跨境人民币支付系统建设与完善问题研究

摘要：跨境人民币支付系统（CIPS）是人民银行根据我国支付清算体系发展的实际情况以及未来需求建立的重要金融市场基础设施。CIPS系统可以满足跨境人民币支付清算需求，有助于人民币国际化，并且隔离境内外支付清算风险。因此，我们应该明确跨境人民币支付系统的定位和功能，进一步完善细节，努力实现建设具有国际高水平支付系统的目的。本文首先简单回顾了建设CIPS背景和进程，其次讨论了CIPS建设的理论基础和法律制度建设问题，最后对CIPS系统建设与完善方面提出政策建议。

关键词：跨境人民币支付系统；支付；清算；系统性风险；人民币国际化

中图分类号：F832.6

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（2018）08-0077-08

国际货币发展史表明，跨境支付系统是主权国家货币国际化的应有内容，是货币国际化的重要支柱。人民币国际化需要推出稳定、安全、高效、便捷的跨境支付体系等金融市场基础设施的支撑，尤其在人民币已经纳入国际货币基金组织特别提款权（SDR）货币篮子和“一带一路”建设如火如荼推进的当今社会，以境外清算行和代理行模式为主的人民币跨境支付清算体系，已经影响到人民币国际化进程。有鉴于此，作为支付清算体系的主要监管机构，中国人民银行在多方调研基础上，结合国际主要支付清算体系最新进展和发展趋势，积极推动跨境人民币支付系统（ China International Payment System）（以下简称“CIPS系统”）跨境人民币支付清算体系的建设和完善，顺利运行，取得阶段性的成效。

一、跨境人民币支付系统（CIPS）的建设进程

2015年10月8日上午，CIPS一期系统正式启动。CIPS系统的上线运行，标志着人民币国内支付和国际支付统筹兼顾的现代化支付体系取得重要进展。该系统通过设立独立账户方式，直接在系统内为参与者办理清算业务，缩短了清算路径，提高跨境清算效率；同时把跨境人民币清算业务从大额支付系统（ CNAPS）剥离出来，有助于隔离境内外金融风险，维护金融安全。自2015年上线以来，CIPS 一期运行稳定，可用率保持100%，参与者覆盖范围与“一带一路”高度重合，参与者规模和业务量也呈现稳步攀升的态势。此外，CIPS -期对推动人民幣成为全球主要的支付货币、推进人民币成为特别提款权（ SDR）篮子货币发挥了重要作用。从某种程度上而言，人民币跨境支付结算需求的迅速增长既是CIPS建立的契机，也是CIPS不断完善的重要推动力。

与此同时，由于CIPS一期尚处系统建设的初级阶段，因此仍存在许多问题待解决。一期采取全额结算的方式提供清算结算服务，该方式虽有利于保持交易的稳定和结算的及时性，降低结算本金风险，但同时存在不节约流动性的缺点。CIPS一期的日间处理业务时间为11小时，相较于纽约清算所银行同业支付系统（Clearing House Interbank Payment System）长达20小时的工作时间，运行时间较短，无法满足更多时区的人民币跨境清算需求。2017年10月9日，在CIPS系统投产运行两周年之际，CIPS二期双边业务功能顺利上线，“债券通”业务顺利通车；2018年5月2日，CIPS二期全面投产运营。CIPS二期在提供全额实时结算功能的基础上，进一步丰富了系统功能和用户体验。如果说一期投产旨在“建立”制度，二期则更多着重于“完善”二字。

