基于“互联网+”的政府投资项目廉情预警评估系统的构建及应用

秦毅

摘 要：以科技预防为手段，基于“互联网+”技术开发的政府投资项目廉情预警评估系统，其模型由廉情指标、廉情等级和廉情指数三级指标组成，具有廉政风险识别、信息采集分析、实时预警评估等功能。该套指标体系的设计，丰富了预防腐败工作的方式和手段，实现了工程建设程序规范、造价控制明显下降、全程定量监控，解决了政府投资项目监管难的问题；通过树立系统理念、加强常规督导、严格审核评估、实行定量管理，构建了基于“互联网+”的政府投资项目预防腐败工作新格局。

关键词：政府投资项目廉情预警评估系统；廉情指标；预警评估

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）05-0071-07

工程建设领域的腐败是预防腐败的重点和难点问题，据统计，“全球工程建设项目每年涉及腐败的资金约 32 万亿美元。著名反腐败组织透明国际对19个不同领域發生腐败的可能性进行了调查评估，其中‘公共合同和建筑行业得分最低，被认为是最容易发生腐败的行业领域”[1]。当前，各地正处于大开发大建设大发展时期，政府投入大量的资金进行基础设施建设。为了防控政府投资工程中的廉政风险，近年来，Z市纪委大胆创新，并借助清华大学廉政与治理研究中心、中山大学廉政与治理研究中心等科研机构的“外脑”力量，开发建设了政府投资项目廉情预警评估系统（以下简称“廉情预警评估系统”）。系统建成以来至2017年上半年止，共对总投资约1166亿元的346个项目进行了廉情评估，发出预警569条，对存在廉政风险的31个项目发出预警告知书，对18个项目的建设单位进行了廉政谈话，对2个项目进行了立案审查。通过廉情预警评估，政府投资工程基建程序得到有力规范，招投标中的量身订做和围标串标行为得到明显遏制，工程造价得到有力控制，有效防控了政府投资项目的廉政风险，系统建成以来，共节约投资38亿元，取得了良好的经济和社会效果。

一、廉情预警评估系统的设计背景及理念

工程建设领域腐败问题具有一定的特殊性，有学者曾总结出工程建设领域腐败问题存在“四易四难”的情况，即在寻找理论依据、划定廉政风险点、进行定性分析甚至实现个别打击比较容易，但在定量测量风险、追究腐败行为、进行全面预防和政策落地实施方面存在困难。为了应对以上困难，我们充分利用“互联网+”技术，通过大数据理念和信息化手段，构建起全面覆盖的政府投资项目廉情预警监督平台。

1.构建统一数据平台。利用信息化手段，打通各职能部门及应用系统业务数据之间的信息孤岛，规划并构建预防腐败风险防控与预警数据中心，为纪检监察机关内部各类业务信息系统、电子监察系统、财政资金使用监管系统、公共资源交易系统等提供多种方式的标准化数据交换接口，实现有关信息数据的采集、抽取以及综合汇总。基于采集信息进行比对、分析与信息挖掘，并在此基础上构建各类数据的信息统计、关联、查询、展示平台，实现廉情预警相关的信息化系统在数据层和应用层的统一。

2.建立数据关联机制。利用各系统业务数据之间的逻辑关系，建立行政行为监控数据与行政人员档案数据之间的数据关联机制，使廉情预警工作中最核心的两个要素之间形成双向的数据联动。通过廉情预警评估系统中各项业务规则设立的业务预警标准，对业务行为进行实时监控，形成管理执法人员行使公权力过程中的廉政风险监察工作模式，做到对腐败风险的及时发现和监控，形成“由事及人”，推进廉情预警工作的深入开展，为廉情预警工作提供有力的工具和手段支撑。

3.实现数据精准分析。通过自动交换的方式采集每一个项目全过程的数据，利用已经设定好的目标模型，对这些数据进行串联、识别，并加以关联分析。从与经验值和法定值中的对比中，发现可能存在的廉政风险点，及时进行预警处置，实现预防腐败工作的前瞻性、及时性和科学性。

