乡村治理水平与国家政策执行——基于农地流转政策的实证分析

糜 皛

一、问题提出：乡村治理变革与国家政策在地方的落实

近年来，尤其是党的十八大以来中央出台了诸多惠农、利农的政策，深得人心。然而如何让这些政策真正落到实处，真正让农民受益是一个更加重要的问题，这不仅关系到中央权威是否能够在基层得到有效的维护，更关系到全面建成小康社会这一战略目标能否真正达成。习近平指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。与此同时，中国一直致力于推动乡村治理体系和治理能力的现代化，让农民更好地参与到乡村治理过程中是当前乡村治理变革的重要内容。然而强调自上而下的中央政策与自下而上的现代治理逻辑之间是否存在内在的紧张关系是一个值得探讨的问题。而这不可避免会引发人们的疑惑：远离国家权力中心，强调基层利益和个人利益，以地方公民为导向的乡村治理究竟是否会对中央政策执行产生影响？

在一些人看来，趋向于民主参与式的乡村治理革新有利于国家政策在地方的执行。乡村治理的革新往往意味着向基层分权，也意味着地方政府和地方官员从原有的自上而下的约束体制中摆脱出来，成为相对独立的行动主体。如果不能建立新的有效的约束网络，这种独立的主体完全可能依照自我的意识来行事，这为地方政治精英俘获（capture）国家政策创造了良好的条件。①在德里克·考尼克斯（Derek Kauneckis） 看来，分权之后的地方官员必须面对来自国家层面的正式制度体系约束以及来自地方社会、公民等组织和个人的约束和激励，两个方面缺一不可。②在当今社会，国家的决策机制和执行机制逐步从暗箱操作和精英决策的传统模式中走出来，国家政策过程不仅仅依赖于官僚人员或技术人员，而是更多地内嵌于多元的社会结构网络当中。③乡村治理变革的目标之一就是让掌握了更多权力的地方官员嵌入到地方社会的约束网络中去，把公民、社区组织、邻里联合会等力量引入到这种约束网络中来，并构建与之相适应的参与和互动网络。因此，国家必须积极推动乡村治理的革新，建立更加开放的乡村治理模式，拓宽公共服务供给与传送的途径，把利益相关者纳入小型化治理网络。除此之外，乡村治理变革对于国家政策执行的意义还在于，开放式的乡村治理能够使国家政策的整体循环过程更好地协调起来。国家政策执行不是一个仅仅涉及执行本身的过程，而是与政策的“触发机制”和政策制定过程有着非常密切的联系，是一个从开始到结果的循环协调过程。④封闭式的治理模式通常割裂了公民与国家政策过程之间的联系，从而使得公民偏好难以在国家政策中得到较为真实的体现，这可能会增加国家政策在地方执行的难度。民主参与型的乡村治理模式能够让地方公众有更多的机会参与到国家政策的整个过程，让国家政策的制定机制和执行机制更加注重基层公众的声音。随着公民社会的日益壮大，来自草根社会的公民组织对国家的政治生活发挥了越来越重要的作用。让有政策影响力的公众通过对话过程来作出公共决策，无疑会大大增强地方公众对于国家政策的认同度⑤，从而使得国家政策在地方的执行更加顺利。

但是，民主参与式的乡村治理有利于国家政策在地方的执行有一个基本的条件，就是国家意志与地方公民偏好高度一致。然而在现实中，二者之间并不总是一致的，很多时候甚至是相互冲突的。民主参与式的乡村治理可能使国家政策在基层的介入变得更加困难。首先，民主参与式的乡村治理改变了授权模式，权力的合法性与地方公众的意志更加紧密地联系在了一起。这在很大程度上拉大了基层权力组织与上级政权或中央权力体系的距离，国家政策的输出可能遭遇到更加明显的地方鸿沟，乡村治理中愈充分的参与和民主就可能意味着公众愈加有能力抗拒国家政策。其次，民主参与式的乡村治理可能培育出更加强烈的地方集体意识。民主参与型的治理模式增强了地方公民之间的交往，增强了公民之间的互动，由此形成了一种建立在平等、互助和邻里互信基础上的情感关系，容易凝聚地方共识，形成一种新的集体认同。这可能提升地方公民与国家之间讨价还价的能力，国家政策可能在地方遇到这种集体认同的排斥，从而产生所谓的地方反嵌（local anti-embeddedness） 问题。⑥最后，民主参与式的乡村治理强化了地方政治精英的权力和能力。民主参与式的乡村治理意味着更多的权力下放到基层，地方政治精英有更多的机会控制地方的资源和权力⑦，在新的授权模式以及合法性模式下，面对国家政策与地方公民偏好的冲突，地方政治精英有更多的优势来回避国家的政策。