CIPS二期在一期的基础上做了五个方面的优化和改进。一是丰富了结算模式，在实时全额结算模式基础上引入定时净额结算机制，采用更为节约流动性的混合结算方式，提高人民币跨境和离岸资金的清算、结算效率，满足参与者的差异化需求。二是能够支持金融市场业务，根据不同金融交易资金的需要，支持人民币付款、付款交割（ DvP）结算、人民币对外币同步交收（ PvP）、中央对手集中清算和其他跨境人民币交易结算等业务。三是延长系统对外服务时间。系统运行时间由Sx12小时延长至Sx24小时+4小时，全面覆盖全球各时区的金融市场，充分考虑境外参与者和其客户的当地人民币业务需求，支持当日结算。四是拓展直接参与者类型。引入金融市场基础设施类直接参与者，明确不同类型参与者的准人条件，为引入更多境外直接参与者做好制度和业务准备。五是采用国际通行的SWIFT报文标准，确保报文的可扩展性和兼容性，支持传送报文信息，包括中文和英文两种文字。

截至目前，CIPS直接参与者数量已达31家，间接参与者规模扩大至628家，覆盖全球6大洲，86个国家和地区，实际业务辐射范围则延伸至全球135个国家和地区，涉及金融机构2100余家。

二、跨境人民币支付体系（CIPS）建设中的理论问题

构建覆盖各主要时区和安全、高效的跨境人民币支付清算系统，可以提升跨境人民币支付清算效率，保证支付交易的安全，助推人民币国际化，前提是需要管控支付清算领域的系统性金融风险累积与爆发。

（一）功能定位及使命

CIPS主要功能定位或使命引起业界深入探讨。其中，人民银行支付结算司司长励跃认为，跨境人民币支付系统有四项功能：一是连接境内、外直接参与者，处理人民币贸易类、投资类等跨境支付业务；二是采用国际通行报文标准，支持传输包括中文、英文在内的报文信息；三是覆盖主要时区人民币结算需求；四是提供通用和专线两种接人方式，让参与者自行选择。具体采用什么方式接人CIPS，应逐一签订协议，系统可以自行选择，而且传输渠道应该也是可以选择的。

本文在考察国际支付清算体系最新发展、中国支付清算体系基本情况以及人民币国际化内在需求基础上，认为CIPS主要使命应当包括如下几点：一是助推人民币国际化。一带一路不断推进、中国企业走出去步伐加快以及我国公民境外旅游热情居高不下等多重因素作用下，人民币在跨境贸易投资等领域的支付清算将更为普遍，将有更多的参与者参与到人民币支付清算，CIPS系统理应起到助推人民币国际化的作用。二是提供监测跨境资金流动的工具，为我国货币政策调控提供依据。CIPS系统建设最直接效用就是可以及时监测跨境资金流动，形成境内、外双轨制的人民币监管服务体系，为货币政策调整提供依据和基础，增强货币政策调控的有效性。三是CIPS系统推出后，我国支付清算体系有了新的竞争者，而竞争可以促进我国支付清算体系健康发展。原有中国现代支付系统（ CNAPS）为了留住老客户和吸引新的客户，就不得不改进技术与服务，提高效率，增强交易安全。四是在资本项目逐渐实现可自由兑换和中国企业走出去、海外投资迅速增加的大背景下，CIPS系统的构建，可为人民币资本项目可兑换等重大金融改革创造条件，更好地为我国企业走出去提供金融支持。

（二）有效应对人民币跨境支付领域的系统性风险

系统性风险对于经济增长、就业乃至社会稳定都有重大影响，也是任何国家和社会的“不可承受之轻”。本轮金融危机之后，系统性风险成为国际社会金融监管主要议题之一。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线是我国十九大报告明确提出的要求。由于金融机构之间存在资产和负债交易联系以及金融业务的相关性，每个市场参与者理论上说都容易受到任何一个其他市场参与者的伤害。如果某重要的市场参与者的财务状况恶化，金融机构就会对其它类似机构失去信心，而无视其事实上稳健的财务状况。任何一家金融机构出现流动性危机或者资本危机，可能产生多米诺骨牌效应，诱发诸多相关金融机构出现问题，从而造成整个金融体系出现混乱与崩渍，尤为值得重视的是支付清算系统的风险集中在为数不多的大银行身上。因而，加强支付清算领域的系统性风险监管刻不容缓。

