地方政府行政监管研究

贾秀飞

[摘 要]本文将地方政府行政监管看作一个系统结构，对地方政府行政监管中面临的问题进行分析，这些问题包括：监管的法律、信用制度层面存在的“渗漏”；权责界限存在模糊化；监管跨部门之间的协同不足以及监管靶向度较低等，并试图阐释问题与问题之间的关联，进而得出政府行政监管的未来路径选择机理。

[关键词]行政监管；地方政府；系统结构

[中图分类号]D630.9 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）04-0066-05

本文以系统结构视角，对地方政府行政监管进行再审视，分析地方政府行政监管的现状、问题，进而提出对策。

一、问题解析式：地方政府行政监管的系统结构性问题

作为行政监管的前置程序，行政审批制度的改革已行至中段，然而部分地方政府在转换自身的角色过程中，即由“重审批”转至“重监管”过程中仍然面临较多的困境。社会中的一些声音和力量，如媒体和公众，也释放了关于放松审批前置准入条件而出现监管真空可能性的担忧。而随后伴行的随机抽查监管机制的出台，只是未来构建高效监管体制的起点和一个子方面。不同部门不同行业的事中事后的监管关系到政府职能转变与工作流程的再塑造，需要完善政策和制度予以支撑，相关工作人员行政监管能力的提升与匹配以及地方各级政府的主动创新与积极作为。因而建立具有中国特色、适应社会主义市场经济运行的政府监管体系仍然任重而道远，这其中问题的解析聚焦点应当在地方政府行政监管的系统结构性问题之上。

地方政府的行政监管是一项系统工程，既然是系统工程，必然具备一定的结构。行政监管的系统结构可以提炼相关要素进行分析，通过要素的分析进一步解析出面临的问题，同时也间接表明了这些问题的交织所呈现的结构性特征。在上图中，行政监管的监督制度作为整个行政监管系统的源头，主要罗列了法律制度和信用制度两个方面。监督制度会影响监管的权责是否清晰，而监管的权责清晰与否又会影响监管部门的联动和监管方式的靶向性。同时我们发现监管部门的联动和监管方式之间是双向的影响关系，部门监管的联动其实是属于监管方式的一种，监管方式的创新必然需要部门之间的联动和协调。监管部门的联动和监管方式的创新要素的具备是共同监管体制的要求，而系统结构图的源头，即监管制度则是共同监管体制的制度支撑。因而行政监管系统结构的最终指向是构建共同的行政监管体制，这其中行业协会的作用有待进一步激发和运用，尤其是在目前阶段中国地方政府的行政监管过程中。根据行政监管系统结构分析，当下的地方政府行政监管存在主要问题如下：

政府行政监管系统结构

（一）监管的法律、信用制度层面存在“渗漏”

理念是行动的指导，只有拥有科学的理念才会有合宜的行动。而理念依托于制度，只有制度完善且具备科学性，才会最终导向正确的行动。所谓的渗漏主要体现在制度层面的不完善、不严密甚至不存在。依法践行行政监管，严格执行行政监管，必须依托完善严密的制度，否则依法监管将成为空中楼阁。地方政府行政监管制度的“补漏”涉及多个方面，其中法律和信用监管制度的健全和完善显得尤为重要。在地方政府行政监管制度中，一些地方法律法规并未明确规定市场监管部门和监管职责，有些规定较为模糊。这一模糊现状的存在使得部门之间的职责不够清晰，比如工商部门、审批部门和行业主管部门无法按照分工充分地履行市场监管职责，导致发现和查处问题的滞后性。这一“渗漏”现象的存在也使得行政监管过程多是单部门的行为，部门间的纵横向沟通不足，进而影响了行政监管的效率。由此可见，制度层面存在“渗漏”会影响行政监管系统结构中其他要素，比如监管的权责以及部门的联动等。

