监察委员会组织立法刍议

刘练军

摘要：关于监察委员会的组织，现行宪法及监察法的规定都颇为简单，尤其是对于监察委员会的内设组织机构、内设机构的人员数额和领导职数以及内设机构职权等问题，悉数付之阙如。监察委员会组织法乃是各级监察委员会得以成立和开展工作的法律依据，它不但授权并规范行使国家监察职权的各级监察委员会的内外设置，更是各级监察委员会作为国家机构而存在之合法性与正当性的证明。从速制定监察委员会组织法是完善监察体制改革的必然要求。监察委员会组织立法的基本原则是“宜细不宜粗”，对各级监察委员会的内设机构、人员配备等问题应尽可能地予以详尽规定。监察委员会组织立法还需直面与纪委合署办公问题，并妥善处理之。

关键词：监察委员会 组织法 内设机构 人员配置 宜细不宜粗

一、问题的提出

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，宪法第三章“国家机构”增加一节即“第七节监察委员会”，监察委员会作为国家机构的宪法地位由此确立。3月20日，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》。5天后，《人民日报》刊发纪实文章指出：“3月21日，十三届全国人大常委会第一次会议分别经表决，任命国家监察委员会副主任和委员。至此，国家、省、市、县四级监察委员会全部组建产生，在党和国家机构建设史和纪检监察史上具有里程牌意义，监察体制改革由试点迈人全面深化新阶段。”然而，从“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”的中央要求来看，全面深化监察体制改革仅仅依靠修订宪法和制定监察法是远远不够的。毕竟，无论是宪法第三章第七节有关监察委员会的5个条款（第123至127条），还是监察法第二章有关监察机关及其职责的8个条款（第7至14条），对于各级监察委员会的性质、地位、职责、内设机构、人员配备及领导职数等问题，要么规定得过于粗糙简略，要么根本未作规定。此等缺憾明显背离中央要求。如要弥补之，则不能不从速制定一部监察委员会组织法，对此等问题予以详细规定。唯有如此，全面深化监察体制改革才能真正“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。

监察委员会组织法乃是各级监察委员会得以成立和开展工作的法律依据，它不但授权并规范行使国家监察职权的各级监察委员会内外设置，更是各级监察委员会作为国家机构而存在之正当性与合法性的证明，属于直接关乎着国家监察职权能否法治化的根本性制度立法。关于监察委员会组织法的优先立法地位，已有不少知名宪法学者进行了系统论证，堪称宪法学界的“通说”。如童之伟教授指出：“同人民政府（包括国务院）、人民法院、人民检察院这样完整意义的其他国家机关一样，设立人民监察委员会优先需要的法律，是《人民监察委员会组织法》，而不是《国家监察法》，就像国务院需要《国务院组织法》、地方各级人民政府需要《地方各级人民政府组织法》、人民法院需要《人民法院组织法》一样的道理。虽然《行政监察法》规定‘监察机关是人民政府行政监察职能的机关，但这里所谓‘监察机关，严格地说只是国家行政机关的一个工作部门，它有《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》做其宪法相关法层面的依托，故它本不应该有、也确实没有自己的组织法。但拟议中的国家监察机关是完整意义上的国家机关，它在理论上和实践上都首先需要自己的组织法。”@又如马岭教授从“各中央级国家机构基本上都有自己的组织法”“监察部没有《组织法》不等于监察委员会也可以没有《组织法》”‘《监察委员会组织法》与《国家监察法》是两种类型的法律”等维度，论证了成立监察委员会“还应制定《监察委员会组织法》”。对于此等论断，笔者击节赞赏。

然而，“通说”只是主张并呼吁制定监察委员会组织法，以解决它的合法性问题，但并未就监察委员会组织法具体如何制定问题展开分析。不言而喻，监察委员会组织法如何制定和要不要制定同等重要。职是之故，笔者特撰此文，对监察委员会组织法的具体立法要点略陈管见，以求教于学界同仁。

