策动人心：以南昌麦庐园垃圾填埋场升级为例

徐一心

摘 要：随着经济的增长和城市人口的迅速增加，居民生活水平大幅提高，同时也带来了垃圾排放量的迅速增加，不断出现垃圾围城现象，但垃圾治理在我国起步较晚，传统的垃圾治理方式渠道单一，粗放式排放，没有必要的垃圾治理基础设施，同时政府和民众对垃圾治理问题认识不足。在新时代下，公民参政意识逐渐增加，对公共政策制定提出了更高的要求。本文以南昌麦庐园垃圾填埋场升级政策为例，通过走访南昌昌北居民和政府部门，广泛收集资料，对垃圾填埋场升级项目规划、确立过程进行分析，探讨政府作为公共政策制定主体，实现最大程度结合公民参与，完成政策输出，满足公民需求的路径，为建设民政合一的新型政府机构而努力。

关键词：政府政策；环境垃圾；公民需求

1 麦庐园垃圾填埋场发展历程

麦庐园垃圾填埋场位于江西省南昌市经济技术开发区，始建于1997年，是南昌市唯一的一座生活垃圾卫生填埋场，担负着南昌市八区三县，400多万居民，日均2400余t生活垃圾的无害化处置任务，设计使用年限为31.5年。一到秋季及秋冬交際之时，麦庐园垃圾填埋场造成的空气污染最为严重。附近高校大学生约为10万，常住居民约为30万。每天从麦庐园垃圾填埋场里飘出的阵阵恶臭，让周边生活的居民和大学生都苦不堪言。麦庐园垃圾填埋场产生的渗滤液偷排入黑龙潭水渠，造成黑龙潭水系严重黑臭，使得赣江遭受污染。

1.1维护自身权益，公众不再沉默

早在2012年，社会公众就提到过麦庐园垃圾填埋场的臭气污染等相关问题。南昌市经开区规划建设局，在一份政府督办单中承认，经开区臭气问题经由省、市环保部门多次调查了解，初步认定气味来源于麦庐园垃圾处理场，主要原因有垃圾填埋作业区覆土不及时、除臭剂使用量过少、渗漏液收集没有加盖、渗漏液处理系统进水量偏小等。

2016年4月，江西财经大学曾向南昌市环保局发出公函，请求加强经开区高校周边气体排放管理。南昌市环保局相关人士曾在学校附近多家企业调查走访，但并未发现异常情况，师生们认为企业存在偷排废气的行为。即使师生们多次向环保部门投诉，麦庐园垃圾填埋场仍早晚偷排臭气不止。

1.2麦庐园垃圾填埋场改造为垃圾焚烧发电厂

2017年11月，南昌市规划局对外公示了《南昌市生活垃圾焚烧发电工程选址报告》和《建设项目选址意见书》，经开区麦庐园垃圾填埋场确定改造成为垃圾焚烧发电厂

南昌麦庐园垃圾焚烧厂预计在2018年开建，2020年前建成投入使用。麦庐园垃圾处理厂的垃圾填埋升级处置工程（南昌固废处理循环经济产业园项目）正在报建中。相关部门己对麦庐园垃圾填埋场臭气、渗滤液等污染进行整改，并对填埋库区实施逐步封场，未来将建成生态公园，逐步进行生态恢复，通过扩大生态恢复面积，对土壤进行固化，最终目标是将垃圾山建成生态公园。

2 造成麦庐园垃圾场政策民政不和的原因分析

2.1制度原因

2.1.1制度建设不完善

目前来说，公民参与的制度环境有待完善，从总体看，公民参与制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的可操作性规定相当欠缺；中国政治体制和制度创新改革力度不够，官僚主义和腐败现象严重，都会从制度方面降低公民参与的积极性；从决策角度来说，我国的公民直接参与政策制定的方式主要集中在行政听证会上，即通过听证制度参与政策制定的过程。听旺会制度在一定程度上扩充了公民参与的渠道，提高了政策的接受力，但由于听证制度在我国还处于起步阶段，制度的建设还不够完善，所以政策规划阶段的咨询作用无法发挥出来。在本案例中，如果南昌市政府尽早组织一次听证会，便不会引起如此大的反对意见。

