“三清示范区”建设实践及深化路径

汤明文　缪海涛

摘 要：着眼标本兼治、惩防并举，实施“三清示范区”（干部清正、政府清廉、政治清明）建设，既策应了净化优化政治生态目标定位，也符合构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制理念，是推动全面从严治党向纵深发展的有效抓手。江苏省南通市“三清示范区”五年多来的建设实践在强化正风肃纪、突出源头治理、优化政治生态、狠抓统筹协调等方面取得了显著成效。当前为进一步深化“三清示范区”建设，需要在提高认识站位、拓展载体平台、注重品牌打造、加强组织领导等方面加大工作力度。

关键词：干部清正；政府清廉；政治清明；示范区；南通市

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）05-0065-06

党的十八大首次提出建设廉洁政治的总目标，强调坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。[1]党的十九大报告指出：“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期律，确保国家长治久安。”[2]这一系列崭新论断为推动区域“三清示范区”建设提供了理论支撑，指明了正确方向。本文以江苏省南通市高点定位，强化顶层设计，创新载体平台，创新推进“三清示范区”建设为例，深入探析建设“三清示范区”的理论和现实意义所在，进而提出深化“三清示范区”建设的对策建议和恰当路径。

一、推进“三清示范区”建设的必要性

（一）建设“三清示范区”是净化优化政治生态的重要载体

习近平总书记强调：“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。”[3]营造风清气正的政治生态，是旗帜鲜明讲政治的本质要求，是深化全面从严治党的迫切需要，是以优良党风政风助推经济社会高质量发展的重要保障。通过深入开展“三清示范区”建设，推动重点工作任务的细化分解、重点责任链条的传导压实，既能为涵养风清气正的政治生态提供规划性的框架设计，又可建立清晰可辨、追溯可及地反映区域政治生态的量化标准和考评指标，是新时代涵养更高质量政治生态的创制性安排，有利于形成纵横交错、上下贯通、全面推进的工作格局，进而为营造风清气正的良好政治生态提供强劲且持久的推力。

（二）建设“三清示范区”是构筑“三不”机制的有效路径

党的十九大提出：“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”构建“三不”机制，是习近平新时代中国特色社会主义思想的题中之义，其内在逻辑是一个从治标到标本兼治、从硬性约束到思想自觉的过程，而推动实现干部清正、政府清廉、政治清明也是聚沙成塔、积水成渊、递进发展的过程，两者相得益彰、一脉相承。实践证明，无论是震慑层面的“不敢”，还是制度层面的“不能”，或者价值层面的“不想”，说到底都要靠党员干部个体的自律与他律、党政机关集体的联防与联控，以及全社会整体的策应与呼应。打造“三清示范区”是新时代推进惩防并举的重要抓手和现实路径。

（三）建设“三清示范区”是推动全面从严治党向纵深发展的务实举措

党的十九大不仅发出了夺取反腐败斗争压倒性胜利的动员令，而且作出推动全面从严治党向纵深发展的新目标。全面从严治党，基础是“全面”，关键要“从严”，重点在“治吏”。全面从严治党必须统筹推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设，把制度建设贯穿其中。建设“三清示范区”，重在抓源治本、源头预防，始终把反腐倡廉制度建设放在突出位置，以扎紧扎牢规范权力运行的制度笼子为核心，着力夯实全面从严治党的基石，推动党的建设高质量发展。可见，深入推进区域“三清示范区”建设，正是贯彻落实中央决策部署的生动实践和具体举措，也是推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸的战略选择和战略布局。

（四）建设“三清示范区”是彰显纪委监委履职成效的题中之义

中共中央政治局常委、中央纪律委员会书记赵乐际明确要求，纪检监察机关要紧紧围绕监督这个首要职责，定位向监督聚焦，责任向监督压实，力量向监督倾斜，事不避难，义不逃责，依规依纪依法做好日常监督和经常性管理，在监督上全面从严、全面发力，真正把监督职责履行到位，确保党内监督和国家监察不留死角、沒有空白。[4]建设“三清示范区”，关键在于从微观、中观、宏观层面确立清正廉洁价值取向，从干部、机关、社会范畴培育崇廉尚洁行动自觉，既要把纪律和规矩挺在前面，更要把监督和管理覆盖全程。从一定意义上讲，推进“三清示范区”建设，正是新形势下最大限度释放制度优势、提高党和国家监督效能、放大党的纪检体制、国家监察体制改革成效的内在要求。[5]