二、廉情预警评估系统模型的主要内容

（一）从政府投资项目运行实际出发设计廉评指标体系

系统从政府投资项目运行实际出发，将透明国际关于腐败行为的最新研究与实践进行有机结合，设计了由廉情指标、廉情等级、廉情指数三级指标组成的廉情评估指标体系。

1.廉情指标。根据实践总结，分析政府投资工程易发多发腐败的环节，从立项至验收结算全过程，确定了30个廉政风险点，并运用概率理论设计了30个量化的廉情指标，根据法定值或经验值，明确各廉情指标的风险值（见表1）。当指标实际值向不利方向偏离风险值时，向建设单位发出预警，并给予扣分。

2.廉情等级。根据项目廉情指标的得分，分别给予：蓝、黄、橙、红4个廉情等级，橙、红等级表示项目廉情处于高、较高的风险状态，应向建设单位发出《预警告知书》，限期纠正或整改（见表2）。如某道路改建工程概算控制和预算控制环节被发出11个预警，目前廉情已达到红色等级，工程造价存在较大的风险。因此，系统向其建设单位发出《红色预警告知书》，要求其排查原因，加强投资管理，防控廉政风险，出现红色等级的项目，还要对建设单位负责人进行廉政谈话；黄色等级表示项目廉情处于轻微的风险状态，给予短信预警；蓝色等级表示项目廉情正常。

3.廉情指数。根据30个廉情指标的运行情况，利用层次分析模型计算出项目的廉情指数和建设单位的廉情指数，满分是100分，各项目及建设单位据此进行廉情排名，由此得出各建设项目和建设单位的廉政风险情况。

（二）开发电子软件同步自动进行廉情评估

运用最新的SOA技术搭建了政府投资工程预防腐败信息共享平台，开发了先进的预警模型，软件系统具有廉政风险识别、信息采集分析、实时预警评估等主要功能。

1.准确识别廉政风险点。软件系统实时分析计算30个廉情指标分值，就像30台廉情扫描仪，同步对政府投资工程的建设程序、招标投标、投资控制、资金使用、安全质量、验收结算、审计结果、信访投诉等进行全程检测分析，准确识别出廉政风险点，将原来隐蔽性较高的腐败风险，转变为看得见的风险点和风险图。

2.量化分析计算风险值。廉情评估所有指标百分之百量化，通过软件系统的智能化分析计算，利用大数据平台，在线采集数据，并参照透明国际的做法，对接入的数据进行标准化处理后纳入评估结果，“经过标准化方法处理的数据，可以使得指数得分更为合理”[2]。实时生成项目各项廉情指标得分，即把原来只能宏观定性的腐败风险转变为可以微观测量的指标分值，精确判断出腐败风险的程度。

3.实时预警评估廉情。系统软件与发改、规划、国土、公共资源交易等8个部门的业务系统无缝对接，实时自动采集政府投资工程相关信息，显示廉情评估结果，及时发现苗头性和倾向性问题，将预防措施落实在事前和事中。如某改扩建工程，中标后增加造价195万元，超过了预警值100万元，通过发出预警，及时提醒建设单位严控工程造价，避免出现竣工后造价失控的问题。

4.自动生成评估结果。软件系统从数据采集、短信发出到《预警告知书》和《廉情评估报告》生成，全程实现自动化，根据系统反馈的信息对项目的廉情进行跟踪分析，及时纠正存在的问题，提请建设单位和相关职能部门加强预防，跟踪督办其整改结果，以提高防控廉政风险的针对性。

5.联动进行预警处置。发改、财政、招标办等行业监管部门根据系统提示，按职责分工，对预警反映的问题加强监管，对违规问题依法进行处理；住规建、交通、海洋农渔水利、市政林业、信息化等行业主管部门履行行业监督责任，督促有关单位整改预警反映的问题；纪检监察机关运用提醒、函询、约谈、初核、查处等方式，强化工程监督，加大对工程领域腐败问题的核查力度。