二、现行规定及其检讨

现行的监察法乃是典型的混合性立法：它里面既有监察委员会组织法内容，如第7至14条，又有监察委员会程序法内容，如第35至49条，还有对监察委员会职权行使的监督机制及对监察对象的救济机制之规定，即有监察委员会救济法内容，如第53至67条。如此诸法合体，且监察法本身篇幅有限，全文仅69条、总计才8000余字，因而其中的组织法内容自然难免失之简略并存在诸多缺漏。曾有学者认为，“国家机关组织法有形式和内容之分，完全可以制定一部监察法为其表，监察委员会组织法内容和监察程序法内容为其里的法律。如果来得及的话，甚至可以考虑把监察官法的内容也放进去，形成三部分内容合一的综合性的监察法”。应该说此等制定综合性的监察法设想在理论上完全可行。只不过，就在作者发表此文半年不到的时间里，全国人大就制定出台了监察法。

毫无疑问，这部69条、8000余字的监察法与作者预设的综合性监察法相距甚远。也就是说，有没有一部名为“监察委员会组织法”的全国人大立法在某种意义上只是个形式问题。问题的实质在于，既有的立法必须认真对待监察委员会组织方面的规定，以使各级监察委员会的内设机构、人员配置及职权范围具备组织法层面的法律依据，从而使其各级机构的存在具有正当性，其监察权力之行使不受合法性质疑。遗憾的是，既有的立法及修改后的宪法有关监察委员会组织及其权责方面的规定，明显不符合社会各界之期待，值得检讨之处甚多，从以下两个层面就可见一斑。

（一）监察法中的组织法内容过多地复制宪法规定，此等重复规定除了浪费监察法的立法空间外。毫无意义

《监察法》中有关监察委员会组织法的内容，主要见于《监察法》第二章“监察机关及其职责”（第7至14条）。然而，这第二章有相当一部分内容是复制《宪法》第三章第七节“监察委员会”的5个条款。如《监察法》第7条第1款是复制《宪法》第125条第1款、第8条第2款和第9条第2款是复制《宪法》第124条第2款、第8条第3款是复制《宪法》第124条第3款、第8条第4款第1句是复制《憲法》第126条第1句、第9条第3款是复制《宪法》第124条第3款第1句、第9条第4款是复制《宪法》第126条第2句、第10条是复制《宪法》第125条第2款，等等。此外，《监察法》第4条有关监察委员会独立行使职权及办理职务违法和职务犯罪案件应当与其他机关相互配合、相互制约之规定，也应当属于监察委员会组织法内容，而此等规定同样是复制《宪法》第127条。

对于《宪法》上有关监察委员会组织和监察权行使原则等方面的规定，监察法需要的是作更富有操作性的细则化规定，而不应径直采取拿来主义。在立法过程中直接照搬宪法或其他法律既有之规定，此乃我国立法实践中的一个普遍现象，有学者将由复制而来的立法规定称之为照抄型僵尸法条。对此论断，笔者颇以为然，而马岭教授亦有强调：“这种重复混淆了宪法和法律的界限，把宪法问题和法律问题搅在一起，不仅浪费立法资源，而且给宪法和法律的实施带来许多麻烦，这一弊端在制定《监察委员会组织法》时应予以克服。”诚哉斯言。众所周知，法律的规范效力及其预防教育功能，都跟法律条款内容在立法体系中出现的次数没有关联。在法律能发挥应有规范功能的情况下，其条款内容在一部法律中出现一次就足矣;而在法律产生规范效果的社会政治环境条件尚不具备的情形中，其条款内容在不同位阶的立法中反复出现几次、几十次亦枉然。此其一。其二，同样内容的法律条款在相关的立法中出现的次数愈多，其给法律的“废、改”工作造成的麻烦就越大，立法者的工作负担人为地被加重。一旦某个法条需要修订或废除，如未出现重复规定情形，那还比较简单。而如果它在多部立法中重复出现了多次，那立法者就得同时将它们一并废除或修订。万一遗忘了废除或修订其中某部法律中的此等条款，那势必给现行的法律体系造成立法规范混乱状况，其后果之严重可想而知。可以说，法律体系中的重复规定现象有百害而无一利。上一段的列举表明，监察法中有关监察委员会组织之规定，绝大多数是重复宪法既有内容，此等照抄型僵尸条款了无意义，理应从速废止。