二、南通市打造“三清示范区”的实践探索及初步成效

2013年，南通市率先提出打造“三清示范区”的目标定位；2014年4月，市委印发《关于建设干部清正政府清廉政治清明示范区实施意见》。经过为期五年多的实践探索，有力促进了风清气正政治生态的涵养和生成，逐步构筑了党员干部“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，打造了区域惩防体系建设新特色，为经济社会发展、百姓民生改善提供了强有力的政治保障。

（一）强化正风肃纪，注重以干部清正引领“三清示范区”建设

1.严明纪律规矩，筑牢底线防线。一是加强纪律教育。坚持分层分类完善岗位廉洁教育机制，结合开展“不忘初心、牢记使命”主题教育、“两学一做”学习教育等，不断深化理想信念和宗旨教育、党风党纪和法律法规教育，引导广大党员干部适应新时代新要求，保持清廉本色。二是坚持抓早抓小。立足红脸出汗、防微杜渐，出台《关于加强领导干部谈话活动实施办法（试行）》等，将全面从严治党落实到日常监督管理全过程，保持“咬耳扯袖、红脸出汗”常态化。三是营造崇廉氛围。倾力打造“江海清风”全媒体平台阵地，常态化制度化开展5.10思廉日、“算好廉政账”专题教育月活动，建立“四个必考”机制，组织开展学术研讨、知识竞答和考学活动，激发党员干部涵养不想腐的内心自觉。

2.深化作风建设，着力抓常抓长。一是加大明察暗访。贯彻执行中央八项规定及其实施细则，聚焦防范“四风”反弹回潮和隐身变异，建立部门联动、社会参与督查机制，打造作风监督“立体网”，推动党风政风和社风民风持续好转。二是从严查处通报。既密切关注享乐主义、奢靡之风新动向，又重点突出形式主义、官僚主义新表现，点名道姓通报曝光典型问题，形成查究“四风”问题强大声势。三是启动专项治理。组织开展“三重一大”事项决策机制执行情况、违规租用社会车辆、违规出入隐蔽场所吃喝问题等专项治理，专项调研“会议文件实效”，扎实推进扶贫领域腐败和作风问题专项治理，推动正风肃纪在基层深入开展。

3.保持高压态势，强力惩腐治腐。一是科学践行“四种形态”，突出“细”“小”“早”，有效惩治极少数，教育大多数，把纪律和规矩挺在前面，着力维护“森林”健康。二是保持惩腐高压态势。坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，巩固和发展反腐败斗争压倒性态势。近年来，我市重点查处了卫生系统、水利系统、供销系统、交通系统等典型案件，不断向社会释放“正能量”，以反腐败成效取信于民。三是放大查案治本功能。积极做好纪律审查“后半篇文章”，持续推进强化专责监督工作，加强机制和平台建设，建立监督联动协作机制，促进专责监督与日常监督融为一体，形成“查处一案、教育一片、规范一类”的链式效应。

（二）突出源头治理，注重以政府清廉促进“三清示范区”建设

1.加快简政放权，驱动职能转型。一是改革审批体制。以列入简政放权、转变政府职能综合改革试点市为契机，出台《关于进一步推进简政放权深化行政审批制度改革的实施意见》，坚持以“5张清单、5个平台、5项重点改革、5大监管体系”为主要内容，着力打造服务型政府。二是明晰审批事项。按照放管结合的要求，全面清理、调整市级行政审批事项，市级行政审批事项减少至280项，全面取消非行政许可审批类别，进一步厘清权力边界。三是集中审批服务。率先成立全国首家地市级行政审批局，并向所辖各县（市）区及开发园区全面延伸，理顺审批部门与职能部门、对上衔接与对下指导两个关系，基本实现“一枚印章管审批”。