信用是市场经济的基石，也是未来构建共同行政监管体制的必要之义。这其中最重要的主体是企业和行业协会，最终目的是促成企业自律与行业自律，减少政府的直接性干预，降低政府的行政成本。企业信用体系的内容涉及多个方面，像信用法律法规体系、信用服务机构、信用监管体系、失信惩戒机制等，最终要营造的是一个诚信的市场环境。在目前行政监管的“宽进严管”之后，构建信用监管制度显得尤为重要。一些监管部门在信用管理这一层面刚刚形成框架，完善的体系有待进一步健全。一些部门工作人员对于信用平台了解不够，对于国家信用平台、省市级信用平台的相关政策不够熟悉，在平台信息的对接上无所适从，造成了信息化的孤岛，因而进一步构建系统性的信用联动奖惩机制更加任重而道远。

（二）行政监管的权责界限存在模糊化

行政監管一直奉行的原则是谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，这一原则对于行政监管的事中事后监管，防止出现监管真空发挥着重要作用。行政监管的权责必须明确，权责不对等或者权责的模糊化将降低行政监管的效能。此外监管上权责的模糊化，使得各级业务主管部门容易出现逃避责任和推诿扯皮的问题，进而导致监管出现缺位，管理上出现“真空”，影响某些行业的有序、良性发展。比如2013年在审批上取消了煤炭生产许可证的核发，煤炭法修改后，进一步取消了对设立煤炭经营企业的审批，但是具体的煤炭经营管理办法尚未出台。在这种情况之下，政府有关部门如何对煤炭经营活动实施监管？这一现象体现了行政审批权和监管权分离后如不明确，很容易导致相关执行机构权责不明，从而导致具体的事中事后监管无所下手，因而监管职责的下放等配套举措将面临困境。权责界限的模糊化也间接导致了部门之间的壁垒加剧，而信息约简和信息不对称将进一步制约行政监管的效果。[2]

此外，一些事项在下放到基层之后，如市一级事项下放到区一级之后，由于权责不清，一些下级部门不愿意接手。导致这种现象一方面是因为下级部门不具备与下放的监管职责相匹配的能力，另外一方面则是因为权责不清使得下级部门担忧监管过程中可能出现的政治风险，因而行政监管权责的进一步厘清显得尤为重要。

（三）行政监管跨部门之间的协同不足

行政监管的领域与行业涉及多个部门，当前地方政府行政监管部门之间缺乏统一有效的协同，横向协调、纵向联通、纵横协管的协同体系尚未形成。纵横向层级之间业务互通不够，沟通乏力，并未构建起完善的信息及数据共享机制。而导致这一现象的直接原因就是监管权责的模糊。行政监管的发展方向是向事中事后监管职能转变，这更加需要不同层级政府和不同条线职能部门的纵横协同。未来互联网和大数据等技术将为事中事后协同监管提供有效的技术支撑，而目前虽然各级政府部门掌握着大量的基础数据，但由于没有经过系统且科学的整理和分类，数据分布相对分散且可用率较低。此外不同部门的系统基本上都是独立且封闭式运行，数据一般在部门内部流动，种种原因导致了数据分享隐形的“屏障”，进一步影响了行政监管跨部门之间的协同。加之体制上的“条块分割”和“部门利益”作祟，使得行政监管跨部门之间的协同难度进一步被加大。如苏南的W市相关部门在行政监管中，对于失信企业信息可以推送到市信用办，但是在调研过程中发现一些部门科室并不清楚这个平台的作用和运作程序，由此可见跨部门间的协同监管还有很长的路要走。

（四）行政监管靶向度较低

行政监管的力度和效能的提升涉及多个方面，但其中最主要的是监管的靶向度不够的问题。提高监管的精准性将是地方政府必须直接面对的问题。在调研过程中发现“僵尸户”，即未参加某些年度年检，且未报送新一年年报的市场主体。该市场主体实际未经营，处于“失联”状态，即所谓的僵尸企业。但由于其未办理注销登记或未被吊销，仍会纳入定向抽查的范围，这其实在一定程度上扩大了被抽查基数，降低了被检查对象抽取的针对性和精准性，最终会影响抽查效率和质量。靶向度较低的问题直接影响了行政监管的力度和效能。未来如何突出重点区域、重点时段、重点领域的监管，提高监管的靶向度，严厉打击和治理扰乱市场秩序等突出问题将成为地方政府面临的新的课题，而这必然也呼吁着跨部门之间的协同监管。这就需要地方政府在不违背中央政策前提之下，在监管原则和监管方式上进行创新。

