欧盟移民管理机构

王卫平

欧盟移民管理的发展经历了几个阶段，从《申根协定》签订，到欧盟边境管理局的建立，再到欧盟边防局的建立和发展，欧盟移民管理的发展有其深厚的历史渊源。

20世纪50年代，促进人员的自由流动开始成为欧洲一体化的重要目标。1957年，《罗马条约》明确规定货物、人员、服务和资金的自由流动是欧盟共同体的基础。20世纪80年代，五个成员国（比利时、法国、德国、卢森堡和荷兰）决定建立一个共同的自由通行地区——即一个没有内部边界的地区。1985年，他们在卢森堡的边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查》协定（又称《申根协定》）。1995年3月，《申根协定》正式生效时，欧盟内部的边检站被废除，取而代之的是一个单一的外部边界。边界管理以及有关签证管理和庇护权的规则在申根国家已经很普遍。为了在自由通行中保证安全，参与签订《申根协定》的成员国同意集中力量推动警察机构和司法部门之间的合作和协调工作，采取更多有效的措施。由于有组织犯罪组织无视边界和边境，《申根协定》框架下的合作成为维护欧盟内部安全的关键。

1996年12月，瑞典、芬兰、丹麦、挪威和冰岛五国签署了加入《申根协定》的有关协议。1998年4月，奥地利与意大利和德国之间全面开放边界。1999年，随着《阿姆斯特丹条约》的签署，这一政府间合作被纳入欧盟框架。自1999年以来，欧洲司法及内务委员会采取了系列措施，进一步加强欧盟成员国在移民、庇护和安全领域的合作，建立了“外部边界执法人员共同小组”，由移民、边境和庇护战略委员会（SCIFA）的成员组成，对“边境管理特别中心”的国家项目进行协调，对全欧盟试验项目进行监督，并在边境管理方面采取共同行动。

组织变革

欧盟边境管理局

为改善“外部边界执法人员共同小组”的程序和工作方法，2005年，欧盟成立了欧盟边境管理局（ European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders，简称Frontex ）。欧盟边境管理局总部设在波兰的首都华沙，目的是帮助欧盟成员国执行欧盟外部边境管理的规则，并协调成员国外部边境管理合作。每个成员国在完成管理本国边境时，欧盟边境管理局确保每个成员国高水平、高效完成边界管理的任务，协调欧盟边境管理。

欧盟边境管理局的主要任务是：协调成员国在外部边境管理方面的合作，协助会员国培训国家边防部队，进行风险分析；进行欧盟外部边境的管理和监视方面的研究；帮助成员国获得外部边境管理和保护的技术与业务方面的援助；为会员国提供必要的组织联合返回行动的支持。

该机构由一个管理委员会组成，委员会由每个成员国的一个代表和欧盟委员会的两个成员组成。成员国的代表是国家安全部门的边境管理和保护的负责人，同时，也有来自欧洲刑警组织和国际刑警组织的代表。管理委员会是该机构的领导机构，除负责制订年度工作计划外，也负责人事管理、财政管理以及组织结构，由董事会任命执行董事。

欧盟边防局

自2014年以来，大量中东和北非难民通过陆路及海上边境涌入欧洲，明显暴露出欧盟在边境管控方面存在的严重漏洞。欧盟边境管理局存在人员不足、装备落后的问题，难以应对数以百万计的难民。据欧盟不完全统计，仅2015年就有超过150万人非法进入欧盟。

为应对2015年至2016年发生的日益严重的难民危机，避免难民危机给欧盟国家造成更多的社会问题和安全隐患，欧盟委员会于2015年12月15日提出将欧盟边境管理局扩大重编为一个负责欧洲边境管理和海岸警卫的规模和职能的机构——欧盟边防局（European Border and Coast Guard Agency），这是在欧盟各成员国相互团结和欧盟共同外部边界责任的基础上建立的。欧盟边防局于2016年10月6日在保加利亚与土耳其的边境线上正式启动。

