“疏解整治促提升”专项行动倒逼首都城市公共服务创新

陈松川 姜军

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾的需求侧由“人民日益增长的物质文化需要”转变为“人民日益增长的美好生活需要”，具体体现为对公共产品特别是公共服务供给的多样化、多层化、个性化、精准化和智慧化的要求与日俱增。在这种新形势下推进 “疏解整治促提升”专项行动，更需要关注在深层次上以功能疏解整治促进城市公共产品和公共服务的品质内涵提升、以治理行动倒逼公共服务能力的提升，特别是要通过探寻新理念、新实践、新价值，推动首都城市公共服务创新，更好地满足首都市民对美好生活的需求。

通过问题导向、话语转换引领首都城市公共服务理念创新

无论是城市治理还是城市公共服务，其出发点都是要解决城市问题。城市治理成熟的标志首先就是能够准确分析并有效解决城市领域存在的问题。城市公共服务的问题导向包括整体意识、预测意识和引导意识。城市是一个复杂的巨系统，具有系统性、体系性，这就提出了整体性对于城市可持续性问题的重要性。“疏解整治促提升”专项行动、《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的相继出台，紧抓疏解非首都功能这个“牛鼻子”，统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与承接、疏解与协同的关系，从整体的角度排查城市公共服务的漏项、缺项，追求首都治理的整体效果。其次，问题意识要超前才能实现其实用价值，这就要求城市治理需要较强的预测意识。“疏解整治促提升”专项行动致力于通过应用新设备、大数据、物联网实现数字化的城市公共服务短板数据库，构建城市公共服务大脑，使得各类问题发现更早、监管效率更高、居民享受服务更多，提升了首都城市公共服务能力的针对性和及时性。最后，问题导向的落脚点是引导意识。引导意识的主要表现是引导社会预期，实现预期的合理化。通过城市公共服务现状的准确判断、应对措施的针对性、调控的及时性等优质城市公共服务，可以向社会传递明确的政策信号，最终提升人民群众的获得感，使市民相信治理行动的分析、判断及相关政策措施，更加主动配合推动首都城市治理，实现城市公共服务的互动性，变自上而下的管理为上下连通的治理，增强市民对城市治理能力的信心。

政策话语是政府公共政策的信息输出，表现为公共政策执行过程中形成的与政策相关的文本及口头表达，是公共治理政策及行为价值取向的载体，传递的是治理行为主体对某项公共议题的态度、情感、导向，发挥着就该项议题进行社会再整合的作用。在“疏解整治促提升”专项行动过程中所使用的政策话语，更多体现了从“以政府为中心”的管制话语向“以人民为中心”的服务话语的转变。首先，转换传统话语中简单的“标签式”问题处理思维。“疏解整治促提升”专项行动一改传统的整治行动重视以“贴标签”的方式突出社会现象“问题化”的思维，注重避免治理问题相关群体间因身份不同带来的疏离感和冲突感，强调“共建共治共享”的公共服务话语逻辑。二是专项行动凸显对城市公共服务需求的回应性和责任性。从老旧小区综合整治试点改造的内容到商业便民网点建设，“疏解整治促提升”专项行动强调市民充分表达自身诉求的机会，立足保障市民基于充分信息的选择权。三是专项行动的话语转换在诱发更深层次的互动沟通形式变革。“疏解整治促提升”专项行动越来越注重突出市民需求的正当性、合理性，体现治理行动的服务性。但是如何使这些好的行动和服务深入人心，需要构建起城市治理行为体之间心灵沟通层次上的真正“心连心”的话语新体系。这需要继续发扬党的群众路线这一优良传统，在新形势下进行更深入的探索。

通过长效机制和绩效管理推动首都城市公共服务实践创新

“疏解整治促提升”专项行动要解决城市治理中凸显出来的深层次矛盾和问题，不仅需要实现决策科学化、问题精准化、公共服务高效化，更需要形成首都城市公共服务创新的长效机制。长效机制形成的第一个支撑，是共建共享机制。改革开放以来，公众在城市公共服务领域对政府责任的期待不断上升， 社会公众的这种心理和思维定式以及行为习惯在短时期内无法改变。“疏解整治促提升”专项行动在充分思考这一逻辑前提的基础上，尝试对接公共资源和居民需求，通过共享设施盘活闲置资源，弥补城市公共服务不足。长效机制的第二个支撑是良性互动机制。公共服务需求开始成为深化改革的全新动力，成为解决发展不平衡不充分问题的基础性和前提性条件。从老旧小区综合整治试点的“菜单式”改造内容到公共资源设施共享的“社区之家”，专项行动通过及时关注社会关切，来逐步形成政府和社会的良性互动机制，理顺公共资源配置和居民需求之间脱节的问题，努力使首都城市公共服务从不均到共享，从补缺到普惠。长效机制的第三个支撑是以社会和业内认可为核心的评价机制。现代城市治理以“人民性”和“服务性”为依归，重视使市民切实感受到城市公共服务的各种便利和利益。