（五）共同行政监管体制还未形成，监管合力潜能有待激发

行政监管只有构建起共同行政监管体制，才可以激发监管的潜在效能。共同监管格局的形成需要多元主体的参与，包括企业、行业协会、群众以及媒体等，企业要承担主体责任，行业协会及商会要发挥自律作用，群众的举报以及媒体的监督也是必不可少的内涵，只有如此才可以构建政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的共治良性格局。传统的“大政府”模式下，政府包揽了过多的事务，使得社会组织及行业协会的作用被搁置或者间接性地造成挤压，政府不得不消耗更多的时间去加强事中和事后的监管，成本与收益比的不合理性在不断扩展。这其中尤其是地方行业协会功能作用没有充分发挥，特别是在事中与事后监管中的职能、程序亟需重新研究。这一现象的产生是由于一些政策措施导致了央地之间错位，政策及措施没有很好地实现央地之间的链合，这些错位也影响了共同行政监管体制的形成。比如2015年开始实行的行业协会商会与行政机关脱钩总体方案，一些协会实现了归口管理，然而在归口管理之后使得一些本来曾经承担着行政监管事中监管的协会等组织职能消散，其所发挥的行业自律作用值得重新审视与思考。

二、地方政府行政监管的路径选择

行政监管是个系统结构，而行政监管过程中出现的问题也是一环扣着一环，单一地解决某个问题并不会使整个政府的行政监管发生质变。因此在地方政府行政监管的路径选择上要深入其系统结构，运用系统性的思维来真正解决当下地方政府行政监管过程中出现的问题。

（一）监管理念的重塑

监管理念的转变涉及从事前行政审批到习惯于事中事后监管，这不亚于一场自我革命，因而理念的转变是解决整个行政监管系统性结构问题的逻辑起点。这其中需要处理好一种关系（政府与市场），破除一个藩篱（错位政绩观）。政府与市场的关系是发展经济以及转变经济结构过程中必须面对的课题，尤其是对于中国特殊的政治结构来讲，政府与市场关系的厘清显得较为关键。应尊重市场在资源配置中的决定性作用，尊重市场规律，加强市场体系建设，进一步完善社会主義市场经济体制。[3]同时要着力解决政府职能的越位、缺位、错位问题，努力构建政府与市场互补与互促的良性关系。破除错位的政绩观给予行政监管的无形藩篱，GDP的增长一直是地方政府重要考量内容，虽然现在对于GDP的信奉有所衰减，但是GDP依然是地方政府不得不去重视的一个发展指标。因而出现了地方政府将行政监管与GDP挂联起来，此种错位的政绩观为行政监管职能的实现设置了障碍，而监管理念的重塑必须要破除这种藩篱的束缚。

（二）监管制度的完善与“盲域堵漏”

行政监管作为一个系统结构，监管理念的重塑可以激励行动的产生，也会促进监管制度的完善。监管制度的完善不仅仅是落实已然推开的一些制度，诸如“双随机、一公开”及联合惩戒等机制，还需要提升行政监管相关改革后续管理的法治化水平。在法律及行政法法规等修订上，进行多方面的统筹，对于现存的监管法律及行政法有关行政监管的内容进行梳理，及时调整不适应新时代共同监管体制构建的一些内容。在一些“盲域”上要及时补漏，比如行政审批改革后，如何厘清前置审批与事中以及事后之间的监管权责的归属？因而，行政审批改革的后续引导及规范至关重要，也是补漏的重点，在放权的同时如何“确权”，这就需要依靠法律程序及权力清单等多种形式来实现，也需要相关部门配套细则的出台给予支撑。此外行政监管的“盲域”还包括行政审批事项“下放”之后，下级政府缺乏承接相关事务的能力或者不愿意去主动积极地配合上级政府承担事项“下放”后可能带来的风险。对于这一现象的堵漏也需要完善相关制度，具体来说上级部门首先应在下放事项的标准、政策层面予以确定，加强对下级部门的业务指导和资源的传输，比如编制数额等。地方政府应梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限，编制本地承接权限的事项目录、操作规范及流程图，促成监管制度的逐步完善，厘清监管权责，堵漏相关“盲域”。

