政策工具视角下中国冰雪产业政策文本特征分析

李 林 王向东 于文谦 李国强

(燕山大学 体育学院，河北 秦皇岛 06604)

1 前言

冰雪产业政策工具是中国政府促进冰雪产业平稳、持续、快速发展而采取的具体手段和方式，成为了政策目标和和政策结果的中间连接。国内运用政策工具量化分析研究主要集中在产业政策、经济政策、公共管理服务以及科技创新政策等方面。而在体育政策方面的研究主要是在21世纪以后。受公共服务理念和交叉学科作用的影响，国内学者对体育政策的研究逐渐升温，研究的视角和领域都有所转变。

本研究从政策工具的视角出发，试图以定量的方式对中国国家层面颁布的8个与冰雪产业相关的政策文本进行定性化研究，将文本或文字的内容转化为定量的数据，对中国冰雪产业政策制定的权重进行定量描述和分析，把握和认识中国冰雪产业政策的价值取向和战略发展方向，并找出政策制定时的不足之处并给与合理性建议，从而为我国冰雪产业政策的再制定提供借鉴和参考。

2 中国冰雪产业政策的政策工具分析

2.1 样本的确定

冰雪产业作为体育产业的重要组成部分，且冰雪产业政策的制定多与体育政策相挂钩，因此在冰雪产业政策样本的选择上，遵循相关性原则和权威性原则，查找近十年(2008年－2018年)国家层面发展冰雪产业的相关政策，样本量为8个，即由国务院、国家体育总局、国家发改委、国家旅游局等部委单独或联合颁布的各种发展冰雪产业的相关政策文件，不包括地方政府颁布的冰雪产业政策文件。(如表1所示)

表1 现行国家层面冰雪产业政策文本情况

2.2 构建政策工具的分析框架

在质的研究(qualitative research)领域，一个十分著名的方法是格拉斯(Glaser)和斯特劳斯(Strauss)提出的“扎根理论”(grounded theory)(1967)。扎根理论发展至今，根据研究视角和理论基础的不同，形成了不同派别，每一个流派坚持的扎根理论都有其适应的研究范畴和存在的客观性，本研究以卡麦兹的建构型扎根理论为基础，结合政策工具理论和产业价值链理论构建冰雪产业政策的二维分析框架。

2.2.1 X维度：基本政策工具维度

根据1981年Rothwell和Zegveld的核心观点，即政策工具对产业活动的作用不同，可分成需求型政策工具、供给型政策工具和环境型政策工具。其中，供给型政策工具对冰雪产业的发展有着积极的推动作用，需型政策工具有着直接的拉动作用，而环境型政策工具则更多地表现为间接的影响作用。

需求型政策工具包括政府体育采购(即政府采用购买公共服务的方式对符合冰雪产业发展的社会力量提供补助)，服务外包(即拥有第三方参与)，贸易管制(即冰雪产业发展过程中在进出口关税方面的管理)，体育海外交流(即冰雪产业走出国门、走向世界，与世界各国有冰雪赛事或人才的往来)。

环境型政策工具包括：财务(即政府运用财政发展冰雪产业);税收优惠(即政府对于社会力量发展发展冰雪产业是可以进行优惠政策的鼓励和支持);体育法规管理(即政府发展冰雪产业所制定的一系列行业规范或标准);策略性措施(即为促进冰雪产业发展和繁荣，对相关行为主体采取的措施和手段，例如鼓励东北冰雪运动的开展带动京津冀地区冰雪运动的兴起);体育目标规划(即政府对发展冰雪产业所达成的目标或远景规划、描述以及具体奖励等)。

供给型政策工具是三种政策工具中对体育产业的作用最为积极和明显的政策工具，包括：体育社会组织(即各冰雪运动的单项协会或体育部门的参与与支持);体育资金投入(即利用社会的投融资发展冰雪产业);体育人才培养(即对冰雪产业的各个层级和类型的人才的培养和发展);体育场馆(地)设施建设(即建设各冰雪运动的室内室外场地等);体育科学研究技术的支持(即运用高新技术研发冰雪运动设备或是发展冰雪运动的监测系统等);体育咨询服务(即提供、传播和报道冰雪运动有关的信息或服务，普及冰雪运动理念)。

2.2.2 Y维度：促进冰雪产业发展的价值链维度

仅从政策工具X维度对冰雪产业政策文本进行梳理和分类，不能很好地反映政策的所有特征，因此，本研究从冰雪产业自身的特点入手。采用美国战略学家迈克尔·波特的价值链分析法，从产业运转视角将冰雪产业过程分为研发、投资、生产、销售、消费5个阶段(如图1所示)。每个阶段对冰雪产业的作用不同，因此将这5个价值链活动阶段简化为促进冰雪产业发展的价值链维度，即冰雪产业政策分析框架的Y维度。

