浅谈城投类国企的现状和转型发展思路

邵练荣

摘 要：本文从理论和实践角度，阐述了城投类国有企业的定义及产生背景，通过分析其建设职能和成立目的及投资平衡方式，将城投类国企按照两种方法进行了分類。本文肯定了城投类国企在加快完善城市基础设施和改善人居生态环境等方面的贡献，同时也指出当前所面临的融资渠道开始受限、历史债务规模较大、资产结构不太合理、经营性现金流不强等一系列问题，并从整合优势资源角度，对下一步城投类国企的转型发展思路提出了建议。

关键词：城投类国企 现状 转型发展

中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）01（b）-102-02

城投类国企属于国有企业比较特殊的一种形式，是在我国特定的财税体制和城市化快速推进背景下，由地方政府主导逐渐演变产生的，对改善城市基础设施和提高居民生活环境起到了重要作用，但伴随着国家经济发展方式的调整，城投类国企也开始面临着转型发展的问题，笔者在城投类国企从事了多年的投资和融资工作，对其运作模式和发展路径有着自己的理解和认知，以下为笔者在多年实践经验基础上所做的具体分析和思考。

1 城投类国企的产生和发展现状

1.1 城投类国企的定义及产生背景

顾名思义，“城投类国企”即主要从事城市基础设施投资、融资、建设及运营的国有企业，社会各界对此类企业的称呼各有不同，有的称城投公司，有的称融资平台，也有的叫城市建设公司，笔者从自身理解出发，按照其职能定义，“城投类国企”是较为准确的表述。

城投类国企的产生与中国近30年突飞猛进的城市化进程密不可分。城投类国企首先是国有企业，这是正确理解其企业性质及历史使命的前提。作为国有企业，必然承担着政府所交于的使命，就如军工类国企担负国防发展和能源类国企保障能源供给安全一样，城投类国企担负的使命是推进城市建设及完善人居环境，这与近30年中国的城市化进程密不可分。按照中国科学院的划分，中国的城市化进程大致可分为6个阶段，尤其是改革开放之后，经历了1979年～1984年城市化恢复发展、1985年～1991年稳步发展和1992年～2018年快速发展等三个阶段[1]。大部分城投类国企都是在上述阶段陆续成立并得到快速发展，如上海城投等国内成立较早的几家城投公司在20世纪90年代初即组建。

1.2 城投类国企的分类

城投类国企的种类较多，很难有标准的统一分类，笔者从自身实践经验出发，认为大致可以按照两种方式分类。

（1）按照所处的基础设施行业分类，城投类国企大致可分为交通类、市政类、土地储备类和综合类等。交通类主要包括承担建设公路、轨道、水利等设施的国企，比如高速公路股份公司、地铁集团、水利建设集团等；市政类主要包括承担建设水电、燃气、市政道路等设施的国企，比如自来水公司、市政公用集团等；土地储备类主要从事土地拆迁整理开发，这类国企往往是配合各个地方的国土部门开展工作，比如土地整理公司、地产集团等；综合类是同时承担多种类别基础设施开发的国有企业，此类企业往往规模较大，实力较强，很多名称即为城投公司、建设集团等。

（2）按照企业成立的目的及投资平衡方式分类，城投类国企可分为产业类、平台类和项目类等。产业类大致前身为传统的国企，一般都有经营性业务，在特定时期开始承担政府基础设施建设任务，比如一些化工类国企，根据地方政府的要求，建设化工产业园区，并承担园区内的道路、绿化等基础设施建设，以园区的整体开发收益平衡投入；平台类往往在成立之初就定位为城市建设投融资平台，主业就是城市建设，这类企业在2000年之后，尤其是4万亿投资时期大量成立，其经营模式通常是与政府建立委托代建关系，按照政府投资规模要求，先向金融机构融资建设城市基础设施，然后再通过政府回购收入来偿还借款本息；项目类一般是政府因为特定项目建设需要而成立，并依靠项目自身收益或财政补贴平衡投资，比如保障房建设公司、风景区建设开发公司等。

1.3 城投类国企的发展概况及历史贡献

经过多年的发展，城投类国企已经成为国有经济中重要的组成部分。全国评级较高的263家主要城投类国企，管理的资产规模已经超过10万亿[2]，区域分布在东、中、西各个省份，在城市化推进和拉动固定资产投资方面起着举足轻重的地位。虽然社会各界对城投类国企的褒贬不一，在提高我国城市化率、改善环境、促进经济增长和营造社会和谐等方面，城投类国企的贡献不应被忽视。

（1）解决了生产力快速发展与基础设施落后的矛盾。改革开放以来，中国经济高速发展，经济效率的提高，对生产要素的流通效率提出更高要求，促使政府不断加大铁路、公路、机场等基础设施投入。然而，在2014年新预算法实施之前，地方政府按照量入为出、收支平衡的原则编制预算，并明确在一般情况下不得发行地方政府债券，这使得地方政府可用于城市建设的资金极为有限，在此背景下，各个地方政府开始设立城投类国企代替政府承担基础设施建设任务，再以综合财力予以保障，这种模式有效解决了政府加快城市建设投入的法理障碍，极大的推进了中国的城市化率，可以说现在国内便利发达的水陆航空交通体系离不开城投类国企的贡献。