（三）利益、价值双整合基础上监管方式的创新

监管方式的创新涉及的内容较多，诸如利用大数据、云计算、物联网等信息技术的智能监管，根据市场主体生产经营活动风险程度等级的分类监管，以及目前很多地方在推行的信用监管，都属于监管方式上的创新。这些内容、方式等层面的创新离不开监管部门的协同，单单依靠一个部门进行某方面的监管在未来新经济兴起的大环境之下将步履维艰。因此监管方式的创新需要不同层级政府和不同职能部门的纵横向的联动，这种部门间的协同不仅仅需要权责的进一步厘清，还需要整合不同部门不同层级间的利益站位。不同部门利益站位不一样，也是导致“条块”关系的原因之一。监管方式的创新在利益整合上提出新的要求，需要各个部门暂时搁置自身的部分利益（也需要制度的完善提供协调利益的原则）。但是在具体的行政监管协同过程中，不可避免会出现部门利益的不一致，甚至相冲突，单单依靠利益的协调往往难以抚平已然形成的“沟壑”，此时则需要价值的整合。这一价值不仅仅是“以人民为中心”，还应包括宏微观层面政府对于公共服务的理解，对于转变政府职能、对于政府与市场关系的理解及对于未来共同监管体制趋向的理解等等。这些内容一旦整合到不同部门的价值体系之中，可以很好地弥补利益整合遗留的缺陷，促成共同行政监管体制下部门之间灵活高效的协同。

（四）共同监管体制的切入点：行业协会

构建共同监管体制涉及多方主体的参与，改变所谓的政府“保姆式”监管，强化企业第一责任人意识，鼓励社会监督，健全公众参与监督的激励机制，创造条件鼓励群众积极举报违法经营行为，充分利用新媒体等手段及时收集社会反映的问题等等。但是就目前的大环境而言，这里我们将行业协会作为构建共同监管体制的切入点。一方面当下的行政监管过程中公众与媒体的参与地位还没有凸显出来，甚至处于边缘化的地位，另一方面行业协会其实已然在行政监管中发挥着重要的补充作用。行业协会的作用逐步凸显，最终会使得政府逐渐开始转换思维，促成政府职能的转变，重视社会中介组织及第三方评估机构等主体，最终形成“以一带百”的参与氛围，使得行政监管有足够的动力与缘由将其他主体逐步纳入到政府的共同行政监管体制之中。要积极发挥行业协会商会对促进行业规范发展的重要作用，在事中事后监管各个环节建立行业协会商会的参与机制，发挥其在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。例如，2008年成立的中国互联网协会调解中心负责调解会员单位之间、会员单位与法人、其他组织之间相关民事纠纷。这个中心自成立以来，已调解了大量案件，仅在2014年，就受理了各地委托的涉及网络知识产权侵权案件3087件，调解成功率达到54.95%。这说明在新经济时代，政府監管要取得真正的实效，既要有传统的、自下而上的政府层级结构的权力网络，还必须与各类合作主体建立起横向的行动线，这是新时期提高政府监管绩效的要点所在。[4]

结论和展望

行政监管可谓是现代政府核心职能之一，针对的对象是微观经济中的主体，主要是为了实现公共政策目标。行政监管作为经济及社会改革中的重要一环，在步入改革的中期阶段呈现出一定的问题。这些问题之间一环扣一环，某一问题的解决可以影响下一个问题，比如行政监管制度会影响权责是否厘清，而权责是否厘清又会影响监管的方式和部门之间是否可以有效地协同。行政监管的结构性问题也需要在系统结构的思维下予以解决，找到源头，重塑理念，顺着逻辑线进而找到当下主要问题的解决路径。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网，2017-10-27.

[2]舒绍福.加强行政审批改革后续管理[J].行政管理改革，2015，（9）.

[3]陈兵.简政放权下政府管制改革的法治进路——以实行负面清单模式为突破口[J].法学，2016，（2）.

[4]张占斌，冯俏彬.创新政府监管方式加快发展新经济[J].行政管理改革，2016，（9）.

（责任编辑：悠 然）