2.加强权力制約，依法规范行政。一是运用法治思维和法治方式。贯彻中央深化全面依法治国决策部署，在全市党政机关普遍推行法律顾问和公职律师制度，针对重大规划、重要决策、重点问题，发挥参谋助手作用，加强法律监督，促进依法行政、规范行政。二是创新体制机制。推行党政主要负责人“四个不直接分管”制度，出台《关于强化“三重一大”事项责任推进专项问责实施办法（试行）》，有效规范和制衡“一把手”权力。构建鼓励激励、容错纠错、能上能下三项机制，保障推动经济社会高质量发展。建立制度建设激励机制，连续八年开展反腐倡廉好制度评比，有50多项制度创新成果被命名为“南通市反腐倡廉好制度”。三是重视风险防控。制定《关于进一步加强廉政风险防控机制建设深入推进源头治理工作的指导意见》，出台《关于在政府投资工程建设领域构建阳光防范体系的意见》，促进政府投资工程建设优质、高效、廉洁。

3.着眼公开透明，提升服务效能。一是阳光行使权力。全面深化党务公开和行政权力网上公开透明运行，杜绝暗箱操作和“潜规则”。持续推进政务公开，发挥政府门户网站、网上“村村通”等作用，确保各项行政权力在法治轨道上阳光运行。二是优化服务机制。完善覆盖全市、上下联动、功能完善、数据共享、运行高效的科学政务服务体系，全面推进政务服务标准化建设。深入开展富民强企奔小康“走帮服”活动，全面提升为民服务主动性和实效性。三是实施绩效考评。严格执行《南通市领导班子和领导干部“为官不为”问责暂行办法》，坚决整治“不作为、慢作为、乱作为”。强化市级机关作风建设目标责任制，发挥绩效管理考核导向和激励作用。

（三）优化政治生态，注重以政治清明彰显“三清示范区”建设

1.全面履行“两个责任”，夯实政治保障。一是健全制度体系。市委出台《关于落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任的实施意见（试行）》等“1+8”制度体系，明晰党委班子、班子成员、纪委班子“867”责任清单，形成链条式传导压力格局。二是落实保障机制。明确工作标准、完成时限、保障措施及工作成果，层层签订责任书，实行签字背书，推动责任主体认真履行职责。建立市纪委副书记及执纪监督室对口联系县（市）区和市级机关部门制度，实行划片包干，聚焦政治生态，督促各级党委落实主体责任。三是组织动态督查。把落实“两个责任”融入全市“四个全面”战略布局综合考核体系，建立党风廉政建设纪实考评系统，强化“两个责任”督查考评，提高履责科学化水平。

2.全面实施“两项改革”，注入生机活力。一方面，持续推进党的纪律检查体制改革。全面贯彻“两为主”和“两个全覆盖”的要求，扎实推进40项重点改革任务落地生根，组建综合派驻纪检组19个，建立“一办六组”市委专职巡察机构，强化政治巡察，探索创建具有南通特色的政治生态评价指标体系，实现巡察与政治生态建设有机结合。另一方面，稳步推进国家监察体制改革。市县两级监委全部挂牌，市纪委监委纪检监察室由5个增加至9个，实现执纪监督全覆盖。结合监督检查与审查调查改革试点，明确监督检查3个方面基本职能、18项具体任务和12项手段路径，研究制定“1+N”配套制度，努力将制度优势转化为治理效能。

3.全面构建“两大体系”，促进修德守信。一是在明规定准中引示引领。以党员干部为重点，研究《党员干部道德守则》和《问责办法》《公务员道德诚信行为规范》等，引领党员干部思想道德体系建设。以政府诚信为重点，出台《南通市“十三五”社会信用体系建设规划》《南通市诚信“红黑榜”发布制度》等，引领社会诚信体系建设。二是在评星定等中分类分层。建立拟提拔领导干部个人行为评价和年度考核道德诚信反向测评机制，实施党员干部社区道德诚信表现函调制度，开展基层党员干部道德诚信指数测评，有步骤、有重点地推进港口、交通、速递等行业信用等级评定。三是在考量定夺中采纳采信。推行党员干部社区道德诚信表现函调制度，把党员干部“八小时”以外表现及思想道德考评结果作为评先评优、选拔任用的重要依据，探索政府部门带头使用信用产品，不断夯实预防腐败的思想基础和社会基础。

