地方国有粮食收储企业的双重功能及其融合

2018-09-10陈会玲李宁

粮食科技与经济 2018年9期

陈会玲李宁

[摘要]2016年国家粮食和物资储备局印发了《关于加快推进粮食行业供给侧结构性改革的指导意见》，随着农业供给侧结构性改革的推进，地方国有粮食收储企业的改革迫在眉睫。地方国有粮食收储企业具有政策性功能和市场化功能，政策性功能旨在更好地贯彻落实政府粮食政策，从政策层面保障国家粮食安全;市场化功能意欲提高企业竞争力，从根本上增强政府对粮食市场的调控能力。但是，目前地方国有粮食收储企业的政策性功能过强，市场化功能没有到位，两种功能不协调。本文研究了地方国有粮食收储企业政策性功能和市场化功能及其实现途径，然后在此基础上探讨了地方国有粮食收储企业政策性功能与市场化功能融合的战略意义及其融合途径。

[关键词]地方国有粮食收储企业;政策性功能;市场化功能;功能融合

地方国有粮食收储企业的功能具有双重性，即政策性功能和市场化功能。在粮食流通领域表现为粮食价格的购销两侧“双轨制”，即收购侧的粮食价格由政府定价，销售侧为市场竞价。地方国有粮食收储企业的双重功能是政府和市场共同调节粮食市场的微观缩影。但若粮食政策单方面代替市场的边际调节而直接决定粮食的收购价格，特别容易出现粮食购销价格倒挂，从而带来财政负担。因此，如何协调这两种职能以促使地方国有粮食收储企业实现可持续发展，是本文研究的主要内容。

1 地方国有粮食收储企业政策性功能及其实现途径

地方国有粮食收储企业的自然特性赋予其政策性功能，但政策性功能不强。如何增强地方国有粮食收储企业的政策性功能，更好地为政策日标服务，需要深入研究。

1.1 地方国有粮食收储企业政策性功能的解释

政策性功能指地方国有粮食收储企业以贯彻政府粮食政策为日标而进行的粮食收储行为。按照业务性质可以将地方国有粮食企业分为国有粮食购销企业和国有粮食附营企业。国有粮食购销企业属于政策性粮食企业，承担国家政策性粮食（包括国家储备粮食、托市粮和临时收储粮食）的收购、储存、应急供应、军供等业务。目前对于承担政策性业务的地方国有粮食购销企业一般纳入地方的粮食储备，称为“某某粮食储备库”。政策性粮食企业的考核主要以执行国家粮食最低收购价政策水平和粮食宜存率等指标为主。县级国有粮食储备库规模以小型为主，保证农民售粮需要以及在紧急状况时的粮食应急需要[1]。自20世纪90年代粮食收储专项制度建立后，地方国有粮食收储企业一直承担着粮食收储的政策性功能。

国内学术界持有的普遍观点为：由于缺乏监督，激励机制不够有效，以及非利润目标等自然禀赋的存在，国有企业具有供给产品的高成本特性。如果由地方私人企业提供政策性业务，其供给效率高于地方国有粮食收储企业。为何要由地方国有粮食收储企业而不是私人粮食企业来执行政策性粮食储备？一方面，虽然私人企业会做得更好，但是地方国有粮食收储企业被政府作为转移财富的一种有效机制[2]，政府或可通过地方国有粮食收储企业发号施令，执行政策的成本相对较低，时刻权衡成本收益的私人企业显然不能满足政府的行政性需求;另一方面，粮食除具有私人产品特性外，还兼具公共产品属性，作为公共产品的粮食其消费价值和社会价值远远高于其市场价值[3]。因此，政府愿意以低于成本的价格供给其社会成员，以维护粮食价格稳定或者国家粮食安全[4]。

1.2 地方国有粮食收储企业政策性功能的实现途径

政策性功能比较单一，不涉及产业链条的延伸，表现为购原粮、储原粮和销原粮。对于执行最低收购价的政策性功能而言，具体表现为对政策性粮食的轮入、保管和轮出。要增强地方粮食收储企业的政策性功能，应从国家糧食安全战略角度考虑，在维护粮食安全的同时实现国有资产的保值增值，并提高存储效率。