（二）关于监察委员会的内设组织机构数量、内设机构的人员数额和领导职数及其内设机构职权等问题，现行监察法及其他相关立法均未作任何规定，此等立法空白亟待从速填补

不管是宪法还是监察法，在有关监察委员会的组织方面，其规定都颇为简单，尤其是对于监察委员会的内设组织机构、内设机构的人员数额和领导职数及其内设机构职权等问题，它们均不着一字、尽付阙如。此乃在颁布监察法之后还需制定监察委员会组织法的根本原因。制定监察法、组建与政府平级的反腐败机构——监察委员会的重要目的，是“以法治思维和法治方式开展反腐败工作”。《监察法》第6条亦提出了“健全法治、加强法治教育”等目标。而监察委员会要在反腐败过程中厉行法治思维、运用法治方式的前提条件是，从其各个内设机构到人员配置都有法可依。真正“履行监督、调查、处置职责”（《监察法》第11条）的，是监察委员会具体的内设机构及其工作人员。此等机构依法成立、此等人员依法任免，这是以国家的名义开展监察工作的前提条件。一旦其自身的合法性问题都被束之高阁，或者悬而不决，那能否真正做到以法治思维和法治方式开展反腐败工作就不能不令人怀疑。

那是不是化解监察委员会内设机构及其人员配置之合法性问题，只有制定监察委员会组织法一条路呢？答案当然不是，但制定组织法乃是当下最优方案。毫无疑问，另外一个方案就是修改现行监察法，将有关组织法的内容增订补充进去，继续巩固综合立法模式。然而，后一种方案至少面临两个障碍。首先，监察法才刚刚出炉，各级监察委员会也才刚刚组建完毕。在这种情况下，就对监察法着手“大修”——组织法的内容篇幅应该不比现行监察法69条的篇幅少很多，这样做明显不合适，它对监察法本身的稳定及各级监察委员会的安宁都会造成显著的负面影响。为了维护监察法的权威与稳定，也不宜在近期对之开展大修，甚至小修都应当尽可能地避免。其次，与监察委员会平级的国家机构如政府、法院、检察院等都有它们的组织法，监察委员会亦应循例，得有相应的组织法予以规范和制约，否则，立法者就得有足够的理由来说服国民，为何可以例外地不为监察委员会制定组织法。对此，童之伟和马岭俩教授的文章都有申论，笔者就不再赘述。如果在维持现行监察法的情况下，再单独制定一部监察委员会组织法，那这两个障碍就迎刃而解。

三、监察委员会组织立法原则：“宜细不宜粗”

监察委员会组织法涉及各级监察委员会方方面面的内容，具体该如何制定堪称是个高度复杂的难题。不过，最为关键的还是在制定该组织法时，要坚持“宜细不宜粗”的组织立法原则，尤其要警惕传统的立法原则“宜粗不宜细”继续干扰乃至左右立法者的思维。

长期以来，我国人大的立法工作都是秉持“宜粗不宜细”的粗放型理念。关于此等原则理念的来由，1985年彭真在“关于立法工作”的讲话中有过阐述，他说：“我们这样一个大国，各地政治、经济、文化发展很不平衡。因此，法律只能解决最基本的问题，不能规定太细，太细了就难以适用全国。为了因地制宜地解决问题，一个法律制定出来以后，一般还需要制定实施细则，作出具体规定。”应该说，在我们这样一个东西部社会经济发展明显不平衡的大国，对于社会经济领域的立法，此等判断在21世纪之今日，仍具有相当的合理性。然而，对于监察委员会组织法等组织立法，“宜粗不宜细”的立法理念不但不合适，而且很有害。众所周知，监察委员会组织法不属于社会经济层面的调整性法律规范，而是授予各级监察委员会国家监察职权的构成性规范，属于分析法学家哈特所说的授予权力以作出权威性决定的次级规则。按照美国分析实证法学家霍菲尔德的概念分析，与此授予权力的构成性规范相关联的概念是责任（1iability），而不是权利（right）、特权（privilege）或义务（dutv）。也就是说，只要是在我国领土范围内的监察委员会，不管其所在地的社会经济发展状况如何，其在宪法和监察委员会组织法上的权力完全相同、不差累黍，由此决定了其在宪法和监察委员会组织法上的责任亦雷同无异。简言之，在国家监察职权的授予方面，并不存在因监察委员会组织法规定得太细，而“难以适用全国”之情形。毕竟，东南西北中，全国各地所有监察委员会的职权都是且必须是无分彼此、一毫不差。