申根国家有义务部署足够的人员和资源，以确保在其外部边界实行高度统一的边境管理。申根国家必须确保边防部队受过专门的训练。欧盟和申根国家也通过有效的合作彼此协助，通过欧盟边防局来协助进行边境管理。

欧盟边防局的任务是促进、协调和发展符合欧洲基本权利宪章和欧洲一体化边境管理理念的欧洲边境管理。为帮助确定跨境犯罪活动中的迁移模式和趋势，欧盟边防局对位于欧盟外部边境的有关数据进行分析，对边境的局势进行监控，帮助边境管理机构与成员国分享信息。该机构还进行脆弱度评估，对每个成员国面对其边境外部面临的挑战所具备的能力和警备情况以及迁移压力进行评估。

欧盟边防局在协助成员国应对突发状况、进行人道主义应急行动和海上营救行动时，协调并组织联合行动。该机构部署了欧洲边境和海岸警衛队，其中包括至少1500名边防人员和其他相关人员，在边境采取快速干预行动。欧盟向各成员国一旦发出要求，成员国必须按照要求提供快速反应部队人员，并部署船只、飞机、车辆以及行动中需要的其他技术装备。

欧盟边防局对成员国在移民的筛选（询）讯问、鉴别和指纹识别方面给予支持。该机构派出的官员与欧洲难民庇护支持办公室（EASO）和成员国政府进行合作，向需要或希望申请国际保护的人提供初步信息，协助欧盟成员国对非法留在欧盟地区的人员进行强制遣返，即与相关非欧盟成员国领事机构密切合作，帮助被遣返回国者获得旅行证件，并组织已被成员国相关机构签发遣返回国决定的非欧盟成员国国民自愿离境，主动将遣返工作做好安排，并采取“接收遣返人员行动”，由非法入境人员的来源国提供接收遣返的工作人员和交通工具将其遣返回国。欧盟边防局建立了多个负责遣返工作的专家资源库。

欧盟边防局支持执法部门、欧盟机构以及海关在海上的边境执法合作。移民执法行动以情报为导向。在移民执法行动中，部署的船只和飞机还收集和分享与渔业管理、污染检测以及遵守海洋法规等相关的信息。该机构与欧洲渔业管理局（EFCA）和欧洲海上安全局（EMSA）密切合作，开展具有多样目的的行动。在这些行动中，用于边境监控的船只和飞机也可用于渔业捕捞和环境监测。欧盟边防局致力于预防走私、贩卖人口和恐怖主义以及许多其他跨境犯罪。它与相关国家当局和欧洲刑警组织分享其行动中搜集的任何相关情报。同时，该机构也是边境管理领域的专家中心。它在各个领域发展培训课程和专业课程，以保障欧洲各地边防人员的专业知识保持最高水平。除此之外，对在海上边境监控行动中出现的搜救和救援行动提供支持。

欧盟边防局基于以下几方面进行移民执法：对外部边界局势、移民趋势、原籍国和过境国的情况、人口走私网络使用方法、在欧盟外部边界边检站上边境管理的优势和脆弱性的详细风险分析、与某一欧盟国家协商制定详细的执法计划、面临的或是正在进行未来将要面临的移民迁徙。移民执法的计划包括技术装备（船只、飞机、巡逻车等的数量和类型），以及需要部署的边防警卫人员数目及专业化。

在这个阶段，根据作战计划，边境执法人员和技术装备被部署到实际执法区域执行任务。从欧盟成员国选派的执法人员由负责指挥执法行动的国家领导和指挥。

在部署期间，被选派的人员可以按照申根边境法规执行所有任务并行使一切权力。这些任务包括边境检查、边境监控、盖章、讯问非法移民、数据库咨询。

欧盟边防局不是一个新成立的机构，是在原有欧盟边境管理局的基础上的。其更大程度地加强了欧盟边境管理，提升了自身的能力，改善了装备，以保障更高效地完成任务。欧盟边防局在海岸警卫方面的职能，与欧洲渔业管理机构和欧洲海上安全局协调运作。边防局没有自己的装备和边防部队，在协调联合行动时，靠欧盟国家提供边境警卫所需的交通工具如船舶、飞机以及其他资源。