1.2.1 短期内以高存储效率为目标，提高存储技术水平和信息化水平

（1）研究推广绿色储粮新技术，实现绿色储粮日标。绿色储粮技术是指在储粮过程中尽量少用或不用化学药剂，以调控储粮生态因子为主要手段，达到保护环境、避免粮食污染、确保储粮安全目的的技术，从而使老百姓吃到新鲜、营养、可口、无毒的放心粮。绿色储粮技术是可持续发展的要求，是未来相当长时期内粮食储藏技术发展的重点和创新方向。现阶段主要推广以下两种绿色储粮技术：一是低温储粮技术。运用“机械通风”“空调控温”技术保持粮食的低温环境，延缓粮食品质的下降。研究开发的重点放在储粮技术的智能化方面，譬如粮食储藏通风降温的自动控制系统、粮仓干燥自动控制系统、保水通风自动控制系统和调质增湿自动控制系统。二是气调储粮技术。气调储粮技术也是目前重要的绿色储粮技术，需要研究新型气密材料和气密技术，研究储粮保质和防治虫霉最佳气体配比。由于应用气调储粮技术需要大量投资，对经济不发达地区来说存在资金瓶颈，因此可以在全国有条件的地区率先推广气调储粮技术，日后再创造条件推广到经济不发达地区。

（2）研究推广防治储运粮品质劣变技术。推广储运粮有害生物物理防治技术，积极开展高效低毒、保护环境的、防治储粮生物危害的熏蒸剂和保护剂的研究;推广储粮害虫的生物防治技术，加大对遗传防治和抗虫霉的粮食品种的研究开发。运用这些技术减少粮食储粮期间的数量损失，防治储粮期间的有毒有害物质污染，并延缓粮食在储运期间的品质劣化。

（3）尽快完成粮食储备体系信息化建设。信息化建设有利于减少物流损耗，应即时检测漏损程度，并对储备粮的数量和质量进行即时监控，提高管理透明度。粮食储备体系初期信息化建设的内容主要包括数据库的数字化、供应链管理的信息化、门户网站的透明化和申诉修正机制的建立;中期信息化建设应该是建立全过程追溯机制，包括粮食入库和出库的信息化建设、储备粮情检测信息化建设;后期信息化建设要实现从出库到消费者手中的供应链信息化全覆盖，同时要实现消费者和粮食生产田间的信息反馈和对接，这样就可以实现数量和质量的双安全，缓解信息不对称程度，有利于粮食企业实现按需生产，而且能够有效制止库存亏空和“转圈粮”问题发生[5]。

1.2.2 长期内建立与粮食生产者之间的全面协作体系

（1）与粮食生产者建立长期的产购合作关系。粮食生产者是粮食生产的主体，与粮食生产者建立长期稳定的合作关系，是调动种粮积极性、及时调整粮食种植结构、增加粮食生产者收入的关键。地方国有粮食收储企业应该引导粮食生产者与收储企业形成利益共同体，既可以降低市场风险，又能够避免交易摩擦而降低交易成本。探索订单农业的有效实现形式，降低谈判成本和粮农售粮风险，使粮食交易成本在利益共同体内部达到最小。地方国有粮食收储企业应该发挥其规模优势，进一步延伸订单农业的服务范围，建立健全农业技术支持体系，通过企业之间、企业与政府之间的合作[6]，将粮食生产风险内部化，稳定粮食来源，有效维护地方国有粮食收储企业的政策性功能。

（2）创新企业与种粮者金融合作模式。中国的农村金融向来是农业发展的薄弱环节，在现有的制度环境下，农村金融改革迟缓，长期形成的资金外流现象难以改观，地方国有粮食收储企业（主要指市、县级）和粮食生产者很难获得与粮食生产与加工相匹配的金融服务，丧失了扩大生产和进行产业结构调整的机会。地方国有粮食收储企业可以利用资源优势与种粮者之间进行物物交易，双方将会节省了一笔流动资金。如为农户提供烘干服务和种植技术服务，用技术换取粮食，可以减少地方国有粮食收储企业在收购过程中占用的收购资金，还可以与购粮企业、粮食生产资料企业合作，为种粮者提供种子、化肥、农药等生产资料进行实物交换。

1.2.3 从改革方向看.未来将尝试剥离政策性粮食业务，在市场上公开竞争

政策性粮食业务具有一定的社会性和公益性，由于非国有企业提供政策性粮食业务的效率可能更高，一般情况下，由国有粮食收储企业提供，但是也没有充分的理由拒绝非国有企业。从现实运作上看，地方国有粮食收储企业在执行政策性粮食业务的过程中存在诸多制度漏损。粮食储备指标是具有固定供给特征的稀缺资源，意味着相应的财政补贴，是实实在在的利益，因此会形成典型的设租和寻租过程，政府获得计划分配资源的权利租金，企业则以尽可能低的成本获得尽可能多的收益。在这种关系中，政府是分配者和监督者，企业是供给者，企业为获取政策性粮食收储指标，存在贿赂地方政府的强烈动机。非竞争性市场的存在导致粮食收储效率低下和腐败现象。