不宁唯是，一旦监察委员会组织法对于各级监察委员会的职责、内设机构、人员配备及领导职数等问题规定得较为粗糙甚至付之阙如，那必将驱使——此乃变相的授权——监察委员会自身通过制定细则化的规章甚至红头文件予以填补立法漏洞。原本由全国人大及其常委会保留的监察委员会组织立法权，就这样事实上拱手相让于监察委员会本身了。此乃典型的立法不作为，其后果是致使监察委员会在组织立法的空白领域任性地立规矩而出现乱作为。这绝非危言耸听，有先例为证。如备受关注的杭州互联网法院的问世，其直接依据就是最高人民法院的一纸批复——《关于同意设立杭州互联网法院的批复》（法[2017]237号）。这明显违背宪法第129条之规定：“人民法院的组织由法律规定”。因为最高法院的批复无论如何都不属于法律，甚至连部门规章的地位都不具备。造成此等状况的原因固然复杂，但人民法院组织法对于设立法院的主体及程序未作具体规定，应该是其中的一个重要原因。试想如果人民法院组织法对此的规定甚为明确，那此等单凭最高法院批复就催生一家新型法院的状况，应该不大会出现。在行政组织立法方面亦如是。与法院组织法一脉相承的是，我国的行政组织立法亦规定得太过简略粗糙，从而招致国家行政机构组织设置带有普遍的任性扩张现象。应松年教授在研究我国的行政组织法制后认为：“我国于1954年起，陆续制定了中央和地方各级行政机关组织法，并经多次修改，但仍存在诸多缺失，導致一些机构设置缺乏法律依据，存在一定的随意性。”既然法院组织法和行政组织法的不完善，会诱发一系列的自我规模扩张之症，那监察委员会组织法同样难以幸免。毕竟，监察委员会跟人民法院、行政机关一样都有自我规模扩张的本能，而它们又都是置身于同一个社会政治经济环境中。人民法院和行政机关利用其组织法的立法缺陷敢干和能干之事，监察委员会同样敢干，亦一定会干，只要监察委员会组织法存在同样的立法缺陷，为其擅自扩张组织规模提供操作空间。

准此，监察委员会组织法不但不得不制定，而且制定时务必坚持“宜细不宜粗”的组织立法原则，对各级监察委员会的内设机构、人员配备等问题尽可能地予以详尽规定。唯有如此，才能防范监察委员会组织立法的“人大保留”原则，不会因组织立法本身的欠缺而沦为监察委员会“自我建章立制”。这不仅仅是对监察委员会本身是否信任的问题，而是自我建章立制乃是典型的自我授权，而对包括监察委员会在内的所有国家机构的授权都应恪守依据法律乃至宪法授权原则，此乃授权本身具有民主合法性和正当性的基本要求。否则，有关授权本身合法性和权威性的疑议就无从解决，最终会危害到监察委员会监察职能之行使，后果会很严重。质言之，作为一种授权规则的监察委员会组织法，全国人大及其常委会在制定它时务必坚持“宜细不宜粗”的授权立法原则。如果继续抱持“宜粗不宜细”的传统立法理念，那人民法院和行政机关的组织规模失控状况必将在监察委员会身上重演。

四、监察委员会组织立法须重点关注的三个方面

制定一部监察委员会组织法是一项系统工程。要遵循科学立法和民主立法的要求，制定一部契合宪法价值的高品质监察委员会组织法，那作为立法者的全国人大及其常委会恐怕得历经数载寒暑之辛劳，笔者也不可能在一篇文章中系统阐述有关监察委员会组织法条款的所有内容。故而，除强调上述“宜细不宜粗”的监察委员会组织立法原则外，只能就该组织立法须重点关注的以下三个层面略陈管见，供立法者及学界同仁参考及批评指正。

（一）各级监察委员会的内设机构数量以及各个内设机构的人员数额与领导职数务必明确，并规定监察委员会内设机构及其人员的调整（裁减或新增）只能以全国人大及其常委会修订组织法的方式为之