（四）狠抓统筹协调，注重以机制完善推进“三清示范区”建设

1.坚持高点定位，系统规划谋划。一是确立问题导向。市委从“解放思想、追赶超越”的高度，着力破解 “推动全面从严治党高质量发展、强势推动‘三大攻坚战、精准践行监督执纪‘四种形态”等工作难题和时代命题，坚定不移推进“三清示范区”建设向纵深发展。二是推动课题攻关。有机整合调配专家学者、党政干部、基层代表等各方面力量，先后组织多轮次重点课题调研，深入研究建设“三清示范区”的内涵、现实条件、薄弱环节、实现路径和工作机制，市委常委会专题研究论证，凝聚共识形成合力。三是开展顶层设计。市委立足党员干部勤廉兼优、政府廉洁高效、司法廉洁公正、源头治理制度创新、社会领域反腐倡廉、道德诚信两大体系建设和面向全社会的廉洁教育等七大领域，系统谋划并助推“三清示范区”建设与全市惩防体系建设、经济社会发展深度融合。

2.实行目标管理，加快建设进程。一是项目化分工。市“两办”研究出台《南通市惩防体系暨“三清示范区”建设工作项目及任务分工方案》，明确166项工作任务和时点要求，落实具体牵头部门、协办部门，通过目标再明确、任务再细化、责任再分工，形成上下一体的工作格局。二是常态化运转。完善联席会议、沟通协作、情况通报、信息报送、宣传推介等长效机制，分层次召开动员会、推进会、现场会，建立工作台账制度，实现创新工作规范化、痕迹化推进。三是规范化考核。完善督查考核制度，建立年初督查指导、年中跟踪检查、年底集中考核机制，突出对重点部门、重点项目的检查考核，督促责任单位对标找差、履职尽责，保证序时推进。对工作滞后、成效不明显以及发生重大腐败案件和不正之风蔓延的单位，分清责任主体，严格责任追究。

3.激发创先争优，提升工作质效。一是创设评价体系。以海门市为试点，通过量化指标权重，探索创设针对性强、富有操作性的“‘三清指数评价体系”，并逐步在全市推广。其中：干部清正从忠诚、廉洁、公正、诚信四个维度，政府清廉从廉洁、法治、服务、阳光四个维度，政治清明从理想信念、法治建设、选人用人、正风肃纪、惩治腐败五个维度进行综合评价。二是创造特色品牌。以典型选树、榜样培育为抓手，加快先行单位创建进程，形成示范带动效应。进一步扩大创建工作影响面，激发基层“创新、创优”新动能，启动“三清示范区”优秀品牌征集，全市涌现了“江海净土”“双优交通工程”“工商三联三防”“清廉税务”等66项优势品牌，丰富充实了“三清示范区”建设的内涵。

三、深化建设“三清示范区”的对策与建议

（一）提高认识站位，在融合嵌入中抓好“三清示范区”建设

建设“三清示范区”，是落实中央和省市委决策部署、实现廉洁政治建设总目标的具体举措，是实施“四个全面”战略布局、高水平全面建成小康社会的重要保障，也是打造新时代区域特色惩防体系、营造风清气正政治生态的优势所在。各地各部门要围绕贯彻落实党的十九大精神这一首要政治任务，紧扣区域经济社会发展中心大局所在，立足深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革实际，结合本地区本系统本部门本单位本职工作和业务特点，聚焦“两个责任”，突出问题导向，抓好统筹协调，不断增强建设“三清示范区”的政治自覺、思想自觉和行为自觉，以“三清示范区”建设推动全体党员干部凝心聚力、干事创业。