未来，可以尝试将政策性粮食业务向全社会国资、民资、外资粮食企业公开、公平、公正招标，政府向粮食企业购买服务，政策性粮食购、销、存等具体业务实行市场主体多元化[1]。真正实现政策性粮食业务的供给与政府分开，政府是监督者，但不是分配者，也不是供给者。这种角色的转变，可能有利于政策性粮食供给效率的提高，减少腐败和政企同盟现象。

2 地方国有粮食收储企业市场化功能的实现途径

2.1 地方国有粮食收储企业市场化功能的价值

2.1.1 地方国有粮食收储企业市场化功能具有强大的内在价值

地方国有粮食收储企业特别是市（区）、县级，大多数很难走出计划经济时期的体制机制，抱着“不求无功但求无过”的思想，“当一天和尚撞一天钟”，缺乏开拓创新精神。企业经济效率低下，缺乏可持续发展后劲。经济学理论表明，市场竞争有利于企业提高资源配置效率和生产效率，任何妨碍竞争的因素都会导致经济效率的下降。市场化功能在于将企业推向市场，让其面临激烈的市场竞争，在竞争中求生存和发展，并壮大企业的市场实力。地方国有粮食收储企业竞争力的提高必须通过公开、公平的市场竞争，否则迟早会被市场淘汰。

2.1.2 地方国有粮食收储企业市场化功能的社会价值不可替代

地方国有粮食收储企业是政府实现社会价值的微观载体，是粮食产业经济的细胞，其机体健全关系粮食经济的健康发展，从而关系社会价值的顺利实现。如果地方国有粮食收储企业活力不强，甚至破产倒闭，社会价值的实现就失去了依靠。可持续发展的地方国有粮食收储企业必须完成市场化改革，与市场积极对接，强大其市场化功能。

地方国有粮食收储企业市场化功能的社会价值在于通过其强大的竞争力真正实现粮食市场主渠道作用，增强政府对粮食市场的调控能力。主要表现在以下五个方面：一是其仓储、质量检验能力要在收购中起主导作用，二是要在粮食市场价格上起引导作用，三是要在粮食市场供给上起稳定作用，四是要在维护市场秩序上起引领作用，五是要在国家粮食宏观调控上起载体作用[7]。

2.2 地方国有粮食收储企业市场化功能的实现途径

2.2.1 推进地方国有粮食收储企业投资主体多元化和股权多元化改革

推进地方国有粮食收储企业投资主体多元化、股权多元化改革，为形成规范的公司法人治理结构奠定基础。尝试引入新的投资主体，积极吸收社会资本以收购、兼并、控股、参股、租赁、承包等多种形式参与地方国有粮食收储企业产权制度改革和资产重组，鼓励和支持非国有资本与地方国有粮食收储企业结合，实现地方国有粮食收储企业投资主体多元化，在粮食收储企业内部形成多个互相制衡的利益共同体。特别注意要建立市场化条件下发挥主渠道作用的新型地方国有粮食收储企业，这是国有粮食企业产权制度改革的独特之处。

2.2.2 延伸粮食产业链，建立粮食流通的全产业链体系

（1）按照区域化、规模化、集团化、市场化的要求加大兼并重组力度。地方国有粮食收储企业要根据区域经济辐射能力、经营管理水平和为农业现代化服务的需要，将资产向优势企业集中，扩大资本体量，增强抵御风险能力。

（2）创新企业组织形式，延伸粮食产业化经营的链条。充分利用和整合企业现有的粮食仓储、运输设施等资源，发展社会化粮食储运体系和粮食精深加工产，推进粮食连锁经营、物流配送等现代流通方式，实现粮食产业全产业链经营。

（3）与农民建立互助合作关系，建立糧食生产端的社会化服务体系。充分发挥地方国有粮食收储企业植根农村的优势，利用企业经济资源优势，为农民提供市场需求信息、粮食烘干服务、代储服务、粮食政策信息等社会化服务体系。

2.2.3 与“互联网+”结合，加快现代粮食仓储物流设施建设和行业信息化建设

借助“互联网+”，加快现代粮食仓储物流设施建设和行业信息化建设，提高粮食产业信息化水平，降低成本、提升效率，通过信息化手段，实现智能化管理。从微观角度而言，粮库信息化应用系统可以实现出入库环节流程化、规范化操作，并探索智能储粮新技术;从粮食流通环节而言，能更好地满足粮食资源快速集散、顺畅流通、高效配送的需要。另外，积极发展粮食电商和粮食信息化平台，建设适合粮食企业大发展的新的物流平台，促进田间粮食顺利达到消费市场，缩短田间与市场距离，并适时包装上市，通过“互联网+”建立粮食销售微渠道。