应该说，提出此等立法建议主要是基于现实的政府组织和法院组织不断大肆扩张的教训。众所周知，对于政府和法院的内设机构及人员配置等问题，现行的政府组织法（主要是国务院组织法与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法）和法院组织法的规定都过于粗糙甚至出现立法空白，导致政府和法院的规模及人员控制主要靠“自律”而非来自人大立法的“他律”。“自律”的结果是，各级政府“行政组织的设置混乱、忽略或漠视政府管理的规律，行政职权的界定不清、职能交叉、争权夺利或扯皮推诿现象比比皆是，行政机构林立、规模失控、难以走出‘精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈等”。法院同样如此，“改革开放以来，我国法院内设机构越来越多，非审判的管理部门叠床架屋，专职从事各种内部管理的官员人满为患。如1978年最高法院仅内设5个正局级部门，到2008年其正局级机构暴涨至31个，差不多每年增加一个正局级部门”。为了防止此等组织规模恣意扩张现象在监察委员会身上重演，首要的当然是监察委员会组织法要吸取政府组织法和法院组织法的立法教训，明文规定各级监察委员会设置多少个内设机构，以及各个内设机构应当配置的人员数额区间和具体的领导职数。对此，监察委员会组织法务必做到“数目字”控制，而非制定“根据需要”“若干”等种种自由裁量空间太大之模糊规定。

有关于此，我国台湾地区的“监察院组织法”诚可借镜。根据该法第4、10、13条之规定，监察院设有审计部、监察业务处、监察调查处、公职人员财产申报处、秘书处、综合规划室、资讯室、会计室、统计室、人事室及政风室等内设机构。关于人员配置，因为台湾地区“中华民国宪法”增修条文第7条已经规定“监察院设监察委员二十九人，并以其中一人为院长，一人为副院长”，故“监察院组织法”并未重复规定“监察院”委员人数，但该组织法对于“监察院”院长、副院长及其他监察委员之外的工作人员及领导职数有明确之规定，如第12条规定“监察院”置参事4人至6人、处长4人、研究委员4人至6人、副处长4人、调查官24人至28人、专员10人至16人、速记员2人至4人、护士2人、药剂员1人等等，又如第13条规定“会计室置會计主任一人、统计室置统计主任一人，人事室、政风室各置主任一人，职务均列简任第十职等至第十一职等;其余所需工作人员，就本法所定员额内派充之”。由此可知，台湾地区“监察院组织法”对其内设机构及其人员数额与领导职数的规定是一清二楚，毫不含糊的。

未来全国人大及其常委会在制定监察委员会组织法时，台湾地区的此等立法经验诚可参考和借鉴。由于信息公开不到位，大多数省份的监察委员会内设组织机构在其官网上都找不到，故全国各地监察委员会内设机构之总体情况尚难定论。立法之前立法者理应在全国范围内充分调研，在内设机构的设置方面要坚决杜绝不切实际的“拍脑袋”决定。同时，考虑到我国东西南北地区人口及经济社会发展状况差异悬殊，不必强求各地监察委员会内设机构规模完全一致，全国“一盘棋”思路并不适合我们这样一个各地发展极不平衡的大国。

在人员数额配置方面尤应如此。我国各省市区人口差异太大，这就决定了各地监察委员会内设机构的人员配置数额理应有一定差异。当然，决定各地监察委员会内设机构人员配置数额的，还有当地社会经济发展程度以及过去公职人员违纪违法状况等，但当地人口数量乃是最为关键的参考因素。在人口大省如广东、山东、河南等省，其各级监察委员会内设机构的人员配置数额应该高于西藏、青海、宁夏等人口明显较少地区。我国的人口分布不但在各个省市区之间极不平衡，就是在同一个省市区内人口分布亦不均衡，如浙江省杭州市人口达到918.8万人，而地处浙江西部的衢州市则只有216.2万人，不到杭州人口的四分之一。试想，如果杭州市监察委员会内设机构的人员配置数额与衢州市监察委员会的人员配置数额一模一样，那必定会出现忙闲不均现象，杭州市监察委员会各个机构可能特别忙，工作模式会是“白+黑、五+二”，而衢州市的可能在正常上班时间亦无多少事情可干，加班对他们来说犹如遥远的传说。有鉴于此，立法者在为各级监察委员会设置人员数额时，可以考虑为省、市、县三级监察委员会各设置三个类型的内设机构人员配置数额。如就省级监察委员会来说，广东、河南、山东的监察委员会为一类监察委员会，其各个内设机构人员配置数额在20-30人，而西藏、青海、宁夏则为三类监察委员会，其各个内设机构人员配置数额在5-10人，人口规模中等的则为二类监察委员会，其各个内设机构人员配置数额在11-19人。就市监察委员会而言，同样可以划分为三个类型，比如人口超过500万的杭州市监察委员会为市一级的一类监察委员会，其各个内设机构人员配置数额在15-20人，而人口少于250万的衢州市监察委员会则为市一级的三类监察委员会，其各个内设机构人员配置数额为3-8人，中间的则为市一级的二类监察委员会，其各个内设机构人员配置为9-14人。最基层的县级监察委员会亦可类推设置为三个类型的监察委员会，并为每个类型的监察委员会各个内设机构设置相应的人员配置数额范围。