国家意志与地方公众的偏好连结在一起能够更好地保障地方公民的民主参与和国家政策在地方的贯彻执行，否则就可能导致新的地方主义倾向。因此，对于任何推行乡村治理改革的国家来说，应该考虑的一个问题就是，这种变革究竟是增进了地方公民与国家意志之间的联系还是割裂了这种联系。

二、理论回顾：中国乡村治理变革与国家政策的介入

中国在20世纪80年代就开始在农村地区推行以村民自治为核心内容的乡村治理变革，以确保地方治理体系能够更好地为农民谋福利，增强地方干部的素质，提升基层政权的合法性。村民自治的目的是通过赋予农民一定的民主权利以促进他们对国家政策的服从。⑧那么，这种乡村治理变革是否真的达到了改革的预期，也就是说国家政策在农村基层的介入是否更加顺利？

在有的学者看来，通过村民自治，一些不受农民欢迎的政策得以贯彻和实施。这些政策主要是粮食的征购、税费的征缴和计划生育。过去在实施这些政策时，往往会引发比较严重的干群冲突，在一些农村地区还酿成了恶性事件，严重影响了当地的治安和稳定。然而，实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和认同。村民自治不但没有削弱国家对乡村社会的治理能力，相反却改善了农民与国家的关系，提升了国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。⑨李连江的研究表明，自由公正的选举有助于加强村民与当选村干部之间的积极接触，村民更愿意同当选的村干部联合起来抵制与国家政策相悖的土政策。⑩乡村治理民主化的革新建立了一种以农民为中心的约束机制，这可以巩固干群关系，提高地方政治中制度规范和政治权威的合法性，最终扩散至整个政权的合法性⑪，从而为国家政策在农村基层的介入创造良好的条件。

但是，在更多的学者看来，以村民自治为核心内容的乡村治理变革并没有在根本上改变农村的国家与社会关系，村民自治实践并没有实现原来的民主预期。农民还是一盘散沙，民主参与很难把分散的农民吸引到投票站来集中投票，基层腐败与干群关系紧张等问题也都没有解决。国家政策在自上而下层层执行的过程中越来越偏离政策的初衷，而在农村基层，国家政策的执行正面临着越来越大的困难和阻力。⑫特别是在国家取消农业税后，基层政权组织由于不再从农民手中获取必要的资源，农村干群关系松散化⑬，农民对基层政权组织以及作为准行政组织的村委会的约束显得力不从心，农村基层政权呈现出“悬浮”状态⑭。基于民主参与带来的合法性让位于现实的利益输送体系，由于国家政策在自上而下的传递过程中往往伴随着巨大的利益输送，作为执行者的地方政治精英往往可以通过异化国家政策而获取现实的好处。

其实，两种不同的观点并不存在本质上的矛盾，而且正是同一个问题的两个不同方面的反映。两种观点的差异不在于民主参与式的乡村治理是否有利于国家政策在地方的执行，而在于中国在农村推行的乡村治理变革在多大程度上与真正的民主参与相符。真正的民主参与式乡村治理能够更好地实现国家意志与农民偏好的整合，制约地方政治精英的权力，从而有利于国家政策在地方的介入。但是在很多时候，乡村治理面临着种种困境，作为乡村治理主体的农民难以有效地参与地方公共事务和约束地方精英，基层民主有着形式化的趋势，这也在很大程度上影响到国家政策在地方执行的有效性。也就是说，在当前的中国农村地区，国家政策难以得到有效的执行不仅仅与分权之后地方和基层官员的权力膨胀密切相关，而且与分权之后的乡村治理水平难以与之相适应密切相关。本文以江苏省的农地流转政策执行情况为实证研究对象，分析在具体实践过程中乡村治理水平与国家政策执行之间的关系，并提出相关的政策建议。