2.1.2法制保障缺失

在中国，要想有效地实现公民参与度的提升，必须要强化公民参与的法制保障。现实状况正好相反。党和政府的关系没有理顺，两者相互渗透，政府不能作为独立的机关单位完成工作。国家政权机关也未能有科学分工的制约机制；在《宪法》中，赋予了公民管理国家事务和社会事务的权利，多项法律也对听证制度、告知制度、公示制度作出了细致的规定，但这仅是对公民参与方式的规定，没有对参与的范围和程序作出明确规定，地方政府也就将公民参与公共事务管理的权利，变相地转变为政府的自行裁量权，弱化了公民的参与权。

2.2政府层面

2.2.1决策成本提高

决策成本包括两个方面，一是经济成本，二是行政成本。对经济成本来说，举行一场行政听证会，需要具体的场所，专业人员、政府人员、参与项目的公民，而听证会需要对参会人员发放数额不等的补贴，这种补贴是对其付出的合理补偿。对于某些重大决策来说，有时需要举行不止一场听证会，这就需要一大笔经费的支持，进行决策的经济成本势必会大幅增长。在举行听证会与否的选择性成本来说，可以在不举行听证会的前提下更迅速、更便捷地作出决定，那么政府便会以“理性经济人”的思维，尽量减少甚至不召开听证会，公民参与度毫无疑问将大大降低。

对行政成本来说，其中存在政治因素。在较大政府项目面前，存在利益争夺。因为信息不完全性、不对称性，会与现行制度共存共荣分利集团存在发生冲突，政府要不断与各类权利主体进行协商、谈判。长此以往，必然会破坏利益预期的稳定性，增加政府的行政成本，政府陷入恶性循环，不断增加行政成本的同时，公民未能有效参与，决策也未能更有效输出。

2.2.2增加决策风险

对于一项决策来说，无疑是存在风险的，而对决策者来说，肯定是希望风险降低到可控范围之内。公民参与决策是一把双刃剑，公民分为一般公民和社会底层公民。公民参与并不是只为了一般公民，决策制定要先满足社会底层公民这类弱势群体的利益。各类群体之间的利益冲突才是造成决策风险增加的主要原因。在民众利益无法得到满足的情况下，可能出现的是民众集体在政府机关门前示威抗议，表示自己的需求和不满，最终结果只会是两败俱伤，公共决策迟迟无法作出。

2.3公民层面

2.3.1参与意识淡漠

尽管我国的民主政治建设在不断推进，公民要求参与公共事务管理的热情也越来越高，越来越多的公民从原来的被动接受政策到如今能够主动地关心政策。但是，公民参与的情况依旧不乐观，长期受小农社会和君主集权制政治观念的影响，中国民众主体意识薄弱，阻碍群体文化的正常发展。

2.3.2公民素质参差不齐

现代公共决策需要有较强的知识底蕴，在理解能力、沟通能力、学习能力上都要有一定的基础，这样才能有效参与。一般来说，经常会遇到民众不能理解政策中的标准而提出质疑，这可能是受到专业、技术等知识不足的影响。因此，一定会有一部分人因某些能力不足而无法参与或者不参与，即使有参与的也是无效参与。

3 对我国出台环境垃圾政策的建议措施

城市环境的好坏是一定区域内人民对美好生活向往的重要内容之一。从胡锦涛总书记提出可持续发展理论到习近平总书记的“金山银山論”，无不体现着环境在现代经济生活中的重要位置，从近年来华北地区的雾霾到个别学校的“毒气跑道”等，这都证实了环境对经济、人民健康的影响。此次南昌麦庐园垃圾填埋升级为垃圾发电场，在焚烧垃圾的过程中，发出的阵阵恶臭牵动着麦庐园千万学生和居民的心。政府作为现代公共管理服务的主要供给者之一，其职能主要有服务、经济等职能，此次南昌的垃圾填埋升级，作为政府建设城市环境的服务职能，应该在听取民意，了解民情的基础上，结合发达国家和我国台湾等地区的先进经验，切实把污染和危机降低最低。

