加强地方立法 促进乡村振兴

钟继军 田屹

2018年1月2日发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）提出了乡村振兴的具体目标：到2020年，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成：研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，及时修改不适应的法律法规。各地从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。

乡村振兴战略是一项宏大的系统工程，但核心内容是农村的人、资源（主要是土地）和资本（金融与财政）如何破除城乡体制机制障碍实现融合发展，而强化立法可以保障乡村振兴战略所需的各种要素落实到位，逐步消除城乡发展障碍。此外，乡村发展的投入和组织动员等需要通过立法保护，否则很难确保地方的积极性。可以说，立法是乡村振兴战略贯彻实施的重要手段，是乡村振兴的有效抓手，是乡村振兴战略取得成效的重要保障。因此，急需加快乡村振兴战略法的立法进程。

从效力层级和立法主体划分，立法分为中央立法、省级立法与市级（设区的市）立法。根据中央工作安排，乡村振兴战略法已由全国人大常委会启动立法程序，有望在2020年之前发布。在乡村振兴法颁布之前，各地方可以通过省级立法和市级立法推动乡村发展，原因在于：在国家乡村振兴战略颁布之前，各地的乡村发展已有一些现成模式可循，在实施乡村振兴战略后，各地方可以根据实际情况，将成熟有效的做法以地方立法的方式确定下来，推动乡村振兴深度发展。此外，立法法已确立了市级立法权，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面市级先行立法，有助于推动乡村振兴深度发展，也促进地方立法精准化。

乡村振兴地方立法的进程

乡村振兴立法方面，中央立法是顶层设计，地方立法是因地制宜。

中央制定“乡村振兴法”，以“法”的形式推动乡村振兴战略，通过引导与促进对乡村振兴提供国家立法保障。根据国际经验，但凡如乡村振兴这样具有全国性的发展战略，都会出台相应的法律法规，用法律法规的形式将这种发展战略固定下来，使这种发展战略的执行和可持续发展有法可依，美国、法国、日本和韩国都是如此。

《意见》提出，坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。实际上，立法的内容应该也主要集中在这些方面。

地方立法分为省级立法与市级立法。省级立法是对中央立法的细化，或者对本省范围内需要规范的事项通过立法予以确定。市级立法根据立法法的规定，限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，而以上三方面也是乡村振兴战略的重要内容，与中央乡村振兴立法的主要内容一致，加快这三方面的地方立法进程，也是中央立法的落实与实施。

在乡村振兴中央立法之前，各地有关乡村发展的立法已展开。根据2015年至2017年12月的统计，全国享有地方立法权的设区的市共323个，就立法事项统计，涉及“城乡建设与管理”的立法为207项，环境保护134项，历史文化保护54项，其他3项。虽然设区的市的立法权限分类一直是理论界和实务部门争论的焦点，但是从已通过的地方性法规可以看出，立法法规定的三方面的立法权限基本反映地方立法需求，也是地方管理的迫切问题，而这些立法内容正好与乡村振兴国家战略契合。

乡村振兴地方立法的角色定位

第一，中央立法引导，省级立法协调，市级立法落地。中央制定“乡村振兴法”引导地方立法，省级立法对国家制定的“乡村振兴法”予以细化，而市级立法是在立法法规定的范围内，针对地方特色立法，解决地方实际问题。

第二，问题导向，精准立法。省级立法主要对中央立法细化，或者对本省范围内需要规范的事项通过立法保障，而市级立法是为了突出地方特色、解决地方的突出问题。因此，涉及乡村振兴的立法，主要以地方立法为主：即省级立法对乡村振兴起承上启下的作用，市级立法主要解决涉及乡村振兴战略中的地方特殊性问题，在中央立法内容的框架内，突出地方立法在乡村振兴中的作用。通过省级立法将中央立法细化，通过市级立法将地方亟待解决的问题予以规范，凸显乡村振兴地方立法的精准性与有效性。

第三，自上而下与地方特色立法并行。乡村振兴的中央立法是为了带动地方实施乡村振兴，而省级立法的承上启下更多关注中央立法如何在地方落地，因此，市级立法应当更多关注本地乡村振兴的实际问题，通过对乡村振兴实际问题的把握推动中央立法和省级立法在地方落实与实施。因此，市级立法需要在立法调研、走访相关部门的基础上，通过市人大、政府主动推进的方式推动地方立法，并做好相关的立法宣传与引导。

乡村振兴地方立法的人才队伍

地方立法以精而专为方向，因此，需要地方立法队伍具备专业化的知识与立法技术。但是市级立法的一个难题是缺乏专业的立法人员，特别是乡村振兴中的涉农立法，既需要具备立法知识与技术的立法人才，又需要具备三农知识的专业人才，而这样综合性的立法人才短期内很难大量充实进地方立法队伍中。因此，省级和市级立法机关除了对现有的专业立法人员进行培训以提升立法技术外，在涉及乡村振兴的地方立法中，特别是市级的地方立法，由人大常委会提出立法规划，由立法事项涉及的行政主管部门负责具体的立法过程，吸收高校科研院所的专家学者、农林产业科研机构、农业企业和行业协会等组织的专业人才参与立法，实现地方立法精准性与技术性。此外，地方人大还可以依托科研能力强、熟悉当地情况的专门立法研究机构，协助开展乡村振兴的立法研究与评估服务工作。

乡村振兴地方立法的范围

地方立法中的省级立法，是对中央立法的细化，而市级立法，限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。乡村振兴战略实施后，地方立法需要在以下三方面发力，发挥地方立法的精准性。

数据来源：广东省17个获得地方立法权的设区的市的人大官网，在“地方立法”栏目下查询的法规。

第一，积极开展地方立法的调研与论证，将城乡群众迫切需要的、推动乡村振兴的事项形成立法规划，特别是加快传统农业优化升级、农业绿色发展、加快发展现代农业和一二三产业融合发展的地方立法。例如，《广东省岭南中药材保护条例》，以省级立法的形式，对全省的中草药资源实施保护，为传统农业优化升级、产业融合发展提供乡村发展的法律支撑。

第二，通过地方立法将已经成熟的做法形成立法，推动其按照乡村振兴战略的方向深入发展。在城乡建设、社会管理方面，加强规划建设管理、城乡环境治理、环境卫生管理的立法；加强园林绿化管理的立法，保护和改善生态环境，提高城乡人居环境水平。

第三，通过地方立法将不符合乡村振兴战略的做法废止。在城乡建设、社会管理方面，加强征地拆迁管理的地方立法，将不合时宜的做法废除，保障城乡建设顺利进行。乡村环境资源保护是乡村振兴战略的重要内容，以地方立法的方式对农村环境资源实施保护，对影响和破坏农村环境资源的做法和行为予以限制与废除。

乡村振兴地方立法的立法后监督与评估

乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，通过立法确立规则之后，立法后的监督与评估也十分重要。因此，对已经立法的事项，省、市级人大常委会采取听取和审议专项报告、执法检查、专题询问、建议（议案）督办等形式，督促政府将乡村振兴战略落到实处。把新制定的地方性法规作为执法检查重点，对执法检查发现需要修改完善的问题，及时提出修改或废止建议，并适时启动立法后评估。选定实施三年以上的地方性法规，就法规的质量、实施效果及存在价值进行评估。结合近期中共中央、国务院印发实施的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，对涉及乡村振兴立法的实施开展主管领导任期绩效考核，切实推动乡村振兴立法的有效落实与实施。

此外，对立法的执行与实施效果开展监督与评估，有助于推动乡村执法能力的提升，也是逐步实现法治乡村的重要手段。