三、实证检视：基于农地流转政策的分析

农地流转是近年来国家在农村地区推行的一项非常重要的土地政策。早在20世纪80年代初期，一些地方就出现了农民基于耕作的便利以及自身劳动力状况的代耕和互换等形式的土地流转，但这些流转都是农民自发形成的，没有政策制度依据。此后，随着农村经济结构的变化以及劳动力不断向城市的转移，土地流转逐渐在法律上得到认可，并在政策上得到鼓励。自20世纪90年代初期以来，中共中央、国务院及国务院相关部门颁布了多项涉及农村土地流转的政策文件。2008年9月底国家主席胡锦涛视察安徽凤阳小岗村时发表了推动农村土地流转的谈话，农地流转问题引起了前所未有的关注。同年12月农业部颁布的《关于做好当前农村土地经营权流转管理和服务工作的通知》，成为指导农村土地流转的纲领性政策文件。

本研究所运用的资料源自笔者于2015年暑期在江苏省农村地区进行的一项有关土地流转的问卷调查。此次调查采取分层随机抽样法，首先依照经济发展水平把江苏省所有的县、市、区划分为发达、欠发达以及中等三个层次，然后在每个层次中随机抽取两个县、市、区，并在抽中的每个县、市、区中随机抽取两个乡镇，在抽中的乡镇中再随机抽取两个行政村，最后在抽中的行政村中进行入户调查，形成最终的样本。此次调查共发放问卷576份，回收497份，去掉其中14份无效问卷，剩下483份，有效回收率为83.9%。

本文主要从两个方面来测量土地流转政策在地方的执行情况，一是农民是否了解国家的土地流转政策。地方政府很多时候会将对自身不利的国家政策进行屏蔽，使得中央的意志难以下到最基层。二是流转的结果是否让农民受益。土地流转政策是在新的背景下为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题而提出来的⑮，从根本上来说，是为了让农民更好地分享现代农业的规模效应，提高农民的收入水平。地方治理水平的测量是一个难以把握的问题，因为地方治理结构本身就是一个复杂的问题。这里借鉴联合国人居署（UN-HABITAT）在1999年开始着手开发的各国地方治理水平的指标体系，结合中国乡村治理的差异性，分别从平等性（equity）、参与性（participation） 和责任性 （accountability）三个方面来测定⑯。依照治理理论对于平等性、参与性以及责任性内涵的界定，本文将通过“您觉得自己的土地权益能够得到较好的保障吗”这一问题来测定平等性，通过“在进行土地流转前，集体是否经过充分的民主讨论”这一问题来测定参与性，通过“与土地流转相关的各种信息是否透明”这一问题来测定责任性。

国家有关“三农”的政策最终是为了惠及广大农民，因此，农民对国家政策的直观感受和评价在很大程度上可以说明国家政策执行的效果。从调查资料的分析结果来看，土地流转政策在农村基层的执行效果并不太理想。（见表1）当问及“您对中央的土地流转政策是否了解”这一问题时，回答“不了解”的占25.3%，回答“不太了解”的占38.3%，表示“比较了解”的有28.6%，表示“非常了解”的只占7.8%。这说明，从总体上来说，农民对于中央有关土地流转方面的政策是不太了解的，国家的意志难以有效地传递到最为重要的利益攸关者——农民身上。这反过来说明地方政府在推行国家政策方面并不热衷，甚至有的时候会有意地封闭政策传递的渠道，它们并不乐意让农民熟悉国家政策。因为国家土地流转政策中的许多内容对地方政府是不利的，如不能够改变土地用途，必须在法律许可的范围，依照法定的程序进行流转等等。当问及“与土地流转前相比，您的土地收入是否有提高”时，表示“提高非常明显”的只有13.5%，表示“提高比较明显”的占29.9%，表示“提高不太明显”的占47.0%，表示“没有提高”的（包括表示“减少”的）占9.6%。土地流转不可能立刻使农民的收入有大幅的提高，这与预期是相符的，但是有五成多的农民表示“提高不太明显”和“没有提高”甚至不如流转前，确实让人感到意外。可能的解释有两个：一是土地流转政策本身与农村地区和农民的需求不相符；二是政策在执行过程中出了问题。前一个原因并不是本文讨论的重点，但是需要注意的是，依照国家政策，土地流转完全是一种农民的自主行为。实际上，农民作为“经济人”，丝毫不逊色于任何资本家⑰，农民采用什么方式经营自己的土地，通常都是经过一定的成本收益权衡的。也就是说，如果农民认为土地流转后自己的收入不会增加，通常是不会选择流转的。因此，后一种原因似乎比较合理，农民可能受到了来自外界的不当干扰而最终选择进行土地流转，国家的土地流转政策在农村地区并没有得到令人满意的执行。