（三）建立健全预警结果处置机制

围绕工程建设全过程，构建联动处置机制，把监督执纪“四种形态”的要求贯穿于系统的每个环节。

1.明确各方监管责任。按照有关规定，构建监管责任主体网格，明确行业主管部门、监管部门和纪检监察机关各自的职责分工。要及时查处招标投标中的围标串标和量身定做问题、违反《政府投資项目管理条例》造成的投资失控问题，切实加强对政府投资工程建设的事前、事中监督。

2.明确结果处置方式。按照监督执纪“四种形态”要求，设置多种处置方式，对于廉情预警评估系统反映出的问题，及时抓早抓小，严格执纪。一是对出现预警的，向建设单位发出短信提醒。二是向廉情等级为橙色、红色的31个项目建设单位发出预警告知书，并要求整改和答复。三是对重要指标出现预警的项目，向发改、财政、交通、水务等监管部门发出7份督办函，要求有关部门加强监管，完善制度；对违反政府投资工程有关规定的，依法处理。四是对达到红色或多个重要指标出现预警的18个建设单位的相关责任人进行约谈。

3.明确执纪问责情形。要把廉情预警评估结果作为党政机关绩效考核的重要指标，廉情预警扣分直接影响相关部门年终绩效考核结果。对预警告知书的单位，审计作为年度重点审计项目纳入年度审计，纪检监察机关纳入年度重点关注项目。对重要指标出现预警的项目进行函询，对存在造价失控等风险的相关单位责任人开展“咬耳扯袖、红脸出汗”谈话。对有明显违规问题或预警的6个项目进行初核，责令相关职能部门取消预中标资格，重新进行招标。

三、廉情预警评估系统的应用成效

系统建设应用以来，不仅丰富了预防腐败工作的方式和手段，而且利用廉情预警指标的导向和警示作用，实时引导系统各行为主体提升行为底线，遵循制度规定，强化自身约束，有效防控了廉政风险。

1.实现工程建设程序规范，解决程序瑕疵的问题。建设程序是保证政府投资工程质量和安全、控制好投资的关键因素。廉情评估系统中关于规范建设程序的预警指标对政府投资工程的建设单位和相关决策机构发挥了强有力的约束作用，政府投资工程不按照基建程序建设、仓促上马的问题得到有效解决。系统应用以来，政府投资工程不按基建程序建设的预警大幅下降，政府投资工程建设程序明显规范，“边勘察、边设计、边施工”的现象得到有效遏制。

2.实现招投标工作规范有序，杜绝量身定做行为。招投标环节是政府投资工程建设腐败的高发部位，规范招投标行为是防控政府投资工程廉政风险的关键环节。廉情预警评估系统中针对招投标廉政风险的13个预警指标，对政府投资工程从发布招标公告至签定合同等招投标全过程进行了监控，有效地遏制了招投标中量身定做和围标串标问题。系统应用以来，招投标预警、围标串标预警、中标概率异常等量身定做预警、中标下浮率预警等数量明显下降，施工正式投标人数少于3名的量身定做现象以及不按照规定签定合同的不规范行为已经杜绝，政府投资工程招标投标行为明显规范。

3.实现造价控制明显下降，有效节约财政资金。系统应用以来，仅规范招投标一项，就节约政府投资38亿元，中标下浮率、设计变更等造价失控风险预警明显下降，政府投资工程概预算高估冒算的预警减少，政府投资工程造价“水分”过大的问题逐步得到解决，工程造价得到了有力控制。

