镇1300名老年提供居家养老，项目执行的一年内，参加居家养老服务的老年人，享受到了基础性的养老服务。并且为农村老年人的晚年增添了幸福感。

但是，在项目执行期间，F社会组织在提供居家养老服务方面，也面临着不少困难和挑战，主要表现在以下几个方面：第一，F社会组织作为一个外嵌入式社会组织，申请购买了C镇的居家养老服务，在项目管理和执行上缺少本土化优势，项目执行团队与项目受益对象需要花费一定的时间和经历去认识彼此。第二，项目资源覆盖不全面，分配不合理。F社会组织开展的项目活动常出现经常参加的人员不断重复参与，而不能参与项目活动的老人，则在项目期间很少甚至不参与活动，这不仅导致项目资源不能合理分配，同时使得部分服务对象的需求在不记名的方式下被忽略。第三，项目相关方角色定位不清晰。项目执行单位、主管单位（政府部门）、受益主体（老人、社区、居家养老服务中心）在项目执行期间呈现对彼此角色不清晰的现象，政府对社会组织参与居家养老服务项目只是存在资金拨付的角色，对其执行内容和效果以及项目资金的使用情况没有及时跟进和监管，社会组织通过与老人所在社居委、村居委与老人取得联系，但是在服务对象眼中“此类服务是居委会、村委会提供，而社会组织从业人员只是社区活动中的志愿者”。

F社会组织在参与当地居家养老服务过程，为什么会出现此类困境呢？这不仅与社会组织参与社会治理的发展阶段有关，更与“由上而下”多元主体参与社会治理的政策执行紧密相关。

（1）绩效影响。政府政绩的体现源于社会组织的居家养老服务有效提供上。社会组织能够为城乡居家养老服务人群提供有效服务，在一定程度上能够为地方政府特别是民政部门展现政绩，提升政府的公信力和为民服务的公共形象。我国居家养老服务的发展是在政府主导的绩效影响下得以推动。在服务推进过程中，政府特别注重绩效产出，却忽视服务机构的管理评估。导致“头重脚轻”现象产生。重视引入社会力量参与居家养老服务，却弱化政府在项目管理中的评估跟进作用，以任务完成式来解决政府绩效提升问题。

（2）基层政权在政社联动机制的角色定位错位。F社会组织作为社会力量参与到城市居家养老服务中，主要依靠社区居委会中联系的老党员和志愿者，依托社区志愿服务平台“号召”社区老人参与或接受养老服务。社区老人参与F社会组织举办的活动，也大多认为此类服务活动是社区居委会开展，并且对此类活动拥有很大的信任感。相对城市居家养老服务而言，农村居家养老服务形式和服务内容与城市社区居家养老服务略有不同。主要表现在：农村居家养老服务主要以上门服务的形式为主，因为农村老人之间距离相隔较远，农村老年人文化层次相对较低，无法较好参与到社会组织从业人员组织的兴趣类活动。

（3）参与购买服务竞争主体的单一性。在城乡居家养老服务的供给上，F社会组织通过参与竞争性的公益创投项目，获得政府资源，发挥他们的行业优势，承接与企业主营业务相关的服务，以此来填补政府部门无法提供的专业服务，调研F组织是一家民办非企业的非营利组织。它的生存发展紧密依靠政府提供的资金支持，政府在购买居家养老服务时，以项目购买形式支付项目服务费用、项目人员成本和项目管理费用，这在一定程度上保证了F社会组织的生存和发展。

4 社会组织参与城乡居家养老服务的路径探析

为了切实解决全社会的养老问题，国家调整了解决养老问题的思路策略，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系，而居家养老成为解决养老问题的主要方法。随着家庭养老压力逐渐增大，社会组织参与居家养老服务力度逐渐增强。探索社会组织参与城乡居家养老服务路径刻不容缓。根据F社会组织参与C镇城乡居家养老服务的项目执行为样本，笔者认为可以从社会组织角度探索其参与居家养老服务的路径。

（1）服务内容方面。优化城乡居家养老服务内容，探索服务不同类型老年人群的优化模式。以“互联网+”形式开展居家养老服务。依托互联网平台解决老年人的生活照料服务。如针对社区高龄老人开展呼叫服务，以“互联网+”形式建立老人、子女及其社会组织之间的紧密联系。

（2）服务管理方面。监督机制方面、资源在监督机制方面：需要建立政府为主体、第三方专业组织评估的有效监督运营模式。不仅表现在项目财务管理监督，也包括服务内容和服务指标等方面的监督，从而建立多方主体共同监督机制。

（3）服务定位方面。明确城乡居家养老服务照料中心定位，实现精准、实效供给服务。相对而言，在城区，由于普遍存在较为丰富的餐饮、医疗、文化活动场所等生活服务休闲类的社会资源供给，且城市社区的老年人群具有较高的经济支付能力，因此，其需求性相对较高，但目前城市社区的居家养老服务照料中心服务供给仍多是基础型，这与城市社区老年人的实际服务需求难以匹配，以至于城市区域的社区居家养老服务照料中心实际运行状况大大折扣。但在农村地区，由于既有的社会资源供给相对有限，且农村地区的老年人实际经济支付能力要低于城市地区，因此，农村地区的社区居家养老服务照料中心提供的基础型服务供给，能够较多的受老年人群青睐，让服务供给与实际需求形成较好匹配。

因此，要优化C镇整体范围内的社居家服务照料中心的运行效果，必然要面对具体社会环境，如城市和农村，地理位置，结合具体社会环境下的实际需求，重新定位社区、农村居家养老服务照料中心的具体位置，有针对性地提供相应养老服务，从而才能够实现供给的有效性和服务的精准性。否则，容易出现资源的错位和浪费。实现运营主体的专业化，强化居家养老服务供给的专业性，是社会组织参与居家养老服务的关键所在。

（4）服务模式方面。在海宁市农村地区，能够到居家养老服务中心参加项目活动的老年人很少。而城市社区老年人更愿意参与社区居家养老服务中心的一些专业化活动。目前，普遍的社会声音是通过引入社会组织来实现居家养老服务供给的专业化，并且C镇正是通过此类方式开展执行。

但是，正如养老问题演变一般，提供此类居家养老服务的社会组织是近年来才逐渐孕育成长的，要通过社会组织来实现居家养老服务供给的专业化，首先要解决的是培育专业化社会组织这一问题。要培育专业化社会组织涉及到运营模式问题，为此，可供选择实践的路径是，通过依托于该类组织的试点，总结专业化运营模式，再实现社会化拓展，从而才能够培育出批量化的社会组织。或者对既有的运用主体进行专业化培训，实现既有主体的专业化。

因此，要实现社会组织参与居家养老服务的专业化，切实需要解决运营模式的专业化问题，从而才能够实现服务供给的专业化。

参考文献

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[4] 黄俊辉，李放.政府购买服务的逻辑与挑战[J].中共南京市委党校学报，2013（1）.

[5] 胡宏伟，严晏，时媛媛.非政府组织参与居家养老模式分析广西[J].社会主义学院学报，2011，22（4）.

①课题来源：浙江财经大学东方学院院级课题：《海宁社会组织参与居家养老服务研究》（2017dfy008）。

作者简介：石卷苗（1989-），女，汉族，安徽安庆人，助教，硕士研究生，主要从事项目管理，社会组织方面的研究。