日本的公务人员职业道德建设研究

曹然 黄桂林

日本的国家公务人员并没有严格的区分。一般说来，判定日本国家公务人员的标准主要从以下几个原则：从事这项职务的人，从事的是否是国家的事务；是否由国家任命；原则上是否得到国家的勤务报酬。

日本从二战结束后开始建立现代公务人员制度，大力加强公务人员职业道德建设。1947年日本政府制定《国家公务人员法》，这是第一部依据资产阶级民主原则和效率原则，遵循新宪法精神的公务人员法。1950年日本政府又公布《地方公务人员法》，从而全面地从法律上确立了公务人员制度。2000年，随着日本政府行政改革的推进，制定了“信赏必罚的人事制度”。

日本在2001年通过了《公务人员制度改革大纲》，又在2002年10月10日确认了国家公务人员法修正案的法制化。这次改革内容包括以下四个方面：一是建构新的人事制度。为实现以全体国民为本的优良高校的行政服务，要求各相关部委积极努力建立合理的任用与赏酬制度，重新构建公务人员的任用、赏酬、评价等机制，最大限度做到人尽其才和以能力为本。二是保证人才的多样性。随着公共行政的分工越来越专业化和精细化，要求政府打破传统的人才选拔制度，改革考试制度和公开招聘制度，录用民间人才，扩大女性职员录用名额的增加。三是建立合理的再就业途径。对退职到企业就业人员，建立有效的制约机制，建立与原部委就业关系的回避机制。对到特殊行政法人工作人员，防止部位影响力的延伸。对到独立行政法人工作的人员，建立一整套的评价机制，并公开他们待遇。四是提升组织的整体业绩。为提高政府工作效率，建立激励和有弹性的组织和人员管理机制，制定合理的人才配置和管理方案。设立国家战略咨询员，并减少超工作量的劳动，保证公务人员的身心健康和工作愉快。

日本的公务人员制度内容比较完善，尤其注重公务人员的职业道德建设。与美、英、法等国家相比，日本每千人中行政人员的比例最低，但行政效率更高，公务人员的廉洁程度也很高。日本在加强公务人员职业道德建设方面的具体做法如下：

第一，严把公务人员录用关，杜绝不合格者进入公务人員队伍。日本《国家公务人员法》对公务人员考试的基本原则作出详细规定，录用考试对具备报考资格的所有国民在平等条件下公开进行，即公务人员考试坚持公开和公平两个基本原则。公开原则要求国家在录用公务人员时要做到向所有国民公开，让有资格参加公务人员考试的人员对考试安排等有足够了解。公平原则要求严格遵守公务人员召开的资格规定，对不具有本国国籍、受刑罚者和不符合年龄者严格限制。

第二，严控公务人员数量，防止公务人员贪腐和行政效率低下。日本有关公务人员管理的法规较为完善，国家和地方都有《定员法》或类似条例，有效地遏制了公务人员队伍的过度膨胀。另一方面，政府从经济领域退出，也大大缩减了工作人员的数量。同时，在行政组织之外，日本的民间组织较为发达，对行政起着某种补充替代作用，从而减少了政府行政的负担。从制度上严格控制公务人员数量，有效防止了贪腐的产生，促进了管理效率的提高。

第三，激励机制和集体履行职务方式的结合，保证了公务人员自律。日本公务人员激励机制中最重要的是“后期选拔晋升模式”，即公务人员就职后的相当长时间内实行同期同时晋升，在其履职后期再逐渐拉开差距，通常等到职员40岁以后，参加工作至少十几年或更长时才拉开差距。另外，日本实行集体履行职务的工作方式，是日本实行的“大办公室”制度与非职阶制的联动。在日本政府机关，一间办公室往往有四五十个工作人员，在空间上形成一个大房间中相互协作的工作系统。这种方式有利于同室人员的自律，有利于客观地评价每个人的工作能力和工作态度。大办公室制度与非职阶制结合，在提高行政效率和全体工作人员的水平、加强相互监督等方面起到了一定的作用。

第四，公务人员的流动经常化，便于人尽其用。每个人在每个岗位通常工作2—3年，其后则进行人事调动，调动时间每年固定，统一进行。这有利于公务人员积累不同的工作经验，开阔视野，并通过不同岗位的实践，寻找到最合适的位置。通过下凡，鼓励他们到民间企业、机构去再就业。“下凡”制度，可以减少高级职位的人事停滞现象、提高行政效率。2008年，日本政府试图通过设立“官民人才交流中心”，对下凡制度进行改良。例如，凡年满50岁、或担任课长及以上职务的国家公务人员，若希望退休（或提前退休）后到企业或公益事业机构再就职，均需在该中心登记，由中心对外统一推荐；中心对公务人员的再就职活动实施全程监督，若发现公务人员所属机构和用人单位之间曾有过密业务关系，将立即中止推荐并向有关部门报告。

第五，注重公务人员的整体素质培训，同时实施动态工资体系。日本公务人员制度规定了比较完整的公务人员研修制度，以提高职员的能力和工作效率。日本的公务人员研究和培训氛围11大类，包括：干部行政官研修班、行政研修班、实务经验者研修班、女性职员研修班、良师益友培训班、部位公务人员研修班、派遣研修班、指导者培养研修班、各部位实施的研究、对各部位的支援、在线学习（E-learning）制度。日本对公务人员的培训，既注重专业训练，又注重道德素质和能力的全面提高，体现了以素养、能力为本的世界培训潮流。同时，日本每年进行企业工资水平调查、国家公务人员工资调查，经比较后确定公务人员工资。因标准明确、公开透明，减少了由公务人员加薪、减薪问题引发的社会舆论纷争，减少了社会矛盾，增强了政府与社会的黏合度。