痕迹管理：提升高校治理能力的突破口

杜治洲

摘 要：当前我国高校普遍进入了治理瓶颈期，权力制约松、内部资源散、执行监督软的情况较为突出。作为一种新的管理理念和管理手段，痕迹管理的应用有利于提升高校治理能力，成为走出治理困境的重要突破口。高校应重点构建“三重一大”决策痕迹管理系统、教学科研痕迹管理系统和执行监督痕迹管理系统，努力实现高等教育内涵式发展。

关键词：痕迹管理；“三重一大”；高校治理能力

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）06-0065-06

党的十九大报告提出，要“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”。建设一流大学和一流学科，离不开一流的高校治理能力。而在信息网络技术飞速发展的今天，高校治理能力的提升离不开理念创新和科技支撑。在此背景下，痕迹管理就成为高校治理的必然选择。

一、当前高校已进入治理瓶颈期

自20世纪末我国高校扩招以来，高校在学科建设、招生就业、基建后勤等方面取得了突飞猛进的发展，高校的治理水平不断提升，各类制度不断建立并逐步走向完善。然而，高校在发展和治理方面也随之出现了许多问题，引起了政府高度重视和社会的高度关注。应该说，经过近二十年的发展我国高校已经进入了治理瓶颈期，各项事业受到较大的制约，主要表现为权力制约松、内部资源散、执行监督软三个方面。

（一）权力制约松

权力制约松，主要体现在对决策权力的制约上。决策是高校一切活动的起始点，也是各种风险最为集中的环节。而“三重一大”决策权又是高校决策权的重中之重，也是高校权力制约松的集中表现。

“三重一大”决策制度（简称“三重一大”制度）是规范重大决策事项、重要干部任免、重大项目安排、大额资金的使用等决策行为的制度。该决策制度要求：坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则；坚持集体领导和个人分工负责相结合的原则；坚持科学、民主、依纪依法、集体决策的原则。[1]“三重一大”决策制度是改革开放初期以来我国一直贯彻执行的一项重要廉政政策，是防止决策失误、决策腐败的重要途径。教育部非常重视高校“三重一大”制度的贯彻和落实。2008年9月，教育部与中央纪委监察部联合发布的《关于加強高等学校反腐倡廉建设的意见》以及《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，都明确提出高校“三重一大”制度的相关要求甚至实施细则。然而，高校腐败现象时有发生的事实表明，“三重一大”制度并没有完全落地，甚至发生了变异，主要表现在以下方面：

第一，制度软化。“三重一大”制度软化，主要是指制度规定屈服于权力压力。民主是“三重一大”制度的核心内涵，“三重一大”制度的建立和实施，其本质要求是集体讨论、民主决策。[2]没有民主、商议、合计，“三重一大”制度就失去了其真身，徒有躯壳。当前，一些高校领导“官本位”思想特别严重，权力凌驾于制度之上，校领导“一言堂”“一支笔”的现象频频出现，“三重一大”制度几乎成了空架子和摆设。从中央纪委监察部网站公布的高校腐败案件来看，学校党委书记和校长（院长）是落马高校官员的主体。当前我国高校处于大发展的时期，占用的公共资源愈来愈多，摊子越铺越大，俨然成为一个“无所不能”的“小社会”。[3]而党委书记、校长是高校党委和行政“一把手”，统揽学校的全局，牢牢控制着项目审批权、人事管理权和资金分配权，在“三重一大”问题上极易搞个人专断，任性用权。

第二，制度缩水。制度缩水，是指“三重一大”制度的执行仅限于决策阶段。除了大量的“三重一大”制度形同虚设外，部分“三重一大”制度的执行太过狭隘，仅局限于决策环节，集体决策的要求没能贯穿“三重一大”事项的始终。一些高校的主要领导将会上研究的“三重一大”议题完全局限于决策环节，决策之后，对决策的执行过程和效果等情况，基本不再上会反馈、通报。除此以外，还有一些“三重一大”事项因环境变化需要作出调整，而在调整过程中就没能坚持集体决策的原则。

