首都功能核心区节水型社会建设现状及对策

王凤春 王效科 郑华 马东春

摘要：根据北京市节水型区创建考核标准和指标体系，评价了首都功能核心区域的用水水平和节水现状，以存在的问题为导向，针对区域的节水潜力，以首都功能核心区的经济社会特征为出发点，研究提出节水型社会建设的对策建议。研究结果表明，当前还存在着节水管理体制和计划用水管理制度不健全、节水监控管理水平不高、节水宣传不够等问题，在公共服务业、居民家庭、园林绿化等方面还有一定的节水潜力，因此从完善节水管理制度建设、借助非首都功能疏解、促进各行业节水管理、加强节水精细化管理、全面推进节水文化建设等方面提出建议，支撑首都功能核心区全面推进节水型社会建设。

关键词：水资源紧缺：节水型社会：非首都功能疏解：首都功能核心区

中图分类号：TV213.4

文献标志码：A

doi： 10.3969/j.issn.1000-1379.2018.06.014

北京市作为水资源极度紧缺的特大型城市，全面推进节水型社会建设、推进水资源的可持续利用势在必行[1-2]。首都功能核心区作为体现首都功能和“四个服务”的最主要载体[3]，其城市功能集中叠加现象更为明显，“大城市病”症状也更为突出。因此，首都功能核心区域“节水优先”“量水发展”“人水和谐”理念[4]的贯彻落实对北京市建设节水型城市、国际一流宜居城市至关重要。

近年来，北京市不断借鉴伦敦、纽约、巴黎、东京等世界城市的节水管理经验[5-6]，通过制定法律、政策、制度，实现依法节水，采取了用水定额、水价管理、水权交易以及节水奖励等一系列措施推进节水型社会建设[7-10]。尤其是2016年1月，北京市人民政府出台《关于全面推进节水型社会建设的意见》[11]，提出要建立以行政区为责任主体的节水型区创建机制，要求到2020年各区政府全面完成节水型区创建工作。按照该要求和各区实际情况，首都功能核心区须于2017年完成节水型区创建申报T作。

在此背景下，本研究通过评价首都功能核心区节水型社会建设现状，分析面临的挑战和存在的问题，并根据现阶段经济社会发展特点研究其节水潜力，提出区域节水型社会建设的对策建议，为全面推进首都功能核心区水与经济社会协调发展提供参考。

1 研究区概况

1.1 自然概况

首都功能核心区位于北京的中心区域，包括东城区和西城区[1，12]，集中体现我国政治、文化中心功能，集中展现古都特色，是首都功能及“四个服务”的最主要载体[1]。研究区面积92.54 km2，北与朝阳区、海淀区相连，南与丰台区接壤，西部与海淀区、丰台区毗邻，东与朝阳区相接。属大陆性季风气候区，四季分明，降水年内分配很不均匀，全年降水的80%集中在6-8月。

1.2 经济社会发展水平

首都功能核心区下辖32个街道办事处439个社区，2015年常住人口为220.3万人，人口密度为2.4万人/km2，居全市乃至全国之首。区域经济以第三产业为主，大力发展金融业、商业、服务业和文化创意产业。根据东城区和西城区统计数据，2015年全区域实现生产总值5 128.2亿元，其中第三产业实现增加值4 754.4亿元，占全区域生产总值的92.7%。按常住人口计算，2015年全区域人均地区生产总值为37 365美元（按当年汇率），达到国际发达地区水平。

2 节水型社会建设现状分析评价

2.1 用水水平

（1）水资源现状。首都功能核心区地处海河流域，属于北四河下游平原水资源三级区，境内主要河流有北护城河、南护城河、金水河、筒子河等11条，除金水河外其余均为跨区域河流，主要湖油有龙潭湖、青年湖、后海、动物园湖等15个。全区域的河流、水利工程均有市级相关部门管理，河湖由市级部门或区域园林部门管理。

（2）供用水现状。2012-2015年，区域用水量虽低于全市下達的用水总量指标，但总体呈现上升趋势，其中：第二产业和第三产业用水量呈先增大后减小趋势，居民家庭生活用水量逐年增长。用水比重较大的是第三产业和居民家庭用水，二者约占总用水量的90%（见图1，图中数据来源于北京市水务局），这与全区域的产业结构及经济发展趋势一致。

（3）用水管理现状。区域供水由市自来水集团统一管理，排水和再生水相关工作由城市排水集团管理。区域无水务管理部门，由区域城市综合管理委员会或市政市容委员会下设节水办，承担区域的节水、水污染防治和防汛等相关工作，主要包括计划用水管理、节水载体创建、节水宣传、节水检查与执法、河湖水污染防治与管理、防汛管理等工作，市水务局对区域节水工作进行行业指导。