3 地方国有粮食收储企业政策性功能与市场化功能的融合

发挥地方国有粮食收储企业粮食市场主渠道作用，单单发挥政策性功能或者市场化功能是不够的，必须将政策性功能和市场化功能相融合。

3.1 政策性功能与市场化功能融合的战略价值

地方国有粮食收储企业政策性功能与市场化功能融合的战略价值体现在维护国家粮食安全、推动农业供给侧结构性改革两个方面。

3.1.1 应对跨国粮商的冲击，维护国家粮食安全

2008年，随着WTO对中国粮食流通领域过渡期限制的结束，国际跨国粮商开始在中国进行粮食战略布局。但中国在现阶段粮食产业链尚不完全，本土粮食企业尚不能发挥粮食市场主渠道作用，如果跨国粮商掌握了中国的粮食流通领域，粮食安全将面临极大的威胁。而国内的国有粮食收储企业基本上在粮食收储和销售环节运行，一般不进入粮食产业链上游，导致农村地区的粮食生产发展滞后，粮食安全受到威胁，进一步导致国内粮食企业在于国际大资本的贸易中丧失定价话语权。从日前粮食储备的运行效率看，单纯依靠加大储备量调控粮食市场的可能性已经大大降低，结合市场化工具来调控粮食市场以维护国家粮食安全尤其重要。

市场是公平竞争的平台，各类性质的粮食企业都可以平等参与竞争，除非有国家规制。粮食企业间的竞争十分激烈，特别是与有资本优势和垄断势力的跨国粮食竞争，其激烈程度尤甚。市场竞争力弱化的地方国有粮食收储企业必须增强其市场化功能，提高其运行效率，结合之前的政策性功能，有效维护国家粮食安全，应对跨国粮食的冲击。

3.1.2 推动农业供给侧结构性改革，建立现代化的粮食购销网络体系

推动农业供给侧结构性改革，必须依赖构造分工严密的国有粮食企业购销网络体系，即除了依靠发挥骨干作用的大型国有粮食企业外，还必须建立发挥毛细作用的地方国有粮食收储企业购销网络体系。

一方面，地方国有粮食收储企业发挥其政策性功能优势，继续为国家粮食政策目标服务，即稳定粮食市场价格，增加粮农收入，维护国家粮食安全;另一方面，挖掘其市场潜力，充分发挥其市场化作用。主要从两个方面入手：一是与粮农建立合作互助关系。地方国有粮食收储企业是粮食网络体系的毛细血管，它能够深入农村的田间地头，为粮食生产输送新鲜营养。同时还可以与粮食生产者建立密切的合作关系，赢得对方的信任和依赖，在信任环境里进行的协作沟通以有效降低交易成本。二是建立健全一条龙式的全产业链服务。地方国有粮食收储企业要从“购原粮、存原粮、售原粮”的模式中走出来，通过深化改革，走出一条适合企业特点的产、购、存、加、销、信息服务为一体的粮食经济模式，实现从田间到舌尖一条龙服务[8]。

3.2 省级国有粮食收储企业政策性功能与市场化功能的融合途径

省级国有粮食企业起点高、视野开阔、信誉度高、经营管理经验丰厚、基础条件较好，有粮食储备库点、加工企业以及粮油贸易渠道，有经过市场锻炼的经营管理队伍和懂粮油储藏、质检、加工技术的专业队伍。随着省属国有资产的统一监管，政府赋予了落实粮食安全省长责任制、确保粮食安全和食品安全的重大责任，发展的空间和潜力巨大。主要包括以下方面：

（1）抓政策性功能和市场化功能融合的主要矛盾，重点突破市场经营业务。省属国有粮食企业要牢牢把握国家农业和粮食政策的发展方向，把企业发展放在经济社会发展大局中、放在保障国家粮食安全的大局中、放在农业现代化建设的大局中，融合政策性业务和市场经营的市场化功能，着力突破市场经营业务。

（2）实施全产业链经营模式，融合一、二、三产业共同发展。围绕生产、加工、销售产业链打造和延伸储备、物流、贸易、综合园区建设，储备业务和贸易经营科学结合，仓储库点合理布局以及参与农业产业化经营、开展为农服务等。以储备业务为基础，通过贸易经营向产业链前端和后端延伸，重点是结合农业供给侧结构性改革，向农业产业化方向拓展，实施粮食一、二、三产业融合发展，形成集粮食收购、储备、物流、贸易、加工、竞价交易和综合业务为一体的全产业链经营模式。