表1 土地流转政策执行情况

正如前面提到的，从理论上来说，国家政策的执行与乡村治理水平有着密切的关系。对当前江苏省乡村治理水平进行测定可以发现，不管是在平等性、参与性还是责任性方面，结果都没有达到“善治”的目标。（见表2）当问及“在进行土地流转前，集体是否经过充分的民主讨论”时，有22.2%的人回答“不民主”，30.1%的人表示“不太民主”，表示“比较民主”的人占30.4%，而表示“非常民主”的人仅仅占17.3%。从中可以看出，乡村治理的民主性依然很不够，超过52%的人对治理的民主化水平不太满意。而当问及“与土地流转相关的各种信息是否透明”时，有26.9%的人表示“非常透明”，29.6%的人表示“比较透明”，18.8%的人表示“不太透明”，表示“不透明”的人有24.7%。有超过56%的人认为在土地流转的过程中相关信息是比较透明的，但也有超过43%的人认为透明度依然不够。当被问到“您觉得自己的土地权益能够得到较好的保障吗”这一问题时，表示“完全能够保障”的人仅占5.2%，表示“比较有保障”的占31.5%，表示“不太有保障”以及“没有保障”的人分别占36.2%和27.1%。这表明，农民对自身土地权益的维护总体上不太有信心。当然，对农民土地权益的侵害可能有很多方面的原因，但是，在中国，由于特殊的土地制度，农民的土地权利是残缺不全的，基层政府和农村集体组织在很大程度上分割了这种权利，因此，最可能侵害农民权益的往往是基层政府和农村集体组织。农民的态度反映出在现有的治理框架下，农民总体上对基层权力的约束不太满意或者表示担忧。这说明，在经历了20多年的农村基层村民自治实践后，农村地区的基层治理水平与现代乡村治理的要求还有不小的差距，农民在乡村治理中的主体和中心地位依然没有得到较好的确立。

表2 乡村治理水平测定情况

那么，乡村治理的这种状况是否影响了土地流转政策的执行效果呢？为了了解这一点，我们对二者进行了相关性分析，各项目采用Likert四点式量表依照从低到高的程度分别赋值1、2、3、4，分析的结果如表3所示。从表中可以看出，测定乡村治理水平的三个项目与测定国家政策执行效果的两个项目之间的皮尔森相关系数在统计上都是显著的，并且大多都呈现出中等的正相关性（除参与性、责任性与收入增加度之间呈现出相对较弱的正相关性外）。也就是说，从统计上来说，乡村治理水平与国家政策在地方的执行之间有着密切的正相关性。在现有的地方权力、经济与社会结构下，乡村治理水平越高，国家政策在地方的执行效果越好，反之亦然。

表3 乡村治理水平与土地流转政策执行相关性分析

相关研究表明，个人变量可能影响人们对国家政策的信任和评价。如，一些学者研究表明，年龄较大者对政府的信任度较低，对国家政策的评价也较低。莱恩贝利和萨坎斯基（Robert L.Lineberry&Ira Sharkansky）则发现，低收入人群对政府及其政策最为不满。麦克迪尔和里德利（Edward L.McDill&Jeanne Clare Ridley） 也发现，较低受教育程度者与失范和政治疏离相联系。也就是说，个人变量可能影响到政治信任，进而会影响个人对国家政策的态度，从而最终可能影响到国家政策在基层的执行。基于以往研究的结果，在本研究中，我们也加入了一些测量社会经济地位的个人变量作为控制变量。在回归方程中，我们加入了受访者性别、年龄、文化程度、家庭月收入等公民背景变量。在这些变量中，年龄、文化程度和家庭收入为定距变量，性别为虚拟变量。以农民对于土地流转政策在地方执行效果的评价均值为因变量进行回归分析，结果如表4所示。从回归分析结果可以看出，在控制其他变量之后，相对于基变量，在年龄方面只有“61岁以上”对因变量的影响有统计显著性（低了0.127），在文化程度方面也只有“大学及以上”对因变量的影响有统计显著性（低了0.095），这印证了很多学者关于年龄较大者和文化程度较高者对政策的评价较低的观点。除此之外，农民背景变量的其他各项对因变量的影响均没有显示出统计显著性。所以，从总体上来说，农民的背景变量对因变量的影响并没有显示出统计显著性。而体现乡村治理水平的三个自变量对因变量的影响均显示出非常明显的统计显著性。在控制其他变量后，民主性、责任性和平等性每增加一个单位，农民对中央土地流转政策执行效果的评价分别增加0.169、0.223和0.458个单位。也就是说，乡村治理结构越趋向于民主参与型，乡村治理的水平越高，中央土地流转政策在地方的执行效果就越好。

