供给侧改革背景下基本公共服务供给的理念、制度与机制①

摘 要：我国社会主要矛盾发生变化的新特点日益表现为供给、需求与满足这三者之间不均衡不充分，但矛盾的主要方仍然在于供给。供给侧结构性改革就是要解决经济领域，特别是其中的基本公共服务供给“短板”问题。补齐基本公共服务供给“短板”是我国“十三五”时期的重大战略。从理念、制度政策、实施机制几个层面多管齐下，确保基本公共服务进入以全面覆盖、公平均等、负担均衡为主要特征的基本公共服务均等化巩固完善阶段。

关键词：基本公共服务供给 理念 制度政策 实施机制

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）01（b）-169-02

我国社会主要矛盾发生变化的新特点日益表现为供给、需求与满足这三者之间不均衡不充分，但矛盾的主要方仍然在于供给。供给侧结构性改革就是要解决经济领域，特别是其中的基本公共服务的供给“短板”问题。随着国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的出台，基本公共服务供给还需从理念到制度政策到实践机制这几个层面多管齐下，补齐基本公共服务供给“短板”。

1 均等化理念上：托住“三个底”

均等化理念要求基本公共服务首先要托住“三个底”：一是托住普遍的基本保障的底。要在义务教育、医疗、养老，提供基本保障，满足人们基本生存和发展需求。二是托住特殊的困难人群的底。首先在于对贫困人口、社会弱势群体的特别关注。这些贫困人口和弱势群体，有些是发展过程中暂时的现象，有些可能会长期存在。和其他社会群体相比，他们在经济增长中分享到的成果很少；在社会保障、教育、医疗、就业等方面的权益也不如其他社会群体；在表达自己的意愿、寻求社会帮助方面也处于弱势，也就是说，他们的权利是不充分，政府有责任长期地重点关注城乡低保家庭、低收入群体、非户籍常住人口集中连片贫困地区的居民等弱势人群，重点保障这些弱势群体能够得到基本公共服务。在政策的制定和制度的完善上，作出最有利于贫困人口、社会弱势群体的安排；对他们进行特殊救助和扶持，“守住他们生活的底线”。三是托住急需的救助人群的底，帮助他们渡过生活中不期而遇的各种难关，需要“多做一些雪中送炭、急人之困的工作”。托住“三个底”，就是习近平说的“要抓重点，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群”“更加注重保障基本民生”“重点保障低收入群众基本生活”“健全农村基本公共服务体系这个基本保障”。

2 制度政策上：“自上而下”“自下而上”“横向协同”

（1）在“自上而下”的制度设计上，统筹布局基本公共服务“三步走”战略规划。第一步，注重基本公共服务总量，保障服务的可及性。由于服务型政府尚在建立，公共服务体系建设所需的人力资源、物质资源、制度资源无法得到充分保障，由于政府提供的基本公共服务不足，最终导致公共产品、公共服务供给总量不足。第二步，重点做好基本公共服务的地域合理布局，尤其是农村相关服务项目的优化布局。我国普遍建立了比较规范的街道（乡镇） 便民服务中心和社区便民服务站；最为薄弱的村级代办点硬件建设也基本成型。作为基本公共服务“最后一公里”，便民服务中心和社区便民服务站（点）延伸优化了基本公共服务。但是，乡村基层干部没有把基本公共服务覆盖纳入比较急切的任务，这将影响基本公共服务的便利性、可及性与有效性。第三步，注重优化制度结构。首先要实现“全覆盖保基本”，实现从制度全覆盖到人员、区域全覆盖的历史性跨越，完成基本普惠这一战略目标，注重“多层次”；其次是实现“可持续”。

（2）在“自下而上”的基层探索上，推动地方政府基本公共服务实践经验上升为规则制度。一是基层政府通过规范服务体系、梳理服务项目、提供服务保障、实现服务下沉，来完善和创新社区服务。二是乡镇街道建立社会服务管理中心，推进基层社会管理服务平台建设。三是运用信息技术形成政策网络和网格化管理信息平台。公共服务通过信息技术的支撑，实现线上管理、线下服务的互动，形成政策网络；通过网格化管理信息平台，对接居民需求，提供零距离公共服务。我们需要把这些成功的有效的实践经验上升为规则制度。通过法规或者制度层面，固定下来，全面推行，转化为普遍适用的制度规则。