（二）拓展载体平台，在多措并举中抓好“三清示范区”建设

“三清示范区”建设是社会系统工程，涉及方方面面，关系各行各业，决不能“眉毛胡子一把抓”。各级各部门要与打造山清水秀的政治生态有机统一，着重抓好 “六项工程”：即扬清固本工程，创新宣传教育方式方法，筑牢党员干部思想道德防线；履责践廉工程，推动落实全面从严治党党委主体责任、纪委监督责任，强化压力传递，推动责任落实；正风护林工程，深入贯彻执行中央八项规定及其实施细则，以优良的党风促政风带民风；惩腐肃纪工程，放大市县监察体制改革试点成效，夺取反腐败斗争压倒性胜利；抓源治本工程，进一步扎紧扎牢制度的笼子，坚持用法治思维和法治方式反对腐败；监督预警工程，稳中有进推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督，坚持抓早抓小，强化监督的再监督，始终把监督挺在前面。[6]

（三）注重品牌打造，在创新创优中抓好“三清示范区”建设

深化“三清示范区”建设必须统筹兼顾、落细落小、抓常抓长。各地各部门既要从宏观层面把握工作规律，注重顶层设计，分步组织实施；又要从微观角度细化目标任务，强化责任落实，提升履责成效。要因地制宜、创新理念、大胆探索，精心谋划具有区域、行业、部门特色的“三清示范区”建设，围绕制度建设、平台打造、载体搭建等方面，持续深化“三清示范区”建设创新品牌培育、选树、推介活动，以及“三清示范区”建设优胜单位、先行单位创评活动，着力推动“三清示范区”建设向基层站所、村居组织延伸，以创促建、以评促优、以点带面，不断提升品牌内涵外延，实现创建区域全覆盖，放大示范辐射效应。

（四）加强组织领导，在分工协作中抓好“三清示范区”建设

各级党委（党组）要切实履行主体责任，坚持把建设“三清示范区”摆在更加突出的位置，将“三清示范区”建设纳入“四个全面”考核总体框架，融入推动高质量发展全过程，尽快形成“党委牵头、纪委协调、部门共建、上下联动、合力推进”的工作格局。各牵头单位和协办单位要通力协作、齐抓共管，进一步抓好“三清示范区”建设任务的实施、督查和考核，逐步完善“三清示范区”建设的目标责任机制、组织推进机制、检查考核机制，加快“三清示范区”建设的节奏步伐。要建立健全科学有效的评价机制，引入民意测评和第三方评估，既注重工作上的“硬指标”，更看重老百姓的“真感觉”，以人民群众对党风廉政建设的满意率检验检视“三清示范区”的建设成效。

参考文献：

[1] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2012-11-19）[2018-09-01].http：//www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.

[2] 習近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：67.

[3] 王子晖. 5年两会，习近平这些话语历久弥新[EB/OL].（2018-02-27）[2018-08-20].http：//www.xinhuanet.com/politics/

2018-02/27/c_1122458196.htm.

[4] 把监督这个首要职责履行好[N].中国纪检监察报，2018-06-19（02）.

[5] 中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018：35.

[6] 刘学新.牢记使命担当 自觉担负“两个维护”的特殊历史使命和重大政治责任[J].中国纪检监察，2018（13）：8-9.

责任编校 张煜洋

Construction of the “Demonstrative Zone of the Three Purifications” and Its Further Development

——Case Studies in Nantong of Jiangsu Province

TANG Mingwen， MIAO Haitao （Commission for Discipline Inspection， Nantong 226018， Jiangsu， China）

Abstract： Focusing on treatment of both the symptom and the fundamental causes with measures taken both for punishment and prevention， the construction of the “demonstrative zone of the three purifications” （of cadres， of the government， and of the politics） caters to the purification and optimization of political ecology， and meets the systemic notion of “not daring to corrupt， unable to corrupt and not wanting to corrupt”， which provides an effective starting point for the in-depth development of comprehensive and strict administration of the Party. Considerable achievements have been made in the construction of the “demonstrative zone of the three purifications” in Nantong of Jiangsu Providence in the recent five plus years as regard the rectification of the mood and disciplines， emphasizing the treatment of the sources， optimization of political ecology， pressing on coordination and cooperation. For the further development of the construction of the “demonstrative zone of the three purifications，” more efforts are to be made from the perspectives of uplifting the ideological standing point， expanding the carrier platform， attending to nurturing the brand， and strengthening the organization and leadership， etc.

Key words： honest cadres； clean government； pure politics； Nantong