2.2 现状分析

衡量节水型社会建设的程度需要有统一的客观评价指标体系[13-15]。本研究采用北京市《节水型区创建考核评定办法》中提出的指标体系[11]，评价现阶段首都功能核心区的节水工作现状（见表1）。

根据对节水型区创建考核标准中11项考核指标的现状分析，目前节水型社会建设投入水平、节水型社区覆盖率、万元GDP新水用量年下降率、人均生活用水量、主要工业行业用水定额达标率、城镇节水器具普及率、绿地节水灌溉面积比率7项指标已经达到节水型区创建考核标准，但是节水管理基础工作、计划用水覆盖率、节水设施正常运行率、节水型企业（单位）覆盖率还未达到创建标准。由于万元GDP新水用量下降率和人均生活用水量为综合性指标，与区域的产业结构调整、经济社会发展等相关，因此还有许多不确定因素，首都功能核心区的节水型社会建设任务仍然艰巨。

2.3 存在的问题

按照北京市《节水型区创建考核评定办法》要求，11项指标总分达到90分及以上即可申报节水型区，同时必须保证每3a-次复验合格。由现状分析得出，首都功能核心区距离节水型区目标还有一定差距（总得分为87分），在管理体制机制、计划用水管理、节水监控以及节水宣传等方面还存在很多问题。

（1）区域节水管理体制机制有待进一步完善。目前，首都功能核心区尚未设立水务局，涉水事务由区节水办负责，归口城市管理部门。节水办单位性质和科室级别的设置无法与区域规划部门、住建部门、园林部门等建立良好的联动机制，不能保障职能的高效履行，不利于节水工作的全面推进。与此同时，首都功能核心区的供排水由市自来水集团、城市排水集团集中管理，但尚未建立信息共享平台，沟通机制不顺畅，区节水办不掌握第一手资料，存在节水监管的“死角”。

（2）区域用水单位定额与计划管理尚需加强。当前，首都功能核心区对所有用水单位实行用水总量和计划用水管理，有利于水资源高效利用。但由于区域人口密度大，商业门店、餐馆等服务业众多，用水单位高达5 000户，因此计划用水单位数据库需要不断更新，用水执法检查工作量大，用水定额和总量控制管理需要进一步加强。

（3）节水监控管理水平仍需进一步提高。首都功能核心区的主要用水户为商户和居民家庭，商户众多且分散，居民平房区和老旧小区较多，人口密度大且流动性高，而当前的用水量上报和统计仍以人工为主，高耗水及用水大户没有全部实现用水远程监控，居民用水管网和用水器具的漏损监测手段比较落后，与节水型社会建设及节水精细化管理标准要求相比，尚存在一定差距。

（4）节水宣传工作仍有提升的空间。社会单位和公众是节水型社会建设的基础和主体[9]。当前，首都功能核心区开展了节水型单位和小区建设工作，以载体示范带动节水，但距离节水型区创建（见表1）和节水型社会建设（公共服务业节水型单位比例不低于60% [16]）还有一定差距：同时，节水型社会需要社会公众的共同参与，将节水转化为自觉行为，节水宣传的形式、范围和力度仍有待提升。

3 节水潜力分析

为深入落实首都城市战略定位，主动融人京津冀协同发展，首都功能核心区确立了以有序疏解非首都功能、治理“大城市病”为重点，提升城市管理和服务品质的发展战略。按照区域“十三五”规划安排[17-I8]，到2020年，疏解非首都功能，全区域常住人口控制为188.1万人，首都功能定位更加凸显：调整产业结构，提高经济发展质量：生态环境质量进一步改善，水耗持续下降，城市环境更加宜居。按照规划目标，本文研究了首都功能核心区在生活、生态环境等方面的节水潜力，为制定节水型社会建设对策提供参考。

3.1 生活用水节水潜力分析

2012-2015年，随着人口增加，区域生活用水量（含居民家庭和服务业）总体呈上升趋势，人均生活用水量逐年增大（见图2）。从全市范围来说，首都功能核心区的人均生活用水量虽然低于全市目标值，但却高于城市功能拓展区（朝阳区除外）（见图3）。

“十三五”期间，通过非首都功能疏解，人口控制目标为188.1万人，按照节水型区创建标准220 L/（人.d），采用定额法[6]，计算得出 2020年区域生活需水量为1.51亿m/，与现状基本持平。虽然随着人口疏解，区域人口数量会下降，但随着居民生活质量的提高，生活用水需求增大，人均生活用水量仍需进一步控制。可通过高效节水器具的进一步普及、用水效率标准的提升、服务业的节水精细化管理及非常规水源利用等，挖掘生活节水潜力。

3.2 生态环境用水节水潜力分析

首都功能核心区生态环境用水主要是指园林绿地灌溉、市政杂用和湖泊补水（因河道主要由市河湖管理部门集中管理，故未考虑河道补水）。从用水结构来说，生态环境用水量虽然只占区域总用水量的5%左右，但“十二五”期间区域生态环境用水量逐年递增，随着区域宜居环境的建设和不断改善，生态环境用水量必将进一步增大。