第三，制度替代。高校“三重一大”制度出现的另一种变异是“重”“大”被“轻”“小”所替换。一些单位领导班子故意模糊“三重一大”的事项范围，没能清晰界定需要集体决策的内容、权限、资金的数量、项目安排和重要岗位。这样一来，“三重一大”制度规定的会议也就达不到既定的成效，还会出现这样一种状况：一些本该由个人决定不需要集体决策的事情却上会讨论，挤占了决策层的时间精力，导致决策效率降低，而且还为其推卸决策责任制造了借口。

（二）内部资源散

高校内部资源分散的现象比较突出，校内各个系统部门之间沟通不畅，信息共享程度较低，亟待提升资源共享水平。

第一，教学研究系统与行政管理系统没有形成有效对接。一般来说，高校的核心事务无外乎两项：教学和研究。只不过不同学校的重点不同，一部分高校以教学为主，一部分高校教学与研究并重。而围绕这两项中心工作提供服务的行政管理系统，也占据举足轻重的地位。但是，服务者与被服务者相互之间并不了解，甚至还很陌生，行政管理者并不能较好地跟踪、掌握教师和研究人员的教学状况及科研成果，而教师和研究人员对行政管理者提出的诸多要求也不给予配合。教务处、科研处等教学科研管理部门要了解教师的工作量，就经常通知老师填写各种表格，包括教学课时量、发表论文的数量、主持科研项目的数量和科研经费总额等信息。教师和科研人员对此抱怨非常多，大量的时间都浪费在填写各种表格上。

第二，各类教学科研资源之间相互隔离。高校的学院、研究院、研究中心等二级单位之间也通常“老死不相往来”，不知道其他单位在做什么研究，更鲜有相互合作，发挥各自优势共同研究某一科学问题的。实际上，对于科研资源丰富的高校来说，这是一种巨大的浪费。

第三，各类行政管理部门之间相互独立。不仅是教学科研单位之间交流少，高校内部各行政机关之间也缺乏足够的信息交换。各个行政机关往往只是专注自身职能范围内的事，不太关心其他机关部处的工作。应该说，行政机关要以整体形象共同服务于教学科研人员和学生，而不应是各管一摊，各自为政。显然，这与高校治理能力的提升是格格不入的。

（三）执行监督软

中央巡视组对高校巡视后发现的一个普遍性的问题是党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。这在一定程度上表明，高校执行中央和教育部的政策效果不佳、监督软化。其中一个重要原因就是相关执行和监督活动都呈现出虚化的现象，也就是说政策执行活动没有详细地记录下来，监督过程同样没有得到客观的描述，更没有以电子化的方式公开和共享。高校内党支部活动是否开展？在什么地方、以何种形式开展？每个支部成员表现如何？党员有些什么问题需要及时解答等等？这些问题如果不以照片、文字、视频等形式记录下来，就会导致政策执行走过场、监督流于形式。

此外，高校基建、采购、招投标和招生领域的执行和监督也呈现出软化的现象。近年来，高校腐败问题主要集中在以上领域，其重要原因就是缺乏良好的过程控制，各个环节没有留下真实的痕迹，导致相关人员自由裁量的空间很大，权力滥用也因此频发。

二、痕迹管理在高校治理中的重要作用

痕迹管理（Trace Management），是指用痕迹体现所有的管理过程，使工作中的每一个步骤都留有痕迹，以便后期查证的一种管理方法。痕迹管理最大的优势就是可以借助查证保存下来的文字、图片、实物、视频、电子档案等资料，最大限度地复原已经发生了的生产和管理活动。痕迹管理反映了管理控制由事后向事中、由结果向过程前移的趋势，在各个领域和行业受到越来越多的重视。将痕迹管理应用于高校治理活动，将决策执行和监督等环节通过笔录、录音、录像等方式留痕，便于以后查证，既可以提高决策的效率，也有助于责任划分，同时还可以促进部门之间的信息共享，提升资源的整合力。可以说，痕迹管理有利于改善高校权力制约松、内部资源散、执行监督软等问题，是提升高校治理能力、推动高校走出治理瓶颈期的重要突破口。