（3）在“横向”协同上，推进政策衔接和统筹，促进制度并轨和标准统一。为了进一步优化相关社会保障制度结构，需要整合城乡居民基本医疗保险、实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，积极推进基本公共服务制度并轨的改革探索。但目前，在省级层面尚缺乏一个统一的建立统筹城乡居民基本医疗保险制度的实施意见。

3 实施机制上：“成本分担”“清单化与标准化”“三级联动”“流动服务”

（1）“成本分担”就是要构建省市县三级承担的责任供给主体格局。我国现行的财政体制，只明确了中央政府与省级政府间的转移支付制度，对省以下转移支付制度未作明确规定，一般性转移支付往往规定资金用途，而专项转移支付一般要求配套资金，这些使得下级政府不能根据实际情况使用资金，落后地区因无法提供配套资金而无法获得转移支付，加剧基本公共服务的地区差异。因此，“成本分担”一是确定省市县各级政府支出责任，实现事权与财权的匹配；二是在明确各级财政的支出责任基础上，完善转移支付力度，省市县各级政府要通过转移支付制度，建立起科学合理、稳固均衡的财政分担机制，建立起基本财力保障机制，提高各级政府提供基本公共服务能力。三是打破城镇基本公共服务政府财政供给单一结构的现状，加快建立多方共同参与的成本分担机制。要加快构建政府、企业、个人多方共同参与的成本分担机制。

（2）“清单化与标准化”是基本公共服务的改革策略，目前在全国层面刚开始实践。清单化就是把基本公共服务的范围、内容与项目制作成一个固定化的清单，向社会公开并为政府有效执行提供法定依据的过程。标准化就是制定和执行基本公共服务活动的技术、流程和管理规范，以此保障基本公共服务供给的有效性。通过运用基本公共服务清单化与标准化这一管理创新工具，把基本公共服务清单化与标准化作为绩效评估的评定内容和评价标准，达到衡量政府基本公共服务绩效水平，强化并考核干部基本公共服务能力，达成基本公共服务均等化最终目标实现的目的。

（3）“三级联动”就是要构建县（市、区）、乡（镇）、村三级联动互补的基本公共服务网络，构筑整体性基本公共服务平台，解决基本公共服务碎片化分散化问题，特别是农村基本公共服务“最后一公里”障碍。一是要着力提高县域基本公共服务能力，充分发挥县级在三级网络中的龙头带动作用。二是发挥乡镇（街道）便民服务中心基础性作用，夯实乡（镇）服務机构网底作用。三是以社区为“抓手”，发挥居村（社区）便民代办点作用，通过提供菜单式、个性化、灵活服务，实现服务供给与服务需求的有效对接。

（4）“流动服务”就是要在县（市、区）、乡（镇）、村三级联动互补的基本公共服务静态网络中，通过改善供给方式手段，实行“流动公共服务”“组团式走访服务”，让基本公共服务在网络中“流动起来”。偏远山区、分散居住点农民基本公共服务问题是基本公共服务的盲点和死角，需求者不仅数量多、分布散，而且需求各异，打通这“最后一公里”难度大。一些具有创新性的公共服务供给方式在地方基层探索，其中“流动公共服务”与“组团式走访服务”具有很强的普适性。“流动公共服务”强调哪里有需求就“流动”到哪里提供服务，比如基层依托“流动警务室”“流动图书馆”“流动小药箱”“流动图书室”等不同载体，主动上门为服务对象提供“流动安全服务”“流动科技服务”“流动文化服务”“流动医疗卫生服务”等各类公共服务；广东德庆县为每个村社会公共服务站配套“服务直通车”（摩托车），以“服务到家”这样的“流动服务”方式解决偏远山区农民基本公共服务问题，打通最后一公里。有的乡镇通过干部挂村这种形式，对村（社区）公共事务包片、包组、包户，定期到社区开展“民情接访日活动”并设置“民情信箱”，上门收集群众服务需求，加强与居（村）民沟通。有的乡镇重视建立村级代办点建设，往往把村级代办点作为乡镇便民服务的延伸链条，定期到边远村组实地开展便民服务，构建起乡村组三级联动便民服务体系，推动基层政府转变服务理念和服务方式。

①基金项目：江西省社会科学研究规划“十三五”一般项目（16ZK21）《江西尚未覆盖的基本公共服务如何健全完善问题研究》。

作者简介：罗晓蓉（1972-），女，汉族，江西赣州人，中共江西省委党校（行政学院）副教授，研究生学历，主要从事社会发展、政府治理与现代化方面的研究。