为了防范系统性风险，国际社会陆续推出关于系统重要性金融基础设施的监管规则、建议，并付诸实施。金融稳定理事会于2010年4月组建工作组，落实G20清算和交易目標，识别促成清算风险的各种因素，防范监管套利。FSB提出两点基本要求：一是吸取教训，更新并强化针对核心金融市场基础设施的国际标准，包括关于支付系统、证券结算系统和中央对手方的国际标准，以确保面对压力时的抗风险能力。二是各国当局应当履行G20提出的承诺，即承诺所有标准化的场外衍生品合约应通过交易所或电子交易平台进行交易、通过中央交易对手方进行清算，且场外衍生品合约应录入交易存托机构。尽管这样可以降低个体企业所造成的交易相对方的违约风险，但是却不能完全防范系统性风险的发生。其一，将衍生品的风险集中于清算中心，会造成系统性风险累积。中央清算仅仅是将交易相对方的违约风险转嫁给清算中心，而清算中心本身可能通过将信用风险集中于几家主要的清算中心内。如果一家主要的清算中心发生违约，那么会同时产生与其所清算的产品相关的信用风险，从而变成传递系统性风险的媒介清算中心。其二，中央清算与结算机构要求所清算的金融产品具有一定程度的标准化，以便为计算保证金目的对其进行估值。但是，标准化会降低个性化在风险承担方面带来的效率，且将非标准化金融产品排除在强制清算范围之外，会导致可能对金融系统产生重大影响的产品不受监管。

由上可知，人民银行在构建CIPS系统时，需充分考虑如何管控人民币跨境支付蕴含的系统性风险，积极建构科学合理监管措施，降低人民币跨境支付清算体系的系统性风险，尤其要高度关注离岸清算中心的流动性问题。如果未能设计出合理制度予以统筹安排流动性问题，遇到客户突然需要清算或借人大规模人民币现金时，万一发生支付不能或迟延，容易引起市场恐慌，从而诱发系统性风险爆发。人民银行当务之急是建构和完善跨境支付清算的流动性管理，评估对手风险以及风险分摊机制等具体制度；同时还应制定明晰的清算规则，清算截止时间（ Cutting time for clearing），需要界定何为“最终性”（finality）支付和“不能清偿”（insolven-cy），以便在参与行之间搭建良好的治理规则，创建并稳固参与行对CIPS的信心，从而从源头上降低系统金融风险发生的概率。

（三）兼顾安全、效率和稳定三者之间的关系

CIPS二期在实时全额结算模式基础上引入定时净额结算机制，采用更为节约流动性的混合结算方式，但还有一些其他问题需要明确。例如，如果一参与行选择在人民银行开立清算账户，它该如何有效管理它的流动性头寸问题？日间贷记是否扩展至参与行？回答这些问题基本依据是CIPS如何兼顾安全、效率和稳定三者之间的关系。客观而论，作为金融市场基础设施，CIPS不是主要以营利为目的的机构，而是为参与行提供优质的服务，满足金融消费者需求和促进经济的发展等多重目标。CIPS系统的建设，需要兼顾安全、效率和稳定三者之间的关系。

首先是安全问题。支付安全是支付系统优先确定选项，没有支付安全这一前提，任何支付系统都不可能得到参与行的支持，CIPS系统也不例外。为确保支付安全，CIPS应该采用先进的计算机专用网络和加密技术以及高可靠性的软硬件保障数据存储、备份、传输安全，采用高端数字签名技术确保清算安全。其次是效率和稳定问题，即CIPS应该采取何种运营模式问题。金融市场基础设施只是供一部分机构使用，于是就存在以什么样的模式运营、以什么样的定价提供给使用者的问题。我们认为，CIPS具有“准公共服务”性质的机构，应该采取灵活的运营模式和治理机构，但不能因之而失去其独特的功能定位。比如可以尝试组建商业化运营模式，这不仅是因为商业运营组织形势是国际清算组织运营发展的主流发展趋势更为重要的商业化运营模式可以打破清算机构单一垄断的格局，能最大限度地提升市场主体对系统的需求，在技术安全、清算效率、市场服务等方面与现行模式开展竞争，吸引客户等。