（一）痕迹管理推动了高校治理精细化

高校的治理必须紧跟时代的发展不断创新，在国家治理现代化的大趋势下，高校治理现代化也成为一种必然要求。高校的治理必须跟上社会发展的步伐，需要引进先进的、有效的管理手段，提高管理品质，提升治理能力。痕迹管理作为一种重要的管理创新方式，其意义非同小可。它大大压缩了决策者的自由裁量空间，提高了管理效率，增强了监督实效，推动了高校治理的精细化，促进了高校治理现代化和治理能力的提升。

（二）痕迹管理明晰了高校治理主体的角色定位

痕迹管理可以客观记录留痕者的观点、态度和行为，能与其法定的角色和职能形成对比，从而使每一位管理主体都能找到自己的坐标。比如，在传统的“三重一大”集体决策方式中，只有“一把手”的角色是确定的、明晰的，其他决策者的角色都非常模糊，因为只有“一把手”的意见和主张才能在决策结果中得以真正体现，其他决策者的想法不能对决策结果产生直接的、决定性的影响。这其中的原因在于决策过程不透明，没有通过各种方式客观呈现，所以主要领导者的想法，包括违规违纪的想法都会以集体决策的名义出现。然而，实施痕迹管理之后，每一位决策成员的观点和理由都会被记录下来，更重要的是这些信息都会被公开，接受外界的评判和监督。于是，“一把手”在表态时就会收敛和谨慎起来，不大可能搞“一句话”“一言堂”，而是更加尊重每一位决策者的智力贡献。在此情形下，决策者的角色会更加清晰明了。

（三）痕迹管理为内部资源整合与信息共享提供了技术支撑

信息的有效记录和充分共享能促进校内资源整合，实现“1+1>2”的效果，也为学校“一站式”整体服务功能的发挥打下坚实的技术基础，提供良好的技术支撑。痕迹管理在教学科研管理、贯彻落实党的路线方针政策、学习党章党规等方面的应用，能有效推动信息共享，提升管理和服务效率。当教师课堂教学的课程名称、授课对象、授课学时、授课地点等信息都被记录下来后，教务管理部门计算教师的工作量只要打开系统就能查到每个教师的相关信息，不需要再一级一级下发通知，不需要让教师填写表格，再一级一级劳神费力地往上报，他们也就可以将主要精力集中于教学和科研工作，教师的心情也会因此而改善。在思想政治学习方面，痕迹管理同样能发挥记录和共享的双重功能。

（四）痕迹管理为问责提供了依据

没有问责，就没有管理。2016年6月28日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《中国共产党问责条例》，这为党员干部违纪违规行为的问责提供了权威依据，是从严治党的重要抓手。然而，问责必须以证据为基础，以事实为依据，没有客观依据，问责就无法落实。比如，过去高校“三重一大”决策一旦出现失误，往往会将所有责任完全推给全体参与决策的领导干部，无法真正确定每一个决策者的责任，最后导致无人负责。而实施痕迹管理后，不论是支持最终决策结果还是反对最终决策结果，所有人的意见都被录音录像，决策的全过程都可回溯、可查询，这就为问责提供了倒查依据，从而大大提高了高校“三重一大”问责的实际效果和决策质量。

三、高校实施痕迹管理的主要领域及措施

从当前高校治理的实际情况来看，亟待实施痕迹管理的领域主要包括“三重一大”决策、教学科研管理和日常执行监督等方面，也就是说可以建立三个痕迹管理系统。

（一）“三重一大”决策痕迹管理系统

以痕迹管理推动高校“三重一大”制度创新，应该结合决策程序，做好以下几个方面的工作：

第一，规范动议。提出需要集体讨论的议题，是“三重一大”决策过程的开端，它决定了该项制度的价值。如果将不必集体讨论的议题上会，就浪费了决策的资源。如果必须集体讨论的议题没有上会，又违背了“三重一大”制度的基本原则。也就是说，“该上会的不上会不行，不该上会乱上会也不行”，必须借助痕迹管理的契机规范高校“三重一大”决策中的议题动议环节。在高校“三重一大”问题的判断和选择上，要建立并执行明确的标准，不符合标准的坚决不能上会，达到标准的必须上会。任何領导提议将某一议题上会或不上会，都要有充分的理由，不允许任何人将某一议题强制上会或强制不上会。