边防部队的花费、交通运输费、调遣期间设备使用的燃料费以及基本维护费均由边防局负责。边防局在所有领域的活动诸如行动、风险分析、培训、研究与发展以及遣返都发挥协调的作用，目的是促进欧盟国家和申根国家的边境管理机构之间的共同发展和成功完成联合行动。

每年大约有七亿人穿过欧洲的外部边界。因此，最大的挑战之一是在不影响其他旅行者出入的同时，查明非法入境活动。

申根公约的目的是取消申根国家相互之间的边境检查点，并协调对申根区之外的边境控制。因此，申根国家的外部边境管理更为重要。申根国家依靠欧盟其他国家进行边境检查和监控。这意味着控制欧盟对外边界对欧洲的所有欧盟国家都至关重要。欧盟边防局已经成为各个欧盟国家联系的中心，并为所有欧洲边境保护制定了标准。欧盟边防局一旦获得关键情报（例如伪造文件、被盗的汽车或贩卖的人口），就立即与所有欧盟国家的边境管理机构共享。

打击跨境犯罪不仅仅是分享信息，还包括研究制定地解决问题的长期方案，以及后续的研究和探索措施。欧盟边防局通过为欧洲各地的边防部队制定培训计划来实现这一目标。目前，在边防局的帮助下，欧盟的边境部队的合作更加紧密。他们除了分享信息、相关知识，也将在欧盟边境内外发生的一切通过专门的网络系统等途径共享。

欧盟边防局组织架构

欧盟边防局由行政主席负责领导和管理，其职权由《欧盟条例》第2016/1624条第68款规定，执行主席由一名执行副主席协助，下设四个部门与一个国际及欧洲合作部门（2018年后发展重建为一个新的部门）、内阁、办事处（数据保护、会计、注册、布鲁塞尔）和小组（媒体与公共关系、督查与管理、管理委员会和跨部门秘书处）。

四个部门和国际及欧洲合作部门如下：

作战部（行动部署处、海岸警卫队和执法处、欧洲遣返中心）；态势感知与监控处（欧盟边防局态势中心、风险分析处、脆弱度评估处）；能力建构处（资源处、研究和创新处、培训处）；共同治理处（人力资源及安全处，法律及采购处，预算、财务及企业服务股，信息及通信技术股）；国际及欧洲合作处。

一个独立的“基本权利官员”直接向管理委员会报告，并与咨询论坛合作，协助执行主席和管理委员会提出基本权利相关事宜。

合作伙伴有成员国执法部门、欧盟委员会、国际组织（武装部队民主管理组织、国际移民政策发展中心、欧洲安全合作组织、联合国难民事务高级专员公署）、非欧盟组织、驻非欧盟成员国联络官处等。

欧洲庇护支持办公室（EASO）

欧盟正致力于建立一个共同的欧洲庇护制度。欧洲庇护支持办公室（EASO）通过采用自下而上的方法来促成它的实现，目的是确保各成员国以一致的方式处理庇护案件。

1999年的坦佩雷欧盟理事会同意建立一个欧洲共同庇护制度（CEAS）。欧盟2004海牙方案提议建立欧洲庇护支持办公室。该办公室被认为在确保成员国与庇护有关的事项之间的实际合作方面起着至关重要的作用。2008年，欧盟委员会提议成立一个庇护办事处，即欧洲难民庇护支持办公室（EASO），以促进成员国之间在庇护申请管理方面的合作。欧盟委员会提议在2009年2月18日创建欧洲庇护支持办公室（EASO）。