当然，地方三级监察委员会具体各划分为几个类型，以及各个类型的监察委员会所有内设机构的人员配置数额范围，立法者需要在广泛调研基础上经反复权衡后再行定夺。无论如何，立法者必须正视并接受各地人口及经济社会发展存在巨大差异之现实。在为各地各级监察委员会各个内设机构配置人员数额时，立法者务必考虑到此等差异，为之配备与当地人口和社会经济发展状况相适应的监察委员会内部各类人员数额。在制定监察委员会组织法时，如何处理此等差异问题乃是监察委员会组织立法之关键，它直接关系到各地各级监察委员会的人力物力资源配置，进而决定着各地各级监察委员会能否正常运转，避免出现“案多人少”等运转不良状况，或“人多案少”等人浮于事之情形。

关于监察委员会及其内设机构领导职数，同样需要予以具体的数目字规定。传统立法中常见的“若干人”等留下太多自由裁量空间的不确定规定，在监察委员会组织立法时不应继续沿用。宪法第124条和监察法第8、9条有关各级监察委员会设“副主任若干人”之规定，实乃背离领导职数务必明确具体的组织立法原则。长期以来，我国各级政府组织领导职数呈现的是不断膨胀之势。有研究指出：“领导职数，包括副省长、副市长的职数都没有规定，实践中也相当混乱，有的市的副市长多达12人或10人。可以说，地方政府组织法过于简略，很难起到规范的作用。”副职职数过多危害不浅，在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中，邓小平就指出，副职不宜过多，“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义”，而“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题”。是故，副职职数问题务必要通过组织法予以明确限定。催生诸多社会危害性的官僚主义，乃是各级监察委员会法定的惩治现象之一。各级监察委员会要理直气壮地调查其他国家机构中的官僚主义现象，首先就得防止它本身滑人官僚主义的泥潭。防止的重要举措之一，当然是在制定监察委员会组织法时，明确各级监察委员会及其各个内设机构的副职领导职数，避免副职领导职数过多现象在监察委员会中蔓延，以铲除官僚主义现象赖以滋生的土壤环境。

此外，在制定监察委员会组织法时还应重申一个原则，那就是各级监察委员会内设机构及其人员配置数额（包括领导职数）以组织法之规定为准，无论是裁减还是新增内设机构及其人员配置，均得以全国人大及其常委会修改监察委员会组织法的方式为之。当然，在极端的来不及修法的情况下，也可以以全国人大常委会决定的方式裁减或新增监察委员会的内设机构及其人员配置。唯有如此，才能从法律上避免在今后各地监察委员会以“改革”的名义，肆意调整（主要是新增）监察委员会内设机构及其人员配置。

（二）监察委员会组织法不但要明确规定各级监察委员会的职能，对于其各个内设机构的职能亦应详细列举规定

“定职能”乃是组织法的基本内容之一。在职能的规定方面，组织法务必坚持上述“宜细不宜粗”的立法原则。全国人大及其常委会应该吸取国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、法院组织法等组织立法在“定职能”方面的经验教训，对于监察委员会及其各个内设机构的职能务必规定得尽可能清楚明晰，这不但是监察委员会及其各个内设机构之组建与存在具有正当性的需要，而且是监察委员会与其他国家机构及监察委员会各个内设机构之间分工明确化和精细化的需要。与此同时，组织法如果对各个部门的职能规定得足够清晰，那至少可以从法律上避免部门之间在职能上的交叉重叠，被人诟病已久的“政出多门”现象，在各级监察委员会必将大为减少。