第二，全程留痕。在高校“三重一大”事项集体决策时，事项的酝酿讨论、最终决策等环节全过程文字记录或音像记录，保证过程都留有痕迹。记录内容包括时间、地点、主持人、记录人、出席列席以及缺席人员，还有个人发言的要点和最终表态。在决策环节，先由高校二级单位即各院系或相关职能部门讨论，院长或部长（处长）发表意见，再由分管校领导发表意见，最后主要领导末位表态，会议结束后每个人对自己的意见签字确认。在文字、录音和录像三种记录方式中，录像最为客观，也最具说服力，因为它能将决策参与者的每一句话、每一个动作甚至表情都较为完整地记录下来。全程留痕让每一个人的意思表达都记录在册，也促使每一位决策者都能做到谨慎发言、认真表态，不再是“拍脑袋决策”“拍胸脯表态”“拍屁股走人”。[4]

第三，公开痕迹。高校“三重一大”决策痕迹还必须在一定范围内公开，接受行政人员、教师和学生的监督。“三重一大”议题的选定、个人表态、最终决策的形成等信息要在学校一定范围内公开，接受查阅和监督。例如，所有行政部门主要领导、二级学院院长、教代会代表都应有权调阅记录材料。同时，建议成立学生监督委员会，规定学生监督委员会的成员也都有权查阅痕迹资料。这些监督者一旦发现决策中存在问题时，可以向学校纪委或上级纪委反映。并且中央也提出：高校必须严格执行“三重一大”集体决策制度，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制，推动学校领导班子科学决策、民主决策、依法决策，切实加强对权力运行的制约和监督。[5]实施痕迹管理，也有利于落实中央关于完善“三重一大”集体决策制度的要求，决策的科学性和民主性也会大大提升。

第四，依痕追责。高校“三重一大”决策的痕迹管理，保证了过程的可追溯、可还原、可追责。痕迹管理让权力运行的全过程可重现、可复原，突出了事前监督和事中监督，也为决策问责提供了倒查的依据，让上级党委、纪委、教育纪（工）委检查、考核和落实领导干部责任追究终身制有了强有力的抓手。[6]当高校“三重一大”决策出现冒进失误、带病提拔等问题时，就可以查阅记录在册的文字、音像资料，找出该决策参与者的名单，包括支持者、反对者和中立者，以此作为问责的事实依据。根据每个决策参与者的不同角色和当时对决策所持的不同态度，确定其相应的责任。此举也必将推动高校决策失误终身追责制的全面落实。

痕迹管理的引入，必将大大增强高校“三重一大”决策制度的执行力，推动高校反腐倡廉工作走上新的更高的台阶。

（二）教学科研痕迹管理系统

痕迹管理在高校教学科研管理中同样可以发挥重要的作用。教学科研痕迹管理主要包括三个环节：其一，痕迹管理平台的开发和推广。高校教务管理部门和科研管理部门开发一个系统，为教师和科研人员录入信息提供条件。在统一的教学科研管理平台上，管理部门设定统一的格式，方便教师和科研人员上传信息。其二，平台收集教师和科研人员的相关信息。教师的开课信息、教学学时、授课对象、授课地点等信息，在教师上课期间的刷卡等动作完成后，自动上传到系统。科研人员主持课题的数量、课题级别、科研经费、发表文章的数量、刊物级别、转载情况等信息，或者在课题立项后自动记录，或者通过科研人员手动录入系统。相关信息便永久性地储存起来了，可以随时查询。其三，平台发挥评价功能。在绩效考核或职称评定统计教师和科研人员的教学科研业绩的时候，只需输入相关教师或科研人员的工作证号，他们的教学业绩和科研业绩便一目了然。这样，不仅省却了教师和科研人员无穷无尽地填写各种表格的辛苦，而且工作效率也会大大提高。