3.1建立健全城市环境管理的支撑体系

3.1.1要完善法律法规体系

法律是一种强制性的规则，城市环境管理要想高效运行，必须完善环境管理的法律制度，尤其是要确立有关紧急状态的相关法律制度和地方性法规。这在发达国家都已经成熟，尤其是日本，确立了一整套严格的垃圾分类、回收、填埋、焚烧制度。但我国的垃圾分类、整理、回收、填埋等方面的法律法规还很不成熟，没有一整套的强制性的垃圾处理程序，因而，在我国垃圾处理的随意性很大。

3.1.2建设综合的管理体系

城市环境管理涉及多个行为主体，包括政府、行政部门、居民、企业等，只有各个行为主体相互配合方能建立起综合协调、权威高效、指挥统一的组织体制，这主要体现在以下两个方面。

（1）预警体系。城市环境是一个有发展过程，从量变到质变的发展轨迹，在事故发生前总会出现征兆，要及时捕捉这些信号，加以分析处理，及时采取得力措施，将环境危机带来的损失降至最低，甚至避免危机的产生。

（2）计划体系。要指定专门的部门完成以下工作：制定城市环境危机处理计划原则；书写完整的城市环境危机管理计划书；尽可能预测分析城市环境管理过程中可能遇到的问题以及解决方案等。

3.2充分发挥城市环境管理的政府职能

根据公共管理中政府职能的定位，城市环境管理本身就是政府职能中社会管理和公共服务的重要体现。而城市政府职能的定位除了建立健全完善的法律法规以外，还要加强社会参与，完善信息公开制度和资助管理研究。

3.2.1进行参与环境管理的社会动员

城市环境管理是一项系统工程，在城市环境管理中，政府还要负责建立起社会动员机制，动员全民参与环境管理。在南昌此次垃圾场填埋升级政策中，社会动员没有充分发挥，甚至只有政府一方面在发挥作用，公民参政议政成为一种流程形式。要想把环境管理、政民冲突下降到最低，在各种涉及与民众生活密切相关的问题上就要切实加强与人民的沟通，了解民情、善察民意，以避免不必要的冲突。

3.2.2加强和完善信息公开制度

在城市环境管理过程中，信息是否公开透明直接决定着环境管理成效。通过信息的公开，政府对媒体不隐瞒危机的真相，而且通过媒体还能改善与民众的关系，提高政府形象。信息公开具体来说主要包括两个方面的内容：（1）要建立信息支持系统，保证政府能够及时、全面和准确地收集各种可能会导致环境危机以及民众需求的信息。（2）要建立有效的信息沟通机制，确保行政机构和人民群众的沟通畅通。

3.3要充分发挥非政府组织在城市环境管理中的功能

非政府组织在经济生活环境中逐渐起到举足轻重的作用，群众和非政府组织的参与在政府决策过程中也越来越重要，但是，群众和非政府组织参与城市环境管理取决于诸多因素，例如参与者要具有代表性；环境影响评估要客观公正；政府如何更好地鼓励公众参与，发挥群众和非政府组织在城市环境管理中的作用，是一个亟待解决的问题。在此次南昌麦庐园垃圾填埋升级过程中，昌北各高等教育机构，民间组织曾积极上访相关政府机构，说明垃圾焚烧发电带来的环境危机，但是行政机构方面并没有对这些意见采取有效的行动。因此在政府与非政府组织关系上我们还需要进行进一步的划分，切实做好施政与参政议政的关系。一是要加强政府和非政府组织机构之间的合作伙伴关系，本着公平、公开、公正的原则商议行政事务，政府行政机构要积极努力采纳先进的建议措施；二是政府和非政府组织要缩短保护和治理之间的差距，特别是城市环境方面，要把保护和治理联系起来。

[参考文献]

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