当前，首都功能核心区的园林绿地节水灌溉率已经达到IOO%，节水潜力主要是加大再生水和雨水等非常规水源的利用。“十三五”期间，将通过加大再生水利用管线建设，扩大再生水利用范围和规模，增加再生水用量；加强海绵城区建设，进一步建设滞、渗、蓄、用、排相结合的雨水收集利用设施，增大雨水利用量，生态环境节水潜力较大。

3.3 综合节水潜力分析

从体现区域综合用水效率的指标万元GDP新水用量来看，2012-2015年，首都功能核心区的万元GDP新水用量整体呈现下降趋势（见图4）。从全市范围来看，首都功能核心区的水资源利用效率已经处于较高水平（见图5），节水潜力不大，若要繼续挖掘节水潜力，节水管理工作就要更加精细，管理任务艰巨。

“十三五”期间，通过非首都功能疏解，优化产业结构，严禁发展劳动密集型、低层次产业，淘汰高耗水产业，发展高附加值产业，同时加大非常规水源利用，首都功能核心区仍有一定的节水潜力。

4 节水型社会建设对策建议

基于首都功能核心区的经济社会发展特征，根据其用水水平和节水潜力，针对节水管理工作存在的问题，提出以下对策建议。

（1）完善节水管理制度建设。节水型社会建设涉及行业结构、经济、生态以及社会生活的许多方面[13]，需要政府各部门共同推进，水行政主管部门主办而不能包办[19]，需要建立多部门协调联动机制。首先应建立完善的节水管理体制，将区域节水办科室级别提升或成立统一的水务部门，一方面与市级供排水管理部门建立信息共享机制，另一方面与区域住建部门、园林部门、规划部门等建立顺畅的联动沟通机制。同时，还应制定一系列制度政策来推动节水工作，如细化最严格水资源管理制度，完善水资源管理体制机制，严格推行水影响评价审查制度、“三同时”审批制度等量水发展政策，实行水污染防治制度，消除黑臭水体，完善水环境管理体制，加强监督管理与执法检查能力建设，完善计划用水管理机制等，实现制度创新，推动节水型社会建设稳步向前发展。

（2）与非首都功能疏解工作结合，促进各行业节水。立足首都功能核心区功能定位，按照疏解非首都功能要求，结合城市更新改造、产业调整优化、人口规模控制等方式，加强推进工业、服务业和园林绿化等重点行业及居民家庭的节水工作。工业方面严格执行全市或区域产业指导目录，通过实施“禁、关、控、转、调”等措施，加快调整经济结构，有序疏解不符合首都功能的工业产业，全面减压工业用水。生活及服务业方面，以产业转型升级、服务功能提升等非首都功能疏解为契机，一是全面推广节水便器、花洒等高效节水器具，使公共服务机构和居民家庭节水器具普及率达到100%：二是配套再生水管线、增建再生水设施，实现城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工及生态景观用水一律使用再生水：三是借力城市更新改造，对老旧小区供水管网、计量设施等进行技术改造，降低管网漏损率，逐步推行用水审计[9，20]，提高水资源利用效率。

（3）加强节水精细化管理。节水型社会应该是全区域各用水系统全面节水[13]。节水工作需要改变传统的粗放式管理，尤其是对于经济社会高度发展、人口高度密集的首都功能核心区域来说，节水精细化管理至关重要。当前，区域已经建立了网格化城市管理系统，在此基础上，建议将节水监管体系纳入其中，落实网格内节水宣传和节水应急处理措施，制定网格化监管考核制度，落实社区街道的节水监管职责，提高监管质量和效益，构建部门、街道和社区齐抓共管的节水新格局。

（4）全面推进节水文化建设。公众是节水型社会建设的主体，使节水成为每个人的自觉行为需要节水风尚和节水文化的建设[14]，对于首都功能核心区来说，保护古都文化风貌是其城市功能定位之一，节水文化更应该成为城市文化建设的一部分。一是借助区域旧城保护展示、中轴线文化景观展现、历史文化街区提升以及老字号品牌提升等，研究文化创意产业与节水管理的结合点，在宣传、教育和示范等方面推动节水文化建设；二是加大节水载体建设，示范引导节水，到2020年实现综合性公共建筑、医院、学校、机关等社会单位的高效节水器具全覆盖，公共服务业节水型单位比例不低于60%，建设社会单位的节水文化，创建节水型小区，使节水理念深入每个家庭、每位市民；三是开展多种形式的节水宣传活动，除了当前的节水周和节水日宣传、媒体宣传外，还应注重节水宣传教育，如学生使用的文具、厨房用品等都可印上节水宣传标志，还可对个人和家庭进行节水奖励，从各个方面推进节水文化建设。

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