此外，借助教学科研痕迹管理系统，还可以提高学校纪检监察机关的工作效率。例如，当有人举报某某教师在职称评审等事项上有科研成果或教学工作量的造假行为时，学校纪委就可以登录教学科研痕迹管理系统进行调查，在很短时间内就能调查清楚，并及时公布调查结果。

（三）执行监督痕迹管理系统

高校除了承担教学、科研任务之外，还有很多党务工作和行政工作，可以统称为执行和监督工作。就党务工作来说，学校各级党组织必须学习和宣传党中央的政策、文件和重要会议精神等。高校的党务工作中也可以实施痕迹管理。中央巡视组在巡视过程中发现部分高校二级单位的党支部活动有造假嫌疑，也就是说为了应付巡视组检查，伪造党支部活动的时间、地点和内容。这种行为发生的原因之一就是没有对党支部活动实施痕迹管理。如果这些信息（包括活动主题、活动照片和视频等）被强制性地要求输入执行监督管理系统，那么就不大可能出现伪造信息的情况。就行政工作来说，高校自主招生、招投标等领域也有必要推行痕迹管理。例如，高校在自主招生、特长生招生的各个环节中，用视频记录面试的全过程，包括考官提问、考生表现、现场环境等都記录下来，上传至执行监督痕迹管理系统，以供查阅，这样就可以在很大程度上避免招生腐败的出现。招投标领域也同样可以纳入痕迹管理系统，记录所有投标者的信息，也记录所有评标者的表现，防止围标、串标等腐败行为。

诚然，痕迹管理也存在一些需要重视和值得研究的问题。一是痕迹管理在技术上可以推动信息共享，但是部门利益可能会阻止痕迹管理的推行，这就对学校高层领导者的意志和决心提出了挑战。二是推行痕迹管理的同时，还要建立“善”的制度。比如用包干的方法替代报销，这样就可以减少腐败机会，同时提高资金使用效率。三是过多的收集痕迹可能会导致一些负面的影响。实践中，有些高校用摄像机和录音设备多角度、全过程记录教师授课的一言一行，部分教师对此颇有微词，这是否在一定程度上抑制了教师授课的创新精神和工作激情，需要进一步探讨和研究。

参考文献：

[1] 任建明，张丽曼，王凡，等.党内监督重在落实[J].前线，2004（5）：18-22.

[2] 史富泉，滑云龙.如何保障“三重一大”制度在高校的有效实施[J].教育理论与实践，2009（2）：27-29.

[3] 龚洋浩.高校缘何腐败频发[N].中国纪检监察报，2015-04-27.

[4] 周巧藝.树“三观”改“四风”[J].新湘评论，2013（22）：17-18.

[5] 王立英.以深化改革推进教育系统党风廉政建设[N].中国教育报，2014-02-28.

[6] 徐荣梅.大数据反腐的现实困境和路径选择[J].理论月刊，2017（8）：171-175.

责任编校 陈 瑶

Trace Management： a Breakthrough Improving Administrative Capabilities of Higher Education Institutes

DU Zhizhou （High-Level Research Institute of Humanity and Social Science， Beihang University， Beijing 100191， China）

Abstract： Universities in China having currently entered a bottleneck of management， issues of loose restriction of power， dispersed resources inside and elastic executive supervision are prominent. The application of trace management as a new notion and means of management benefits the administration capabilities of such institutes， thus of vital importance in the breaking through of the bottleneck in the predicament of management. The trace management systems of “three important elements and one largeness” for decision making， for teaching and research and for execution supervision are to be constructed with focused attention by such institutes so that the connotative development can be realized for higher education.

Key words： trace management； “three important elements and one largeness”； administrative capabilities of higher education institutes