2.2.3 二维分析框架的构建

本研究是基于X维度的基本政策工具和Y维度的促进冰雪产业发展的价值链判断标准为依据的研究，不同的政策工具作用于不同阶段会形成不同的效用。冰雪产业政策工具作为政府促进冰雪产业平稳、持续、快速发展而采取的具体手段和方式，在冰雪产业发展的5个活动过程中有着不同的影响，所以在此基础上形成了冰雪产业政策的二维分析框架(如图2所示)。

2.3 政策文本内容编码

2.3.1 编码过程

按照冰雪产业政策分析架构，分析单元是国家层面颁发的8个冰雪产业相关政策文本的有关条款内容。而样本分析类目涉及政策工具的三种类型的具体内容和促进冰雪产业发展的价值链的五个阶段。

该研究根据文件颁布时间的先后顺序对8个政策文本依次编号，并且对每一个编码的具体政策的具体章节/条款依次进行编码(如表2所示)。具体编码形式为：(1)政策文本编号—一级条款编码号—二级条款编码号—三级条款编码—具体内容，依次编号，为保证数据量化的规范性，只有一二级条款，三级条款用数字“0”表示;(2)根据已经构建的冰雪产业政策二维分析框架，对其进行归类计量;(3)最终形成冰雪产业政策文本内容分析单元编码表。(仅以表3所示部分详细内容)

图1 冰雪产业发展要素图

图2 冰雪产业政策分析架构

表2 冰雪产业政策文本内容分析单元编码

表3 具体政策文本内容单元编码分析

2.3.2 信效度检验

本研究运用了扎更理论和政策工具理论对冰雪产业的政策文本进行编码、归类和分析。为保证量化数据的精确性和科学性，应该对编码单元进行信、效度检验。但由于本研究选择以国家层面颁布的8个政策文本作为研究对象，且这些政策文本都是通过政府的官方网站公示于众其，有据可查，其权威性和法定性保证了政策文本的高效度，所以不涉及效度检验问题。只进行文本的信度检验。

信度检验：第一步，先对3名编码者进行A/B/C的编号;第二步，对编号人员进行统一的编码操作培训;第三步，培训过后，3人按照相同的分析维度，对政策文本独立进行编码，并记录文本编码分类详情;第四步，对3人的文本编码情况进行AB/AC/BC三组的一致性检验，并记录不一致性的文本编码;第五步，对于不一致的编码内容，取第三人的编码结果。例如就AB组进行文本编码分类详情的一致性检验，A与B就某一文本编码的分类存在不一致性，此时看C的编码分类，若C与A相同，此次编码是可信的，编码分类选择A;若C与B编码分类相同，此次编码是可信的，编码分类选择B;若C与A和B都不相同，那么此次的文本编码是不可信的，放弃这条文本编码。同理检验AC组与BC组。最终检验可信的文本编码数量为80份。

3 结果与分析

3.1 冰雪产业政策X维度的分析

3.1.1 环境型政策工具偏向运用

由表4可知，作为一种外部因素、间接促进冰雪产业发展的环境型政策工具，在三大政策工具中占比最高，达到48.57%，其中策略性措施占比23.75%;其次，目标规划占比12.5%，两者综合分析，国家在冰雪产业政策的制定上具有宏观把握，微观指导的作用。再者，体育法规与管制占比7.5%，财务与税收优惠同样占比2.5%，这三者在环境型政策工具的运用中占比较小，尤其是财务和税收优惠。可见，国家在财务和税收优惠上对于冰雪产业的扶持度还有待提高。

3.1.2 供给型政策工具相对稳定

作为直接推动冰雪产业发展的政策工具，供给型政策工具在三种政策工具中占比41.25%，且整体来看，供给型政策工具中的各项政策是三种政策工具中运用最为均衡和理想的。其中人才培养和场地设施政策工具运用占比8.75%，是除策略性措施和目标规划外排在第三位的政策工具，科技支持占比7.5%，咨询服务为6.25%，资金投入和体育社会组织各占比5%。不难看出，国家对于冰雪产业的发展，在人力、场地、科技、咨询等方面都有重点关注，但是在社会体育组织和资金投入上还是有所不足，发展冰雪产业，首先应该发展各项冰雪运动项目，各级相关冰雪单项部门应该齐心协力共同发展，彼此相互借鉴经验，共同进步。