三、跨境人民币支付体系（ CIPS）法律规制问题

CIPS系统运营与管理的依据是一系列文件，包括《人民币跨境支付系统业务暂行规则》、《人民币跨境支付系统参与者服务协议》《人民币跨境支付系统业务操作指引》《人民币跨境支付系统运行规则》《人民币跨境支付系统技术规范》。其中，《人民币跨境支付系统业务暂行规则》（银办发[2015]210号文印发）由人民银行制定，目的是为了规范人民币跨境支付系统业务行为，防范支付风险，主要内容包括参与者管理、账户管理、业务处理、结算机制、应急处置等。经人民银行批复后，CIPS运营机构制定并发布了《人民币跨境支付系统运行规则》以及《人民币跨境支付系统技术规范》《人民币跨境支付系统参与者服务协议》，该协议以法律文本的形式约定了CIPS公司与参与者的权利义务；《人民币跨境支付系统业务操作指引》（银办函[2015]390号文印发）则规定了主要的业务流程和操作要求。人民银行基于CIPS整体设计，并充分考虑国际通行作法，对原有制度进行修订后，发布《人民币跨境支付系统业务规则》（银发[2018]72号）。

由此可知，我国人民币跨境支付系统法律建设尚处于初级阶段，主要以人民银行和CIPS运营机构的规范性文件为主。这主要是因为CIPS系统建设刚刚起步，尚没有遇到迫切需要解决的重大法律问题或者有可能出现的法律问题，这些规范性文件一定程度上可以满足CIPS系统运营和管理的需要。尽管规范性文件的层级效力较低，但不可否认其法律规范之地位。即便法律颁行之后，往往需要制定实施条例、细则、司法解释，乃至为执行法律而制定的各种规章、措施等，可以说规范性文件发挥着重要的补充甚至是替代作用。

但从CIPS系统的长远发展来看，需要参考国际清算组织制定的标准，借鉴发达国家的先进经验，建立符合人民币跨境支付发展需要的法律制度。具体措施包括：一是做好顶层设计，将分散在不同法律和规范性文件中关于支付的规定统一起来，制定《支付系统法》。二是确立净额结算的法律效力。从世界主要货币跨境支付系统发展趋势来看，“混合系统”将实时结算系统的及时性和延迟结算系统在流动性使用方面的效率结合在了一起，我国有必要明确净额结算的法律效力，逐步建立净额结算制度。三是确立结算最终性法律地位。为了维护支付系统的安全与稳定，避免因参与机构破产等原因对支付系统带来的连锁反应，需要通过法律的形式规定参与者发起的结算指令具有最终性，不受破产的债权债务的影响。

四、跨境人民币支付系统建设与完善的建议

CIPS系统是中国人民银行根据我国支付清算体系实际发展情况以及未来发展需求做出的顶层设计，不仅需要科学、合理具体制度陆续推出，而且更需要切实可行基本思路指引。作为一个后来者，CIPS系统应当发挥后发优势，积极吸收国际上先进的支付系统建设理念，利用人民币国际化机遇，争取将其建设成为世界较为先进的支付系统。但由于人民国际化是在我国渐进开放资本市场前提下进行的，这必将增加CIPS建设过程中的难度，而且需要赋予CIPS较大弹性空间，以满足人民币国际化在不同发展阶段，对跨境支付清算体系的动态性需求。为此，本文提出CIPS系统建设与完善的几点建议。

