试论公共服务的协同供给机制建设

摘要：公共服务是政府基本职能之一，然而政府有限的财政投入无法实现公共服务的全覆盖，只有充分发挥各类公共服务供给主体的协同作用，统一规划、协同配合、优势互补、良性互动，才能在体制机制的创新中创造更加高效的公共服务供给机制。

关键词：社会治理；公共服务；协同供给机制

中图分类号：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.007

一、公共服务协同供给机制的基本架构

公共服务协同供给以满足人们的需求为导向，按照公共服务提供主体的不同，可以由政府、市场、社会组织、个人在充分沟通与协调的基础上，实现公共服务的协同供给。按照不同供给主体所掌握的资源不同，不同供给主体所提供的公共服务数量和质量各有差异，彼此之间既有竞争也相互合作，既有分工也相互补充，在统一的规则调配之下形成优势互补、资源共享、相互配合，协同供给公共服务。新时期，在我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，人民美好生活的需要在很大程度上与建设服务型政府、推进政府职能转变，提供更高质量公共服务关系密切，这就需要充分调动各种公共服务主体的积极性，建立起多元协同的公共服务供给机制。

首先，要构建基本公共服务供给机制。提供公共服务是政府的基本职责，政府可以通过自身提供或者促进第三方提供公共服务来满足人民对公共服务的需求。随着人民对美好生活的需要越来越多样化、差异化、个性化，单纯依靠政府提供公共服务已经无法满足人民对公共服务的要求。因此，公共服务的供给应该发挥多元主体的协同作用，构建以政府为主导，多元社会主体协同的公共服务供给机制。基本公共服务供给机制的建立需要在政府主导之下进行，既包括政府自身对公共服务的投入也包括政府对公平有效的公共服务供给平台的搭建。政府亲自提供保障性基本公共服务，目标在于保障人民群众的最基本生存权利。政府通过建立公平的公共服务竞争体系，保障公共服务供给主体在提供公共服务过程中能够公平竞争，实现最优选择，实现被供给对象利益最大化。保障实现基本公共服务均等化，保障不同区域、城乡、不同职业、不同人群之间获得公共服务的机会均等。

其次，要构建公共服务供给竞争机制。公共服务具有非竟争性、非排他性的特点，这一属性决定了公共服务的供给不被市场所青睐，市场逐利的本质属性决定了在公共服务供给领域市场失灵的发生，但是在准公共服务领域，可以按照价值规律通过有效的市场竞争提供准公共服务。通过引入竞争机制提高公共服务供给的质量，打破垄断式供给可以扩大公共服务的供给种类、提高标准、降低成本、弥补不足，充分利用市场调节的手段提高公共服务供给水平。在建立竞争机制的过程中要注意既要避免政府的行政性干预过多，也要发挥政府职能建立起公平的竞争环境，提供制度保障并对竞争主体的竞争行为进行监管和调节。

再次，要构建公共服务供给补充机制。党的十九大报告中提出全力打造共建、共治、共享的社会治理体系，调动全社会的力量参与到社会治理中来，其中社会组织作为重要的社会力量应该充分发挥其在社会治理及公共服务供给中的作用。然而，我国社会组织在发展过程中“通过对其资金、人才和制度上的投入和控制，实现组织部门化、行政化，使其带有强烈的官办色彩，成为政府行政权力的衍生物，和政府部门的附属品，从而丧失其原有的独立性和自主性。”[1]（P422）因此，社会组织作为重要的公共服务供给补充主体应该减少政府的行政性干预，提供资金、技术、信息、人力等方面的支持使其社会主体功能自主充分发挥，成为继政府、市场之外的公共服务供给的有效主体以弥补政府失灵、市场失灵的情况发生。

二、公共服务协同供给机制面临的现实困境

我国公共服务协同供给机制在建立和完善中还面临着许多现实的困境，需要进一步整合利益、理顺关系、协调配合。

一是供给主体的逐利性。逐利性是个人的基本属性，也是组织行为的根本出发点，不同的组织在提供公共服务的过程中不可避免的考虑本部门、本组织的利益，公共服务协同机制的实际运作过程，不同主体利益目标存在差异性，在利益协调机制、利益分配机制尚不健全的时期，多元主体各自的利益追求将制约不同供给主体的协同配合。因此，利益问题成为构建公共服务协同供给机制的基础难题。