3.1.3 需求型政策工具“运用失重”

需求型政策工具对冰雪产业的发展有着积极直接的拉动作用，是一种可以加大权重的政策工具。但在三种政策工具中占比最小，仅有10%。其中占比最低的是服务外包和贸易管制，各占1.25%，服务外包和贸易管制在政策工具的运用中仅仅“露脸”，弱化了政策方案的引领作用，削弱了冰雪产业发展的市场活力，不利于社会资本的进入和冰雪产业的的规模化和产业化发展。海外交流占比2.5%，冰雪产业的发展仅仅局限于国内的发展资源，不利于打响中国冰雪产业的品牌知名度和国际的影响力，不利于中国冰雪大国的崛起，因此海外交流的加强不可缺少海外交流不仅仅是在冰雪赛事上的交流、科学人才的引进，更重要的是对先进的冰雪装备生产技术的学习和国外优势冰雪项目发展经验的借鉴。唯有政府体育采购占比5%，但是其在所有政策工具的运用中还是占比偏低，毕竟在我国产业发展过程中政府是宏观把控，而政府体育采购是是实现宏观把控的重要手段之一，体现了政策制定时的重点。需求型政策工具的“运用失重”表明了我国冰雪产业政策制定时存在的局限和不足，因此，今后在相关政策的制定时应该注重此类工具的研究，把握和平衡好各类政策工具的运用，这对于政策工具理论在体育领域的研究意义重大。

表4 中国冰雪产业政策中基本政策工具占比示意图

3.2 冰雪产业政策Y维度分析

在政策工具X维度的分析上，加入促进冰雪产业发展的价值链Y维度，形成了如图3所示的冰雪产业二维分析结果。

图3 冰雪产业政策工具二维分布图

从冰雪产业政策自身归类，研发、投资、生产、销售和消费是产业发展的完整过程，缺一不可。在促进冰雪产业发展的Y维度分析中，冰雪产业政策的权重主要集中在生产阶段，与“生产”相关的政策为30条，占比37.5%，这与当前国家关注的重点是密切相关的。北京成功申办第24届冬奥会，带给中国冰雪产业发展机遇的同时也带来了挑战。中国的冰雪产业发展缓慢的原因离不开自然冰雪资源分布不均、场地设施覆盖率低下、各类冰雪人才短缺、缺乏政策保障等，因此顺应国家体育发展趋势，冰雪产业政策的制定主要集中在冰雪场馆设施的建设、冰雪人才的培养、冰雪产业发展的相关制度和保障体系等方面。特别是《全国冰雪场地设施建设规划(2016—2022)》的出台，极大地提高了冰雪场地的供给量。而冰雪场地设施的有效供给确保了群众冰雪运动的开展，拉动冰雪消费的发展，促进冰雪产业的完善。其次是“投资”为17条，占21.25%，约为整个产业发展环节的五分之一。充足的资金来源，保障了生产的顺利实施，有助于冰雪产业的发展;“销售”为15条，占比18.75%，各类冰雪赛事活动的宣传，提高了赛事的知名度的同同时也扩大了群众的参与度;“消费”为10条，占比12.5%，消费是人民群众对冰雪赛事参与度和冰雪类产品畅销度的衡量指标，是冰雪产业发展的推动力;“研发”为8条，占比10%，作为产业发展的竞争力所在，研发占据着极其重要的地位，中国的研发水平较之以往有很大的进步，国人也开始注重各类冰雪设备实施的研发。总体而言，整个冰雪产业的价值链完整，且活动过程分布较为均衡，体现了研发是产业发展的开始，投资是产业发展的保障，生产确保产业的持续，销售扩大产业的影响，消费是产业发展的最终环节。

3.3 中国冰雪产业政策文本的特征与问题

3.3.1 特征1：注重环境“净化”和政府扶持

任何产业的发展都离不开其所处的环境，冰雪产业同样如此。营造良好的冰雪产业发展环境，不外乎场地建设的土地资源利用上，依法办理土地征收手续，任何人不可越界;制度保障上完善监管条例和监管机制，规范冰雪产业管理，清理冰雪产业发展的不利因素等。可见，不论是管理制度的出台，还是鼓励社会力量参与，又或者制定产业发展战略目标，冰雪产业环境的“净化”离不开政府的参与，政府的扶持和保障减少了冰雪产业发展的阻碍，有利于冰雪资源的优化和共享，实现冰雪产业的繁荣。