2010年，欧盟成员国围绕不断增加的非法移民问题进行了讨论，这些非法移民主要来自索马里和埃塞俄比亚，经利比亚到达欧洲。在第一季度，欧盟议会和欧盟理事会就建立欧洲庇护支持办公室（EASO）达成一致，其条例于2010年6月19日生效。

2011年2月1日，欧洲庇护支持办公室（EASO）成为欧盟的机构。同年4月1日，第一个旨在支持希腊庇护制度重建的欧洲庇护支持办公室（EASO）行动计划得以签署。5月24日，马耳他政府与该机构签署了《议定书》。该协议规定了东道国、成员国与该机构之间的关系。6月19日，欧洲庇护支持办公室（EASO）在马耳他举行正式成立仪式。2012年9月7日，欧洲庇护支持办公室（EASO）搬进位于马耳他瓦莱塔大港湾的新址。2015，在欧盟移民议程的实施和新热点问题上，欧洲庇护支持办公室（EASO）发挥了核心作用。

2015年4月，地中海移民船只失事导致欧洲领导人重新考虑边境管理和移民政策。4月20日，欧盟委员会提出了一个“10点”计划，其中包括援助难民庇护申请者帮助搜集人口走私的信息。

在欧洲共同庇护制度下，欧洲难民庇护支持办公室为成员国提供履行义务的支持。自2010年成立以来，反映欧盟庇护法律制度的变化，该办公室的职能逐步扩大，并为满足成员国日益增长的需求作出相应的调整。在目前的移民和难民危机的背景下，欧盟委员会提出了一项修改和扩大欧洲庇护支持办公室的任务，以使其成为一个发展更全面、更成熟的机构。根據该建议，为实现欧盟成员国之间在庇护制度层面更深层的融合，该机构将确保欧盟庇护法的有效、统一的适用。 这项提案是欧盟委员会于2016年5月提出的第一套立法建议的一部分，旨在改革欧洲共同庇护制度。

欧洲庇护支持办公室的作用包括促进、协调和加强欧盟成员国在诸多方面的实际合作，有助于共同欧洲庇护制度的发展；帮助成员国履行欧洲和国际义务，为需要得到保护的人提供保护；为欧盟成员国和欧盟委员会提供实用的技术支持；向有特定需要以及难民庇护和接收制度处于特殊压力下的成员国提供实际的支持；从对难民庇护造成直接或间接影响的各个方面，为欧盟的政策和立法提供以证据为基础的参考内容。

欧洲庇护支持办公室（EASO）的任务包括提供主要国家的原籍国的信息（COI）；提供与庇护领域的庇护决策有关的信息；提供最新、有深度的难民避难趋势数据；提供庇护数据、分析避难趋势与前景；分析推拉因素以及风险情景；开发和提供培训以支持、提高庇护领域的质量与和谐；有助于新的“热点”方法；协调欧盟同意重新安置措施；组建由来自欧盟成员国以及相关的非欧盟成员国的专家组成的“庇护支持小组”（AST）并对相关业务领域提供支持；开发手册、信息、实际工具、报告模板以及反馈系统等实用工具，并投入使用。

欧洲庇护支持办事处提供的支持如下：

永久支持：通过共同训练、共同庇护训练材料、共同质量和共同原籍国信息（COI）；特别支持：量身定制的援助、能力建设、重新安置、具体支持和特殊质量管理工具；紧急援助：通过提供临时支持和援助来修复或重建庇护系统和接收系统，加强处于强压力下的成员国之间的团结；信息支持和分析支持：共享信息和合并信息及数据，对欧盟层面包括全欧盟范围的趋势进行分析和评估；对第三国家（即非成员国）的支持：支持欧洲共同庇护制度的外部重要性，支持与第三国家的伙伴关系达成共同的解决方案，包括通过能力建设和区域保护方案，协调成员国的重新安置移民行动。（本文是北京市社会科学基金项目成果之一，项目名称：一带一路框架下中国企业在中亚防恐和安全维护的对策研究，项目编号：16ZGB011 ）