表4 影响农民对于国家土地流转政策执行评价因素的回归分析

四、结论

目前，学界对于国家政策在地方的异化现象更多的是从政府之间的关系来进行解释，认为改革开放以来地方政府日益成为一个权力主体和利益主体，具有类似“经济人”的利益最大化的行为特征，在现有的中央地方约束机制以及地方政府之间的竞争机制下，地方官员往往会把注意力都放在短期经济利益而非长期性的社会问题上，而国家政策往往涉及的是国家长远利益和公共利益等难以短期见效的目标，结果通常是国家政策在地方难以真正落实。⑱然而本研究表明，国家政策在地方的执行不仅与中央地方关系以及地方政府之间的关系相联系，而且与乡村治理水平有着密切的正相关性。改革开放以来拥有了更多权力的地方和基层官员不仅仅脱离了中央的约束，而且长期以来“弱乡村治理的能力”（infrastructural power）⑲同样使得其脱离了地方社会的约束。在这种双重约束软化的情况下，中央政府与普通民众难以形成有效的“上、下结盟”来制约“中间层”的离心倾向⑳，国家政策在地方的异化成为一种必然。在农村地区，20世纪80年代末期以来村民自治的推行尽管在一定程度上提高了乡村治理水平，但是与现代意义上基于民主参与、责任性以及平等性的“善治”依然有着很大的差距。在现有的农地制度和乡村治理体制下，农民作为平等的权利主体的地位没有得到完全确立，难以真正有效地参与到地方公共事务当中并发挥足够的影响，以农民为导向的责任意识没有真正树立起来。这不仅不利于基层矛盾的协调与疏导，而且不利于维护中央在地方的权威，因此，提升乡村治理水平不论是对中央还是对地方都同样意义重大。

注释：

① K.Andersson,F.van Laerhoven,From Local Strongman to Facilitator:Institutional Incentives for Participatory Municipal Governance in Latin America,Comparative Political Studies,2007,40(9),pp.1085-1111.

②Derek Kauneckis,Krister Andersson,Making Decentralization Work:A Cross-national Examination of Local Governments and Natural Resource Governance in Latin America,Studies in Comparative International Development,2009,44(1),pp.23-46.

③［美］B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明译，中国人民大学出版社2001年版，第82—83页。

④［美］拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第106页。

⑤ 金太军、姚虎：《国家认同：全球化视野下的结构性分析》，《中国社会科学》2014年第3期。

⑥ 何艳玲：《“嵌入式自治”：国家—地方互嵌关系下的地方治理》，《武汉大学学报》 （哲学社会科学版）2009年第7期。

⑦B.Carroll,C.Terrance,Civic Networks,Legitimacy and the Policy Process,Governance,2010,12(1),pp.1-28.

⑧ Kevin J.O’Brien,Implementing Political Reform in China’s Villages,The Australian Journal of China Affairs,1994,32,pp.33-59.

⑨ 吴理财：《村民自治与国家重建》，《经济社会体制比较》2002年第4期。

⑩Lianjiang Li,Elections and Popular Resistance in Rural China,China Information,2001,15(2),pp.1-19.

⑪ ［德］根特·舒伯特、陈雪莲：《当代中国的村选：政权合法性的新生成空间》，载何增科等主编：《城乡公民参与和政治合法性》，中央编译出版社2007年版，第22页。

⑫ Yang Zhong,Local Government and Politics in China:Challenges from Below,New York:M.E.Sharpe,2004,p.181.

⑬ 贺雪峰：《农村治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。

⑭ 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权》，《社会学研究》2006年第3期。

⑮ 黄祖辉、王朋：《农村土地流转：现状、问题及对策》，《浙江大学学报》 （人文社会科学版） 2008年第3期。

⑯ 马得勇：《测量治理：国外的研究及其对中国的启示》，《公共管理学报》2008年第10期。

⑰ ［美］黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局1986年版，第2页。

⑱Tony Saich,The Blind Man and the Elephant:Analyzing the Local State in China,in Luigi Tomba(ed.),On the Roots of Growth and Crisis:Capitalism,State and Society in East Asia,Milan:Annale Feltrinelli,2002,pp.72-73.

⑲ Yia-Ling Liu,Reform From Below:The Private Economy and Local Politics in the Rural Industrialization of Wenzhou,The China Quarterly,1992,130,pp.293-316.

⑳ 崔之元：《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》，《战略与管理》1998年第3期。