在这方面，我国台湾地区“监察院组织法”同样值得全国人大及其常委会立法时参考。如台湾“监察院组织法”第10条规定：“监察院设监察业务处、监察调查处、公职人员财产申报处、秘书处、综合规划室、资讯室，分别掌理左列事项，并得分组或分科办事：一、关于人民书状之收受、处理及签办事项。二、关于纠举、弹劾事项。三、关于调查案件之协查事项。四、关于公职人员財产申报事项。五、关于会议记录、公报编印及发行事项。六、关于文书收发、保管及印信典守事项。七、关于出纳及庶务事项。八、关于综合会计书之研拟及研究发展与考核事项。九、关于资讯系统之整体规划及管理事项。十、关于协调、联系及新闻发布事项。十一、其他有关事项。”在制定监察委员会组织法时，至少亦应像这样对监察委员会各个内设机构的职能事项予以明确界定。当然，由于两岸之间存在着显著的制度性差异，所以无论在内设机构的种类还是数量方面，两者都不可相提并论。不过，所有内设机构的具体职能务必在组织法中予以明确的立法原则，乃是人类基本的立法经验，对此全国人大及其常委会不但不应排斥，而且理应充分汲取之。

（三）各级监察委员会委员及其他工作人员的任职资格及其职务序列等事项，监察委员会组织法同样不能大意，而应严肃对待

不难设想的是，各级监察委员会里的大多数正式在编职员都将是公务员，因而，在确定他们的任职资格及其职务序列时，必须注意与公务员法的对接，避免监察委员会组织法与公务员法之间出现不必要的“法律冲突”，给两者的适用造成一定的困扰。

关于监察委员会委员的任职资格问题，有人提出要制定专门的“监察官法”予以规范。对于监察委员会委员是否需要特地为之戴上“监察官”的帽子，赋予“监察官”的头衔值得商榷。在这个问题上，《监察法》本身是同时采用了“监察委员”和“监察官”两种说法，如《监察法》第8、9条用的是监察委员，而第14条又提出实行监察官制度，立法者何以如此？同时设置两个称呼究竟有何深意？这委实有点让人捉摸不透。拙见以为，所谓监察官法大可不必匆忙出台，即便最终要制定亦应当缓行。首先，《监察法》第14条规定“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”。监察委员会组织法只要对该条予以细则化展开，比如对于监察官的等级设置、任免、考评和晋升各用1条（共4个条款）分别进行可操作性的具体规定。有关监察官制度，有此四个方面的具体规定就足矣，完全不必专门制定一部“监察官法”予以规范。其次，监察委员会委员是否真的像法官、检察官那样，需要接受某种特殊的学历教育（法官、检察官皆需要法学教育背景并通过司法职业考试）和特定的人职门槛（法官、检察官都要求数年的法律从业经验），尚有待于实践中探索和总结。至少，从北京、山西、浙江三地的监察体制改革实践看，并未出现设置监察官、制定监察官法的紧迫性。再次，环顾世界各国，设置监察制度的国家所在多有，但配置监察官官衔并颁布监察官法的则甚为罕见。有关于此，在遵循国际惯例与独树一帜之间，何去何从，需要反复斟酌，不宜仓促草率地下定论。质言之，即便最后确定要制定一部监察官法，那也应该是在监察体制改革彻底完成，监察制度完全步人正轨之后，再来定夺。当下，最重要的是在监察委员会组织法中就各级监察委员会委员及其他工作人员的任职资格，以及他们各自的职务序列予以明确界定。

因为宪法和监察法对此未作任何规定，所以，制定监察委员会组织法，严格规范各级监察委员会委员及其他工作人员的基本素质及与职务序列相应的能力要求，同时，规定他们在公务员队伍中所居职务序列，以明确他们的职务期待，此乃时不我待之急务。人的素质直接决定着监察委员会的监督、调查及处置职能之运用程度，而职务期待则在很大程度上决定了监察委员会队伍的稳定性，故立法者在制定监察委员会组织法时不能不慎之又慎。

五、监察委员会组织立法如何面对合署办公

除上述三个层面的重要问题外，监察委员会组织立法还需直面合署办公问题，并妥善处理之。由于合署办公是监察体制改革的结果，与之平级的其他国家机构如政府、法院等都不存在合署办公现象。也就是说，监察委员会具有“党法统一性”，需要单独作为一节予以另行探讨。