二是平等、竞争的环境尚未形成。目前公共服务供给主体仍由政府承担，社会主体介入的领域仍有一定限制，权力主导的全能政府模式仍比较突出，而政府有限的财政投入无法满足公共服务的全覆盖。近年来出现的政府向社会力量购买公共服务的做法，在某种程度上引入了社会力量提供公共服务，但在政府与社会力量交易的过程中，政府处于明显的优势地位。同时，在政府参与竞争的领域，由于政府垄断了公共服务需求信息，社会主体很难了解到所需承接服务基本信息，如某区域、某领域所需要提供的公共服务或产品的数量、质量、价格、标准、服务对象的特殊要求、服务时间长短等，因此在不同供给主体参与竞争的领域，公平、平等、竞争的市场交易原则往往无法很好地贯彻执行。

三是供给主体能力不足。新时期人民对美好生活的需要，需要有充分的公共服務作为保障，公共服务的供给既是政府的基本职责又不单纯是其职责，需要各方力量协同供给。政府在提供基本公共保障的同时，需要搭建公平的协作供给平台，设计整体性供给方案以及协调社会资源。社会组织、企业、社会团体、基层自治组织、个人也应该成为公共服务的供应主体，协同参与公共服务的供给，保障公共服务的高质量、均等化、差异性供给。目前来看，社会主体发育不足，在参与公共服务供给过程中还需要加强能力建设。社会主体缺乏资金、技术、人才、信息等方面的保障，制约了多元社会主体供给公共服务方面的协同效率。

三、建立健全公共服务协同供给机制的路径选择

首先，要目标统一，宗旨明确。公共服务协同供给机制的建立是以服务民众，解决民生问题，满足人民群众的物质、文化需求为根本目的的，多元主体的协同参与只是手段和方法。无论是政府、企业、社会组织还是个人都应该树立为公、合作、共赢、公平的公共价值理念，以满足社会成员的公共需求，摒弃部门利益和小团体利益，以服务民众为根本宗旨，在协同中实现社会效用的最大化。

其次，要建立公平、公正的市场竞争机制。新公共管理运动的兴起，使全球的政府部门都在探索，如何提高政府效能，降低管理成本。在公共服务供给领域，公共服务的市场化、社会化供给已成为一种普遍的共识，我国在经济、社会、行政方式转型的时期，推动公共服务的协同供给也成为政府职能调整的重要方面。政府应着力将职能从社会、生产、服务领域适当抽离，将能有市场调节的领域交还与市场，充分挖掘和利用社会资源，积极引导和培育社会力量，建立公平、公正的竞争环境，充分调动全社会的力量参与到公共服务的供给中来，为各类主体的协同提供良好的平台和环境。

再次，推动公共服务供给市场化和社会化。社会治理协同的核心要点就是政府要把部分具体的、技术性、行业性、服务性、协调性的管理和服务职能转移出来，充分发挥社会治理主体多方面的积极性，形成政府调控、社会组织和基层群众组织等协同参与的社会治理和公共服务新机制。随着我国国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，公共服务需求层次的不断提高，单纯依靠政府供给公共服务已经不适应社会发展趋势，需要各种社会主体协同配合，打破政府垄断公共服务供给的局面，推进公共服务的市场化、社会化。通过有效的市场竞争机制、社会志愿补充机制降低公共服务供给成本，提高公共服务效率、效益和质量。政府要处理好与市场和社会的关系，通过建立公平开放的竞争环境，引入市场竞争机制，充分发挥市场的调节作用，激发公共服务供给主体的活力，同时加强对社会力量在法律、政策、财力、人力、资源、技术、信息等方面的引导、扶持和培育，激发社会组织的活力，以弥补政府和市场在公共服务供给方面的不足。

最后，加强体制、机制保障。体制、机制的建设是对协同主体行为的保障、规范和约束。主要包括信息整合机制、评价机制等。其中，信息整合机制是各协同供给主体协同的基础，政府、企业、社会组织想要协同就需要信息的沟通与共享；评价机制是衡量公共服务供给效果的重要指标，是以公众满意度为标准的评价机制。公共服务供给主体需要根据评价机制的反馈结果对自身提供的公共服务进行调整。

综上所述，公共服务协同供给机制建设是从国家治理体系和治理能力现代化的高度对国家公共服务供给做出的回应，是从满足社会成员对幸福生活的追求角度对公共服务供给做出的有效判断。公共服务的供给需要多元社会主体在社会运转中的分工合作、協同配合。社会发展日益的多元化和复杂化，社会成员的需求也日益多元化和精细化，这就需要调动全社会的力量协同配合满足人民群众对美好生活的追求。

参考文献

[1]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

作者简介

赵爽，中共长春市委党校管理教研部副教授，政治学硕士，研究方向：社会治理，应急管理。

责任编辑 李冬梅