4.出台有效的监管制度，制度建设取得新成效。纪检监察机关与相关职能部门建立了廉情分析会议制度，定期研究解决廉情预警评估系统反映的问题。协助发改部门修订《政府投资项目管理条例》，重新疏理了政府投资工程的廉政风险点，完善政府投资工程建设管理体制，强化行业和行政主管部门对政府投资工程造价控制和招投标的监管职责，完善了设计变更、限额设计、造价管理等制度。推动住规建局修订《招标投标管理办法》，针对围标串标和量身定做等突出问题，推行政府投资工程招投标评定分离制度，强化建设单位的主体责任，促进招投标“公开、公平、公正”原则与择优的协调统一。改进两阶段评标办法，全面实行电子化招标，杜绝投标企业通过有选择提交业绩信息原件的方式来达到围标串标的目的。推动财政部门落实设计变更审查制度，对设计变更的合理性和合规性进行审查，建设财政投资项目审核管理系统，对政府投资工程预结算审核全过程实现信息化监督和预警纠错。

5.实现全程定量监控，提高监督效率。系统通过把发改、财政、建设、审计、检察、招投标、公共资源交易中心等数据自动传输和整合，把分散的信息加以串联和分析，成为管用有效的预防腐败信息，从根本上改变了过去依靠人工开展定性分析的局面，进一步提高了工作效率。

四、廉情預警评估系统的建设体会

系统建设应用能够取得预期成效，得益于以下几个方面的努力：

1.树立系统理念，全力协调推动。运用“互联网+”技术构建廉情预警评估系统，需要多个部门的配合和支持。我们树立“系统理念”，加大协调力度，在采集数据方面，实现和8个系统业务平台的无缝对接，实时抓取有关数据；在预警处置方面，建立多部门共同处置的体制机制，实现主管部门、监管部门和纪检监察机关分工配合的良好局面。

2.加强常规督导，强化结果运用。系统建成后，对各部门开展督导工作，现场指出有关部门在落实工作和系统应用中存在的问题，通过督导来促进工作、落实责任。我们还定期向各单位“一把手”通报阶段性评估情况；对重要工作任务未完成的单位，发出函询通知书；对落实责任不到位的单位班子成员开展“咬耳扯袖、红脸出汗”谈话提醒；对重要指标出现预警的单位进行专项巡查；对履责不力的相关责任人实施问责。通过督导和问责，推动各部门抓实责任，确保工作成效。

3.严格审核评估，推动落实整改。建立严谨的审核机制，当系统出现预警时，纪检监察机关相关部门进行初核，提出初步处理意见后，报系统应用领导小组复核，并研究提出处理意见。通过建立严格的内部审核评价机制，“智能+人工”双重审核，确保每一个预警都处置准确。

4.实行定量管理，促进自觉参与。系统为各监管部门配置了专门的帐号，明确各监管部门的职责权限和工作要点，简便了监管单位操作程序，节省了工作量和时间，推动落实监管责任变为有关部门的自觉行动。

参考文献：

[1] 宋伟，徐小庆.工程建设领域腐败特点的实证研究[J].河南社会科学，2013（5）：9-13.

[2] 唐钧.腐败：实证研究的国际经验——国际透明组织如何量化廉洁指数[J].理论与改革，2002（1）：5-8.

责任编校 陈 瑶

Construction of the Systematic Warning and Assessment System for Government-Invested Projects Based on “Internet+” and Its Application

——Case Studies of the Systematic Warning and Assessment Model of Z City for Corruption and Its Application

QIN Yi （School of Law， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： Making use of scientific measures， the assessment and warning system for situations of integrity in government-invested projects based on “Internet+” technologies is composed of the three layers of indicators， namely integrity situation indicators， integrity level and integrity index， and it fulfills the functions of recognizing integrity risks， collecting information and a performing analyses， and real-time warning and evaluation etc. The creation of such an indicator system enriches the means and modes for anticorruption efforts， realizing regulated construction procedures， considerably reducing construction costs， realizing all-process controlled quantitative supervision， thus resolving the difficulty in the supervision of government-invested projects， and helps establish the systematic notion， strengthen routine directions， enforce evaluation and assessment， practice quantitative management， a new situation corruption prevention based on “Internet+” having been constructed.

Key words： assessment and warning system for situations of integrity in government-invested projects； integrity indicators； real-time warning and evaluation