“疏解整治促提升”专项行动的治理绩效主要取决于其为市民提供的公共产品和公共服务的质量。这不仅要善用法规、制度、标准等管理形式，更要在精细处下功夫，用市民的真实感受说话，探索构建超大城市治理体系的实践路径。“疏解整治促提升”专项行动，一是在效果上注重市民的参与和感受。在老旧小区综合整治试点中，改造内容根据居民意愿确定，采用“菜单式”“先尝后买”等方式推进。为了促进源头分类的积极性，还将推广厨余垃圾绿色运输车队，让更多市民实实在在地感受到垃圾分类的实际效果，让市民亲眼看到厨余垃圾的分类运输，提升后端垃圾处理设施的运行效率。二是制定明确、细致化的规范。为规范首都核心区背街小巷环境整治提升，专项行动制定了《街巷胡同设计导则》。导则中提出：5米以下的胡同都将只设置包括人行道和自行车道在内的慢行道，并对胡同中的墙面该用什么颜色，建筑该恢复成什么风格，胡同中怎么停车怎么行车，牌匾标识怎么悬挂，甚至城市家具、绿化景观怎么设置都进行了详细的设计规范。三是多样化的便民服务形式。为了加快推进城市生活性服务业的转型升级，“疏解整治促提升”专项行动不仅加强“小而精”的连锁菜店、便利店建设， 还加强“大而全”的社区商业便民服务综合体等多形式的商业便民网点建设。市发改委已经分两批对符合要求的蔬菜零售、早餐、便利店和商業便民服务综合体等项目给予资金支持，共安排投资补助项目103个，实现了16个区和7类商业便民服务业态的全覆盖，补助金额近6000万元。

通过公共价值创造和示范效应实现首都城市公共服务价值创新

宜居城市的核心内涵一是秩序，二是便利，市民在秩序和便利上的获得感是衡量城市公共服务好坏的重要标尺。“疏解整治促提升”专项行动从市民最为关注的身边民生问题入手，为首都市民实实在在地创造了公共价值。在商业便民网点建设方面，通过规范化、连锁化、便利化、品牌化、特色化等多种发展形式，加大促进生活性服务业发展的力度。据统计，截至2017年11月底，本市共新建或规范提升蔬菜零售、便利店（超市）、早餐、家政、洗染、美容美发、末端物流配送等各类基本便民商业网点1210个，越来越多的市民能在家门口更便捷地购买质优价廉的商品。大兴区利用居民区周边拆违建、废弃地、边角地建起精致小巧的各具特色的绿地33块，总面积4.3万平方米，成为市民家门口的休闲“城市客厅”。西城区新增城市绿地面积33.69公顷，建成各类公园近19个，绿化覆盖率31%，公园绿地500米服务半径覆盖率达到93%。朝阳区建成42个“社区之家”，覆盖全部43个街乡镇，本着“缺什么，补什么”的原则，协调五大类社会资源，有的放矢精准对接市民需求，让更多市民在共建共享共治中感受到實实在在的便捷、便利。市城市管理委员会继续推动垃圾管理和可再生资源回收两项管理职能合并的“两网融合”工程，进一步健全再生资源回收体系；采用APP预约回收、上门回收和积分有偿回收等方式，促进最大限度的再生资源收集，方便市民。

“疏解整治促提升”专项行动触发了运动式治理、精细化治理等治理理念和大数据技术的叠加式创新，这种创新探索通过首都的示范效应进一步产生正外部性价值。“疏解整治促提升”专项行动具有传统的集中运动式治理的特点，但通过实践中结合智慧城市建设的最新成果，建立健全大数据辅助的城市公共服务短板数据库，充分利用大数据平台构建城市公共服务大脑，形成了一大亮点。这一结合加速了从数据封闭到数据开放的观念转变，让数据帮助城市思考、决策和运营，实现了对整个城市的即时分析和超前预测。“疏解整治促提升”专项行动的另一个重要亮点是与精细化管理的深度结合。精细化管理体现在很多细节上，习近平总书记提出的“城市管理要像绣花一样精细”道出了精细化管理的精髓，绣花讲究落细落小，体现的是品质化水平。“疏解整治促提升”专项行动从疏解重污染企业到疏通思想意识，实现了细节上的衔接，具体体现在：将污染行为纳入个人信用记录，并与水价挂钩的方式，创新了奖惩举措，延长了治理链条，既让治理于细微处显威力，又促进了市民素质提升。在“百街千巷”环境整治提升专项行动中，东城区龙潭街道创新机制，招募社区党员、群众担任“小巷管家”，使街、巷、住家的外部环境都有管家，他们联起手来，负责街巷的环境建设管理。

整体上看，“疏解整治促提升”专项行动包含两个层面：一是实现首都有序发展的整治行动，二是实现和谐宜居之都建设的内涵提升。二者之间在深层次上存在以非首都功能疏解整治促进城市内涵提升、以治理行动倒逼城市公共服务创新的逻辑关系。经过近一年“疏解整治促提升”专项行动的推进，以整治为重点的第一个阶段行动使首都城市治理面貌出现了较大的改观，为后续工作提供了更加宽裕的提升空间，同时也开启了城市公共服务创新的进程。但这一进程还处于起步阶段，对城市“守夜人”治理能力特别是公共服务创新能力的真正考验才刚刚开始，尚需进一步深化。

（作者：陈松川，北京建筑大学城市公共管理与政策中心主任；姜军，北京建筑大学经济与管理工程学院院长）

责任编辑 / 高 斌