（一）遵循国际金融基础设施最新标准

有关CIPS系统的官方文件披露甚少，但是基于人民币跨境支付清算规模较大且快速增长的事实可以预言：该系统有望成为世界上最为先进的金融基础设施。这一金融市场基础设施的建设与完善，可以借鉴国际社会于2012年4月新修订的CPSS-IOSCO原则——即《金融市场基础设施原则》（PFMI）。PFMI涵盖大额和小额支付系统运营和治理，中央清算对手方（CCPs），中央证券登记（CSDs）和交易回购。这是本轮金融危机发生之后，国际社会针对系统重要性金融基础设施存在问题的最新应对措施，也是金融市场基础设施方面立法的最新进展和重要成果。PFMI旨在设定国际标准和最佳实践，以促进金融基础设施安全，高效运行，预防系统性风险累积和爆发。另外，CIPS系统还应符合国际清算银行发布的《系统重要性支付系统的核心原则》要求，力争成为全球重要跨境支付清算系统之一。

（二）适当借鉴美国跨境支付清算方面经验

美元的跨境结算主要通过纽约清算所银行间支付系统（ CHIPS）完成的。尽管境内美元也有通过CHIPS清算的情况，但主要是通过FEDWIRE（联邦资金转账系统）和NSS（国家结算服务系统）两个大额支付系统进行清算。CHIPS系统具有实時净额结算、资金周转效率高、风控机制完善、交易过程安全和处理时间全球化等特点。地方和区域的美元清算系统也曾经出现过，但都因为无法与CHIPS系统匹敌而逐渐退出市场。CHIPS系统中，一笔资金的支付只需数秒的时间即可完成，且参与行更倾向于选择拥有众多参与行的中央清算机构，CHIPS不断更新的技术水平和值得信赖的风险管理赢得了参与行信任。因此我国CIPS系统建设与完善，可以借鉴跨境美元清算与结算的相关成功经验。

（三）技术层面上采用兼容性技术标准

为扩大CIPS影响力与使用范围，CIPS系统应当设计合理的参与行标准，尽可能让更多的境外参与行成为其成员。这一平台的成功与否的一个重要方面就要看境外银行的参与数量与分布范围，参与银行数量越多，越有助于人民币的支付清算和人民币国际化程度的提高，还有助于降低支付清算过于集中而汇聚风险，理想的情况是CIPS能够吸纳大量的境内及国外参与行。为了实现这一目标，“接人”（Access）就显得非常重要。

CIPS系统中语言障碍是系统建设过程中面临的一个重要问题。首先，当前中国境内人民币支付清算使用CNAPS系统，受益人名称，受益人开户行名称，汇款用途申报等信心都使用中文。这些在境内都不会产生问题。但如果向境外进行支付清算就需要转换成SWIFT MT报文格式。汉字转换成需要使用中国商务编码表，即用四角号码转换。接收端接收时需要再解码，四角号码解码时有可能出现两个不同的汉字。所以，报文信息的准确性受到影响。其次，由于中国的银行名称没有全部翻译成标准的英语，在提供给国外银行时，境外银行往往需要费很大力气才能弄明白是哪家银行。第三，第二代CNAPS系统需要向外管局报送汇款目的信息，境内银行对外管局申报编码较为熟悉，境外银行则难以准确理解外管局申报编码。另外，SWIFT报文、CIPS报文和CNAPS报文三者报文格式不尽相同，需要对三类报文的共性进行提炼，形成标准借口规范及报文转换规则。

为实现与境外银行清算系统相兼容，使用全球广为接受的信息标准来传递电子支付信息很重要，系统应满足金融机构间报文交换标准IS020022，支持传输中英文报文信息，实现中英文指令自动转换，消除语言障碍。为此，CIPS二期已经采用国际通用的SWIFT报文格式，将英语和中文作为主要语言。SWIFT组织赋予了每一家参与行一个识别码——Bank Identifier Code（以下简称BIC）。CIPS系统也应当建立类似的识别码，并且与BIC兼容。使用国际标准的银行代码能够提高清算系统的质量和效率，并且可以避免CIPS系统国际知名度不高、使用起来不方便、容易出现差错等缺陷。引IS020022标准后，汉字才能够使用SWIFT的网络。但当今国际支付市场上使用最多的标准是IS015022，商业银行投入资金进行系统改造。