3.3.2 特征2：投资和销售全覆盖

投资是产业获得发展的有效途径，中国冰雪产业作为厚积薄发的重点产业，在投资上不仅获得国家的财政支持，并且政府出台相关政策鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采用特许经营、公建民营、民办公助等方式，加大对群众冬季运动的投资力度。此外境外资本的引进有利于冰雪产业结构的优化，实现冰雪产业的国家化发展。销售是手段或渠道，让消费者与产品达成亲和关系。就冰雪产业而言，销售是为了扩大冰雪产业的影响力和知名度，例如采取网络媒体传播的方式让更多的人了解什么是冰雪运动，推动冰雪项目的开展和普及。在冰雪产业政策文本二维分析框架中，投资和销售覆盖了政策工具的3个层面，实现冰雪产业的多角度和多方面发展。

3.3.3 问题1：消费需求不足

党的十九大指出新时代我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个美好生活需要，不仅包括物质文化需要，更包括要满足精神文化要求，如体育需求，已经成为人民群众的生活常态。《2017全球滑雪报告》提到：随着日本市场的下跌，中国市场日益增长成为亚太地区的重心，中国冰雪产业潜力巨大。顺应国家冰雪产业发展的大趋势，国家相关政策的制定注重产业发展的供给，而消费需求却有待提高，究其原因：群众冰雪运动发展缓慢，群众参与度不高，对冰雪产业的相关产品无法进行有效购买，据不完全统计到17年我国冰雪参与人数约18万人。冰雪产业的区域性分布在一定程度上限制了整体消费水平的提升，据《2017年中国滑雪产业白皮书》显示，经济水平较低的东北三省、山东、新疆、内蒙古分别拥有冰雪产地202、61、59和37，占全国滑雪场地(703个)排名前十。而经济水平发展较好的东南沿海地区冰雪场地设施较少，优势资源的地域差异较大，不利于消费需求的增长。经济学中提到，消费是顾客需求的直接体现，消费的完成代表着价值的基本实现，充足的产品供给才可以满足人民对产品的消费需求，如果冰雪产业的相关产品不能满人民群众的需求，供不应求，消费无法进行，价值链出现断层，最终冰雪产业的价值无法增长，进而产业发展缓慢。可见保持充足的供给，拉动消费需求的增长，对于冰雪产业发展意义重大。

3.3.4 问题2：研发投入较少

产业研发是确保产业不竭发展的新动力，也是占领市场份额，保持竞争力的常用手段。我国冰雪产业起步较晚，与发达国家差距较大，结构体系有待完善。在滑雪设备、器材、服装等相关产业急需通过科技开发，研制我国自行生产的成套设备和产品;在赛事影响力上，做大做好地区冰雪赛事，打响地区冰雪知名度，形成全国性的品牌赛事。再者，应该充分利用政策优势，培养和输送体育冰雪人才的。此外，部分相关高等院校可以成立科研组、科研基地，就冰雪产业的相关产品进行立项、研发、生产、推广应用研究。不可否认，研发质量的好坏在一定程度上影响着生产环节的输出，因此加大研发投入力度，有利于生产环节的顺利运行。最后，发展冰雪产业仅靠政府支持远远不够，要充分调动社会各界力量，为冰雪产业的发展添砖加瓦，各类高等院校为冰雪运动推广和产业优化升级出谋划策。

4 研究建议

整体上讲，应当适当降低环境型政策工具使用频率，加大需求型政策工具的关注力度，稳定供给型政策工具的使用效果。具体来讲，需求型政策工具内部应该整体提升，服务外包和贸易管制作为发展冰雪产业的重要保障，应该加大研究，进而保证冰雪产业的市场活力和挖掘市场商机。海外交流的范围和层次应该有所突破，不论是在人才往来还是机构的设置甚至是在冰雪赛事的举办上都应该国际化，同时也应该引导中国的相关企业主动走出国门，走向世界，在交流中发展，在发展中完善，在完善中强大。供给型政策工具内部适当加大对体育资金投入和体育社会组织的关注，资金的来源不仅仅局限于政府的扶持，更应该调动社会力量参与冰雪产业的发展，鼓励社会组织、企事业单位以及冰雪运动的单项的相关组织加大对冰雪产业发展的支持，积极献言献策，保证人力，物力、场地的供给充足和信息通畅，实现冰雪产业的稳定快速发展。环境型政策工具内部应该均衡发展，优化冰雪产业发展的大环境，应降低策略性措施的比重，在把握冰雪产业发展方向不变的引导下加大对财务和税收优惠的倾向力度以调动市场竞争性，加强对体育法规与管制的运用有利于冰雪资源利用率的优化与提高。