基于京津冀协同发展视角下的草原生态补偿法律制度研究

摘 要 京津冀是国内三大经济圈，推动津京冀协调发展是推动地区经济协调发展的重大举措，但在当前发展阶段中还存在着一系列问题亟待解决，而其中张北草原是京津冀区域的生态屏障，草原生态补偿法律制度建设是地区协调发展所面临的首要问题。在此背景下，文章首先对草原生态功能以及国内草原生态补偿法律制度进行了解析；其次，对草原生态补偿法律制度现状进行了分析；最后，将以上所有内容作为基础，提出京津冀协调发展下的草原生态补偿法律制度完善路径。

关键词 京津冀 协同发展 草原生态补偿 法律制度

作者简介：赵婉丽，北华航天工业学院。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.178

京津冀协同发展管理视角下，各地区之间生态效益的延伸效果也越来越明显，且对京津冀协调发展具有着一定的约束作用。协同发展构想中，生态作为先决条件，生态补偿对于环境保护具有重要意义。生态补偿将经济与政策作为平衡双方利益的有效手段，促使生态环境实现可持续发展。草原生态补偿在法律约束条件下进行草原资源的利用，并向草原生态利益的受损方提供合理的补偿，借由此来协调经济与生态效益之间的关系，推动生态环境的可持续发展。

一、 草原区域生态功能

京津冀位于华北平原，属于完整的生态系统，其构成部分涉及到沿海生态、京津保护城市生态区、低平沿生态修复区等 。生态环境的整体性特征较为明显，基于生态效益考虑，将行政区域的划分进行重新调整，而当前京津翼区域生态环境保护便是进一步激发经济发展与绿色生态之间矛盾的主要问题。若想要解决此矛盾，需要协调区域生态环境以及经济发展之间的关系，促进各地区生态共享，推动区域经济的快速发展。另外，草原属于自然资源，所蕴含的物质较为丰富，具有着较大的生态协调作用，京津冀地区规划处构建一核四区的区域生态安全格局，其目的是改善区域环境。

二、 国内草原生态补偿法律制度分析

（一） 生态补偿内涵

从时间层面上来分析，生态補偿的提出建立在生态学理论基础上，所指向的是自然生态补偿。自然生态补偿所指向的是自然生态系统对干扰的自行调节及自我恢复能力，较少涉及到人为活动的干预。后期此概念被应用到社会经济中，被界定为是环境资源保护的经济刺激手段。在空间层面上来分析，生态补偿所展现出的是学科特征，其原因在于各学科的研究视角及关键点均存在一定差异性。在生态层面上，此概念所指向的是将自然生态系统整体性作为基础点，主要观点为生态系统存在着自我还原及修复能力 。狭义层面上的生态补偿为对生态功能及环境污染的修复与综合治理；广义层面上的生态补偿除此之外还涵盖着针对失去发展机会的补偿，及提升环保意识的科研费用等。

（二） 草原生态补偿内涵

草原生态补偿所指向的是，生态补偿的下位概念，此概念的独特性体现在对草原生态要素的补偿。国内已有研究资料可总结为两个方面：

首先，草原生态补偿属于草原应用者或是受益者在法律限定下对草原资源应用时，对草原资源所有者或是对草原生态保护支付代价者提供相应费用，目的在于支持与鼓励草原地区能够承担起保护生态环境的责任。

其次，草原生态补偿应将科学规划作为基础原则，坚持政府主导及市场机制的结合，实现以市场为主导的方向发展。

（三） 生态补偿法律制度内涵

生态补偿法律制度内涵也就是针对生态补偿的权力与义务及责任等具体规范。国内不涉及到国家层面上的生态补偿法，仅存在较为零散的相关规范，理论层面上，比较具有代表性的理论为生态补偿机制法律原理分析为，应用环境资源法律基础概念及原则，对生态补偿相关的法律关系做出分析，明确生态补偿相关方的权力与义务及基于此而形成的利益，最终达到维护社会秩序与生态效益的目的。将此内涵作为基础对草原生态补偿法律制度内涵进行分析，也就是应用环境资源法律基础原则对草原生态补偿相关法律关系给予分析，明确各方权力义务，维护生态平衡 。

三、草原生态补偿法律制度现状

（一）生态补偿法律体系没有形成

国内当前草原生态补偿法律体系完善性明显不足，仅在《宪法》、法律及部门规章层面上有涉及到生态补偿关键词，但缺少详细的法律法规，草原生态补偿法律制度权力及义务以及实际内容缺乏清晰的界定。

首先，在宪法与法律方面。《宪法》提出国家征用土地原则及补偿办法，针对土地与公民私有财产补偿给予明确规定，没有涉及到草原补偿相关问题，这些条例在草原补偿问题上具有借鉴作用，但实际应用价值不大。

其次，行政法规与部门规章方面。基于宪法及法律上草原生态补偿条例的缺乏完善性，有关部门所推行的行政法律及政策多是给出原则性的意见，或是针对具体问题的生态补偿办法，缺乏完整性。