（3）建立现代粮食企业集群，增强国有资本的影响力、控制力和竞争力。依靠政府政策支持和企業产权制度改革以及企业兼并重组，走内涵改造、低成本扩张的道路，建设现代粮食购销网络和物流体系，完善产业链条，打造集收储、加工、销售于一体的现代粮食产业化龙头企业集群，增强国有资本的影响力、控制力和竞争力。积极探索规模化、标准化、品牌化的发展道路，培育具有竞争力、影响力、保障力的特色品牌，努力实现高端、高质、高效发展。

3.3 市（区）、县国有粮食收储企业政策性功能与市场化功能的融合途径

市（区）、县等国有粮食企业在农业供给侧结构性改革中，具有地理位置最接近种粮者的优势，应发挥各自优势，将政策性功能和市场化功能有效融合。

市（区）国有粮食收储企业要充分利用其收储优势，与当地龙头企业合作，延伸到销售加工领域，打造主食产业化优势。粮食市场化后政府仍赋予其政策性粮食储备的职责，可以利用其仓容和出让土地资源优势，与地方龙头企业合作，利用粮食龙头企业的加工优势，实现产业链的延伸和整合，集储备、异地贸易、粮食精加工等政策性业务与市场化业务为一体。资本融合方式是粮库、出让土地等资产入股，重点合作领域是主食产业化方面，打造“中央厨房”，提升服务水平，保障百姓“餐桌”上的安全。

县域国有粮食收储企业具有根植农村、接近种粮者的优势，有利于建立与种粮者的互助共赢联盟。农村有网点、有市场、有粮源，在农业供给侧结构性改革的大潮中顺势而为，以政策为导向建立粮食产后服务体系，在企业与种粮者共赢中拉长产业链，推动企业转型升级、快速发展，在推进农业一、二、三产业融合发展方面找准突破口。重点向农业产前、产中、产后服务延伸，在农产品初加工方面用力，深度参与农业一、二、三产业融合发展。尤其是要抓住国家粮食和物质储备局提出建设以开展代储存、代烘干、代质检、代加工、代销售业务为重点的粮食产后服务体系和实施“优质粮食工程”的有利机遇，借鉴先进做法和成功的发展模式，突出自身特点和优势，以储备库点为主体，吸收种粮大户、专业合作社、粮食个体工商业户等组成新的有限公司，围绕农民需求、農业生产和产后服务定位公司发展模式，与农民形成利益共同体[9]。

4 结论

地方国有粮食收储企业在农业供给侧结构性改革的大背景下，为实现企业的可持续发展，实现其政策性功能和市场化功能的融合发展是未来发展趋势。优化政策性功能结构，突出市场化功能，发挥政府和市场共同调节粮食市场的优势，才能从根本上保障国家粮食安全。但粮食企业双重功能的融合需要政府行政管理体制改革的基础支撑，可以预见，粮食储备管理体制改革的进一步创新是未来粮食产业发展的重要内容之一。

参考文献

[1]肖春阳国有粮食企业：“十二五”改革成就与“十三五”发展思考[J].中国粮食经济，2017 （4）：23-28.

[2] DEALESSI， LOUIS. The economics of poperty rights：a review ofthe evidence[J].Research in Law and Economics，1980（2）：1-47.

[3]思拉恩·埃格特森，经济行为与制度（中文版）[M].北京：商务印书馆，2004.

[4]陈会玲，罗伟，马彦.印度粮食储备安全管理制度的绩效分析[J].世界农业，2015 （12）：97-101.

[5]陈会玲，祁华清，王新华.印度粮食储备管理制度改革及其对中国的借鉴[J].世界农业，2016 （2）：4-11.

[6]李竣，杨旭.跨国粮商冲击下的粮食收储参与主体决策分析[J].世界农业，2015 （1）：24-27+47.

[7]刘颖.国有粮食企业产权制度改革探讨[J].农业经济问题，2007（9）：90-92.

[8]李福峰，浅谈国有粮食企业改革[J].中国粮食经济，2017 （9）：19-20.

[9]李江宁.新市场政策环境下国有粮食企业的发展方向[J].中国粮食经济，2017（9）：16-18.

（上接第28页）要不断根据评价系统、市场反馈和消费者的体验进行更新，突出独特的设计理念，不断探索和创造形象特点，从而完善农产品形象设计，在市场竞争中谋得一席之地。

近年来，随着政府对电商农产品的支持力度越来越大，网上购物也逐渐走进千家万户，这既是机遇也是挑战。农产品形象设计的意义在于运用色调和设计理念塑造独特的视觉形象，从而展现独一无二的农产品，给消费者留下深刻的视觉印象，在激烈的市场竞争中脱颖而出。