（2）满足了人民群众对于生态环境改善的迫切需求。改革开放之初，各地政府普遍关注经济发展，而忽视了生态环境保护，很多地方的河流、湖泊污染严重，近些年来，人民生活水平尤其是城镇居民生活水平快速提高，人民群众对人居环境的改善形成了强烈需求，而环境建设通常建设周期较长，资金需求较大，且开工较为迫切，仅仅依靠财政预算安排难以为继，在此情况下，通过城投类国企开展环境保护整治，显著提高了建设效率，在一定程度上满足了人民群众的迫切需求。

（3）促进了产业结构的调整和地方经济的发展。很多地方的城投类国企，尤其是园区开发企业，承担着推进园区建设和发展园区经济的重任。这些企业在完善区域基础设施之外，往往同时开展招商工作，根据自身所处园区的战略发展规划及产业结构布局，定向进行招商引资。近几年来，有别于传统的依靠税收奖励和廉价供应土地等方式，金融投资在重大项目招商中发挥着越来越大的作用，各园区的城投类国企发挥自身的融资及资金优势，在产业孵化基金、股权投资中扮演着重要角色，很多地方大型的创业投资基金都由当地的城投公司发起设立，不仅有效解决了入园企业融资难、担保难的问题，减少了政府财政支出压力，同时还通过金融工具的市场化运作促进了地区的产业集聚发展和结构调整升级。

（4）缓解了当前经济社会发展中一些急迫的难点和痛点问题。党的十九大报告指出，当前我國社会发展的主要问题在于经济发展的不平衡与人民对美好生活向往之间的矛盾。在城市，住房贵、租房难、出行不便、物价上涨等是城市居民长期诟病的社会问题，得益于城投类国企国有的性质及偏公益性的属性，这些年城投类国企建设了大量的廉租房、保障房，合理的解决了一部分居民的居住需求；市政类城投长年将自来水费、排水费、垃圾处理费等社会费用控制在较低水平，保障了人民的基本生活水平；公交公司、地铁公司处于社会责任考虑，大量开通了一些经济回报低和回收周期长的运营线路。这些举措都为缓解社会矛盾，营造美好人民生活做出了重要的贡献。

2 城投类国企当前面临的主要问题和困难

尽管城投类国企为地方城市建设和经济发展做出了重要贡献，但也产生了负债规模偏大、投资效率有待提高等问题，伴随着国家经济发展方式的转变及政府投融资模式的调整，城投类国企也开始逐渐面临诸多的制约和困难。

（1）国家投资政策转变，融资渠道面临监管制约。十八大之后，国家推动经济结构转型，推动在基础设施领域进一步扩大社会资本的引进，尤其是审计署对地方政府债务审计之后，社会各界对政府通过城投类国企举借政府债务高度关注，财政部、银监会等部委陆续出台了规范及限制城投类国企举债融资的系列文件，城投类国企的融资渠道开始收紧。

（2）存量债务规模较大，历史遗留包袱较重。由于城市基础设施建设投入较大，对融资规模有很高的要求，因此城投类国企往往背负的债务规模较大。因为缺乏信息披露，全国范围内城投类国企实际的全口径的负债规模无从统计，但从2013年审计署对地方政府债务排查结果中可见一斑，根据公告，仅在2013年底，融资平台公司所承担的属于政府直接及或有债务规模就约6.97万亿[3]，而庞大的债务规模背后是不菲的政府财务利息支出。

（3）资产结构不太合理，经营性现金流不强。以往为快速做大城投类国企的资产规模，地方政府往往将管网、办公用房等偏公益性资产注入企业，同时由于多年来承担基础设施建设任务，不以盈利性为目的，城投类国企的资产质量普遍不佳，缺少能带来现金流的经营性资产，这在当前国家鼓励城投类国企转型背景下，显著增加了转型的时间和难度。

3 后续城投类国企转型发展的思路和建议

城投类国企多年从事基础设施建设开发工作，相比较其他普通企业而言，本身仍积累了较多的资产和资源，也有较强的投融资能力，后续可以结合自身优势稳步推进转型发展。

3.1 顺应政策形势，积极投入后续城市建设

城市建设开发是城投类国企的老本行，也是核心优势所在，不应该轻易放弃，应积极响应国家号召，改变传统的政府指令下达和委托代建形式，通过PPP等市场化方式，积极与社会资本合作，共同参与基础设施开发业务。

3.2 整合资产资源，增强综合性现金流来源

城投类国企本身积累了较多的土地、房产等城建资源，可加以合理梳理整合，尝试开展广告、停车管理运营等运作。

3.3 稳步开展市场化业务，打造可持续“造血”职能

各个企业可以结合自身优势稳步拓展市场化业务，比如市政类可以拓展污水处理设备业务、土地储备类可以开展土壤修复业务等，各类城投类国企也可以积极响应国家战略，参与“一带一路”倡议，尝试走出去，输出建设、管理、运营等优势，打造可持续“造血”职能。

参考文献

[1] 牛文元.中国新型城市化报告2012[R].中国科学院，2012.

[2] 王晨艳.中国城投行业发展报告（2015）[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[3] 中华人民共和国审计署.2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果[Z].2013-12-30.