最后，地方性法规方面。各地区所制定的规章制度具有一定地方性特征，缺少宪法与法律的普适性，在地区内具有使用价值，广泛性不足 。

（二） 草原生态补偿法律体制不明确

首先，形式与用语方面，国内法律及法规在规定上鲜少有涉及到草原生态补偿问题，生态立法与生态保护实践协调性不足。部分草原生态补偿制度不能够配合草原生态保护实践，导致草原生态问题处理中缺乏可靠的依据。

其次，国内《草原法》、《退耕还林条例》等相关法律法规中将草原生态补偿界定为补助。《草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》中有明确提出，此办法所涉及到的奖金为钱花草原生态保护、推动牧民持续增收、维护国家生态安全等。国内当前所应用的草原生态补偿法律制度针对补偿的内涵公平性原则明显不足，草原生态补偿法律性质也不够明确。

（三） 草原权属不清晰

《宪法》中有明确提出，草原属于自然资源，所有权为国家，细化为全民所有与集体所有两种形式。《物权法》中也限定草原为国家所有，但进一步说明，集体所有的草原应排除在外。基于此，在国内公民针对草原具有着占有及使用的权力，这也是导致草原生态环境遭受破坏的主要原因。草原所有权归属于国家，草原资源使用者可以是个人及某个组织，为此，草原资源使用者在对草原资源进行应用的过程中，需要将主导权交还给国家与集体，基于国家利益考量，草原使用者便会出现损益情况，且需要承担基于经济发展而导致的草原经济效益损失责任。从这一点来看，国内草原使用者所需要承担的责任过大，但其能够获取到的利益还不能够得到完全保障，有碍于草原使用者积极性的提升。

四、基于京津冀协同发展视角下的草原生态补偿法律制度完善

（一）草原生态补偿法律制度原则

草原生态补偿法律制度原则包括以下几个方面：

第一，区域共享原则。这其中所涉及到的共享对象为生态环境，以张北草原为例，其生态功能一方面会影响到地方经济与环境效益，另一个方面还能够影响到整个京津冀地区。

第二，明确生态补偿标准。生态补偿标准应关注到京津冀地区发展的各个要素，也就是关注草原生态保护与建设直接成本、机会成本与生态效益，同时还应该充分关注京津冀经济发展水平及支付能力。

第三，破坏主体即补偿主体原则。此种原则属于公平性原则的延伸，需要受益、破坏、补偿主体维持一致性，而草原是自然资源属于公共财产，没有人有权利对草原造成破坏，而一旦发生破坏则相应对象便需要承担责任。

（二） 完善生态补偿区域立法

张北草原是京津冀区域的生态屏障，对于各地区经济及生态环境的协调发展具有重要意义。当前草原环境破坏程度日渐严重，应构建完善的京津冀区域生态补偿法律制度，调整草原生态现状。张北草原生态作用属于京津冀地区经济可持续发展实现的必要基础，维持张北草原的此种作用绝非是某个地区的责任，需要突破地区行政与立法权限，实现区域共同立法，构建京津冀区域张北草原生态补偿法律制度。经由立法促使生态补偿制度的法制化，推行草原生态补偿京津冀联动机制，清晰的界定草原生态补偿原则与具体办法。

（三） 明确草原产权

草原属于所有区域的主要自然资源，从经济效益或是生态效益视角出发均必须要明确其产权，应将草原承包责任制相关规定融入到京津冀区域草原生态补偿法律中。界定草原产权，承认草原所有者的身份，能够更为有效的保障草原所有者的权力，同时也能够对其提供更为全面的生态服务。实现草原承包责任制后，草原能够在一定约束条件下进行自由转让，而明确产权之后，牧民的主体地位也能够被认可，生态补偿主体也将会更为明确。

（四） 资金渠道与补偿标准法律化

草原生态补偿可应用多种形式，包括货币、无偿劳动、税收优惠政策推行等。京津冀当前在森林碳汇贸易等小范畴中实现生态区域合作，而草原生态补偿机制也可以参考此种方式，经由立法建设曹艳碳汇贸易策略，对草原生态补偿资金不足的情况给予解决。另外，需要進一步强化生态补偿标准，促使农牧民更为主动的承担起草原生态保护工作。

协同发展构想中，生态作为先决条件，生态补偿对于环境保护具有重要意义，文章在京津冀协同发展视角下，对草原生态补偿法律制度相关问题展开了分析。能够了解到的是，当前国内草原生态补偿法律制度还存在着诸多不完善问题，包括主体不够明确、内容不够清晰等，需要经由持续优化来解决这些问题，具体包括明确草原产权、完善生态补偿区域立法等措施。

注释：

刘晓莉.我国草原生态补偿法律制度反思.东北师大学报（哲学社会科学版）.2016，8（4）.

孙虎、乔标.京津冀产业协同发展的问题与建议.中国软科学.2015，9（7）.68-74.

何辉利.京津冀协同发展中流域生态补偿的法律制度供给.河北联合大学学报（社会科学版）.2015，15（3）.14-17.

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