（四）CIPS系统不应安全取代离岸人民币清算行

CIPS系统的运行必将冲击离岸人民币清算市场的业务和市场份额。那些离岸人民币清算中心必须结合自身优势，推出差别化和价值增值服务，以便吸引客户。清算行模式下，境外商业银行作为直接参与者，加入CNAPS。清算行作为商业机构，本就为盈利而存在，但清算业务带有“准公共服务”的性质，并不完全为了盈利。清算行在盈利动机的驱使下，很容易垄断当地清算，进而提高清算服务价格，不利于人民币清算的长远发展。境外参与行在CIPS系统建立以后，就可以直接与对手方进行人民币的跨境清算。这样，境外参与行地位与各个离岸中心的清算行并无二致。因此清算行是一个过渡性的产物。在完成自己历史使命后，必将会退出舞台。

不过，清算行模式并不会立刻退出历史舞台，相反，在现阶段仍有存在和发展的必要和空间。如2014年9月，人民银行相继授权工商银行卢森堡分行和中国银行巴黎分行作为境外人民币清算银行。首先，清算行一般位于金融比较发达地区，具有较强的金融服务能力，可以为参加行提供较为全面的人民币清算和其他增值服务。借助境外清算行这一平台，可以加快人民币国际化的步伐和人民币离岸市场的建设。其次，在内地人民币资本项目没有完全放开的背景下，清算行承担着部分海外人民币业务的监测与监管职责，这对监管机构制定货币政策来说是不可缺少的数据。再次，一些金融机构基于成本与效率的考虑，不会接人CIPS系统，因此委托其他机构代理清算。清算行正好可以填补这一业务空白。CIPS系统可能成为基于内地为中心的人民币国际化的清算平台，而在内地的清算则要更多发挥本地清算行的作用。以美国为例，以前国内美元清算都在美国境内完成，使得即使他国境内同一城市的两家银行，涉及美元清算也要绕到美国，来回需要两三天的时间。因此，现有人民币跨境清算模式将基于市场需求继续发挥作用。

（五）妥善解决CIPS与CNAPS之间的关系

人民银行在2012年最初介绍CIPS系統时曾指出，CIPS主要处理人民币跨境支付业务，业务处理时间和业务类型均独立于大额支付系统（CNAPS）。CNAPS主要为境内银行业金融机构和金融市场参与者提供跨行人民币资金清算服务，是境内跨行人民币资金汇划的主渠道。两个系统之间相互独立，但互联互通。境内机构可以同时作为CNAPS和CIPS的直接参与者，境外机构不再与CNAPS直接相连，而作为CIPS系统的直接参与者或间接参与者。我们可以这样理解两个系统之间的关系：如果说现在的离岸人民币清算基础设施是城市公路系统，便利了城市交通；CIPS系统就像就像一条高速路，使支付变得更加快捷。这条高速路可以跨越不同的时区，两者之间是互补的关系。

如何定位CIPS与CNAPS之间的关系？目前理论界主要有两种观点：一种模式是把CIPS建成CNAPS的一个独立子系统，这样其净头寸要通过CNAPS进行清算。我们认为，在目前中国资本市场尚未完全开放的情况下，需要在境内金融市场和离岸人民币市场之间构筑一道防火墙，尽管这将导致跨境人民币每笔支付业务处理过程相对较为复杂。如果把CIPS建成CNAPS的子系统，不利于境内和境外系统风险的隔离，境外系统的风险很容易传导到境内。另一种模式是建立完全独立于其他清算系统和机构的跨境人民币支付清算系统，专门用于处理跨境人民币清算业务。这种模式可以隔离境内外风险相互交叉传染问题，而且将CIPS独立出来，有助于其功能定位的实现，较好的服务跨境人民币支付清算。从CIPS建设进程不难看出，第二种模式得到了中国人民银行的认可。CIPS一期上线后，人民银行在答记者问中指出：“两系统之间紧密联系，CIPS一期在大额支付系统开立清算账户，CIPS 一期直接参与者通过其在大额支付系统的账户完成自身注资、调增、调减、清零。”

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