对于合署办公，有学者认为，它具有重大的宪制意义，昭示着“八二宪法”体制的重塑，因为“但凡合署办公，双方或三方一定有不同的性质或分属不同的组织或权力体系，没法完全合并，只能‘合署，‘两块牌子其意在此。因此合署办公的主体就同时兼具两种属性。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，意味着既要遵循党规又要遵循国法，依规治党与依法治国同时并举”。此等论断固然不错，但有一个事实广被忽略，即不管是过去纪委与行政监察机构的合署办公，还是如今纪委与监察委员会的合署办公，它基本上都是党的文件单方面宣告之结果，相关的国家立法对于合署办公始终未作任何规定，以前的行政监察法没有规定，现行宪法及监察法同样没有。“合署办公”4字在监察法中都未出现，此等立法事实委实值得深思玩味。然而，长期以来，学界对此都是视而不见，未曾有人作过解释。

回避当然不是办法。无论是立法者还是法学界都应正视合署办公之事实，并从法律上予以认可和规范，在这个过程中尤其需要注意的是与《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规之间的衔接联通，避免不必要的相互抵触，给合署办公的实践运行人为地制造难题。那么，在制定监察委员会组织法时，该如何回应合署办公呢？窃以为，立法者至少要处理好以下两点。

（一）关于纪委领导及其委员同时兼任监委领导或委员的资格要件

既然是合署办公，那这种兼任就无法避免，甚至监委的多数领导及其委员都是由纪委的领导及其委员兼任。监察委员会组织法当然不排斥此等兼任，但它应该明文规定包括纪委领导在内的所有纪委委员兼任监委委员时，都应该符合本法所规定的担任监察委员会委员的资格要件，不符合资格要件的不应当兼任。监察委员会组织法应当保证包括兼任在内的所有监委委员都是符合法定资格要件的国家公职人员，此乃原则问题，不应随着合署办公而变动，否则，组织法的规范功能将大打折扣。与此同时，兼任者同样要按照宪法及组织法等法律规定的人大任免程序，不宜因为只是兼任而忽略正常的人大任免程序，对此监察委员会组织法应同样予以明文规定。

（二）关于纪委领导及其委员兼任监委领导或委员时的角色分工及其责任问题

很早就有学者注意到此等问题，如秦前红教授提出：“法律上国监委对人大负责，但是怎么样去区分哪一部分是以国家机构名义做的，哪一部分是以党的名义做的？假如在回避责任的过程中，说这是以党的纪检机构名义做的，需要不需要向人大报告工作？”此等疑问如何化解，现行宪法和监察法没有透露任何蛛丝马迹。对此，期待监察委员会组织法一劳永逸地解决问题，恐怕不太可能。毕竟，合署办公本质上是政治体制问题，复杂无比，监察委员会组织法岂能一举定乾坤？不过，对于纪委领导及其委员兼任监委领导或委员时的角色分工及其责任问题，组织法不能回避，而应尽可能地明文划清彼此的边界。笔者认为，所有兼职者依据法律所开展的监督、调查、处置行为，都应归为监委职权行为范围，其责任相应地以监委公职人员身份承担。而一项监察工作之展开所依据的是国法还是党纪，这点应该没有含糊之余地。作如此区分的主要目的，是防范由兼职可能带来的规避监察职务或监察責任之行为，从而影响到监察委员会工作的正常进行。当然，这也是区分不同性质之工作和不同身份之角色的基本要求。

在全国范围内，各级监察委员会的设立尚不足一年，在合署办公过程中会遇到什么样的难题不易预测，而各地又会运用何种策略去应对可能的难题更是有待观察。是故，监察委员会组织立法到底该如何面对合署办公问题，更多的还只能在未来总结实践中的经验教训后再来予以规范，故上述两点仅供立法者参考。

六、结语

“法治首先应是规则之治，因为‘法首先以实定法的形式而达到定在，然后作为适用而在内容方面也成为定在，实现法治的前提是要建立完善的法律规则。”对于监察反腐法治化而言，最为基础性的法律规则，莫过于有关监察委员会组织之规则。一旦各级监察委员会的组建、各级监察委员任职资格及其职务序列、各级监察委员会内设机构之设置及其权限等问题，均缺乏权威性的法律规则予以规范，那由此等合法性欠缺甚至匮乏的组织机构及其人员来行使监察反腐之公权力，乃是赤裸裸地违反基本法治原则的。现行宪法及监察法尽管对于此等问题有所规定，但明显不足。全国人大及其常委会亟应将监察委员会组织法的立法工作排上议事日程，在不断总结各地各级监察委员会运行之经验教训基础上，从速制定一部较为完善的监察委员会组织法。该组织法的有无直接关系到监察委员会本身的法治化程度，兹事体大，立法者不可不察。