腐败问题之高薪不能养廉探析

2018-09-05刘坤丽

党政干部学刊 2018年2期

刘坤丽

[摘要]现代社会，腐败问题成为中国民众关注的热点问题之一。随之，如何才能防止腐败，建立廉洁政府也同样困扰着民众。众所周知，从西方的柏拉图到东方的孔子，古今中外都一直在探讨以怎样的方式来更好治理国家的问题。而治理国家需要人，人自利的本性使其可能产生不择手段满足个人欲望的内在行为趋向，所以在实质上不能达到养廉的目的。要实现真正地养廉，必须依靠法律、监督、道德和社会环境，即他律和自律的结合。通过他律—自律—自然的过程，来实现遏制腐败、达到养廉的目的，并逐步实现人民幸福、社会有序、国家发展的目标。

[关键词]腐败;高薪;道德;法律;监督;廉政

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）02-0021-07

总部设在德国柏林的致力于反贪污腐败的国际组织“透明国际”主席何塞·乌盖兹说：“2015年腐败印象指数明确表明，腐败仍然是全球的一个顽疾。”[1]在2016年全球清廉指数排行榜公布后，该组织在报告中说，“贪污与社会不公现象是导致2016年民粹主义政治人物崛起的主要原因。”[2]所谓腐败，是指“国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子牟取私利或为某一单位、某一行业牟取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”[3]这一定义明确指出了腐败行为的主体，并且把国有企业公职人员纳入腐败主体的范围，更加全面和适合中国的特点。而相对于腐败，养廉是古今中外在行政方面一直探索和强调的内容之一。综观养廉的方法也可谓是不尽相同，在薪酬方面亦是如此。偏低或过高的薪酬养廉，都只是形式上的变化，而廉政的根本在于人的思想、人的道德是否为人民的利益所趋向，而不是一心为私。新形势下，随着我国全面深化改革的不断推进，对公职人员提出了更高的时代要求，探析腐败问题，对于推进廉政建设，具有一定的现实意义。

一、高薪能否养廉辨析

公职人员的“高薪”是指在责任、权利不统一的情况下，收入水平高于当地人均水平。“养”是培养、培植的意思，“廉”指不损公肥私，不贪污受贿，不廉洁就是贪污腐化。我们知道，公民对政府的信任是政府合法性的真正来源，而这种信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民的目的而不是用于自己的目的。现在，我们谈高薪到底能不能够养廉，其实是希望能够通过建立有效的措施遏制腐败、达到养廉的目的，从而实现一种国家、社会和个人的和谐关系，长远来看，也有利于中国社会的进一步发展。

首先，我们应该看到高薪的激励作用是不容忽视的。它能减轻一个人在經济上的心理压力或思想压力，从而可以心情愉快、安心工作和思想先进。其次，高薪养廉能“招贤”能“养贤”。我们用高薪来聘用人才，也就能聘用到优秀人才、高级人才，而且能留住人才;再次，高薪养廉能降低人的欲望。如果一个人在经济上比较宽裕，对金钱的获取欲望就会降低很多，等等。

但是，我们要明确一点，我们最终要达到的目的是养廉。而高薪只是一种经济手段，它反映出人性的一个基本弱点，“人自利的本性使其可能产生不择手段满足个人欲望的内在行为趋向”[4]。所以，可以说薪酬并不能有效改变廉洁政治建设的情况，在实质上不能达到养廉的目的。要实现真正地养廉，必须依靠法律制度、监督机制、道德修养和社会环境。即他律和自律的结合，最终，通过他律—自律—自然的过程，来实现遏制腐败、达到养廉的目的。

二、高薪不能养廉面临的形势

时代发展到了今天，人们的社会实践在政治、经济、文化的新形势下发生了很大的变化。了解我国改革开放近四十年的变化，有助于我们对高薪不能养廉面临的形势有一个很好的把握。

（一）政治方面

改革开放近四十年在取得成就的同时，也积累了很多的问题，整个中国的政治环境发生了很大的变化。在人民群众看来，有些政府工作人员办事效率低，服务态度差，而且“政府工作人员因拜金主义与市场经济偏见影响下不断滋生的贪婪心理以及侥幸心理，使得一些钱权交易、权权交易等腐败现象更是猖獗”[5]，似乎成了大家虽不说但是都知道的潜规则。这种现象在中国放眼望去，已经渗透到民众生活的方方面面。可想而知，在这种风气下，人们的生活状态不理想，因为很多事情的解决要受到外界环境的制约。这种官场环境不仅影响到社会风气，而且影响到政府和人民群众的关系。

党的十八大以来，我国尽力推进全面改革，尤其是在政治体制、反腐倡廉和依法治国等关节点上下足了功夫。因为处于社会转型期，改革步入深水区和攻坚期的中国，如果710多万党政公务人员不能做到清正廉洁，那么不仅仅是损害中国共产党的执政形象，而且会失去中国13亿多的老百姓对中国共产党领导地位的认知度和心理支持度。可以说，我们正在面临着一定的政治风险，整个中国的政治环境不容乐观，而且“既得利益者还会通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源，获取巨额利益，激化官民冲突、劳资冲突和贫富冲突”[6]，进而引发一系列社会问题，中国每年大量的群体性事件就是事实证明。我们要清醒认识到所面临的环境是一场新的挑战，如果说中国初期的改革开放我们主要是和贫困作战，那么中国现在进行的改革将主要和既掌握权力，又掌握资本，还掌握资源的既得利益者作战。如果这场战役取得胜利，对于提高政府公信力，改善民众关系，以及廉政建设和依法治国的推进，都具有深远的影响。

（二）经济方面

全球化背景下，经济与政治的密切联系已经不可分割，并已经成为人们生活中的重要组成部分。我国与世界的联系日益紧密，全球经济一体化、信息化、网络化已成为当今世界经济和社会发展的大趋势。但是，全球化正如一把双刃剑，它带给中国的并非只有机遇，与之并存的，更是各国因联系和相互依赖性不断加强下引发的经济波动和危机，例如2008年，美国次贷危机引发的全球经济危机，时至今日，中国经济的不景气，以及2016年英国全民公投退出欧盟引发的一系列外汇、市场等的波动。此外，发达国家因具有科技、资本等优势，在世界贸易中处于相对优势地位，使得全球范围内的贫富差距正进一步扩大，世界不稳定因素增加，这些都对政府的管理和经济宏观调控能力提出了严峻挑战。

从国内看，党的十九大报告明确指出：中國特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因为经过市场经济大潮的冲击，我们所面对的社会人，也作为逐利的经济人出现在我们生活中，表现出趋利性的特点。这种现象的出现，在于城市文明的多元性、竞争性和开放性在不断地冲击着人们的传统观念，逐渐削减着源自计划经济和小农意识的狭隘性、保守性、依赖性等思想因素。互联网的兴起，政府网站、微博、淘宝、天猫、京东等大型网站，正在逐渐改变人们的生活习惯，随着变化的还有价值观、消费观等等。与之前相比，人们的行为价值更趋向于利益主导性。在关系自身利益面前，不是手足无措去做事情，而是逐渐学会运用相关社交工具等手段来同侵害利益的行为作斗争，诉求能力得到强化。但是，也正是经济利益驱动等因素，人们也会被投机分子所利用，利用其逐利的心理去煽动做些不合法的事情，这是极其危险的。从这点来看，我们背离了社会发展的初心，并在偏离社会公平正义和人的发展道路上渐行渐远。作为其本质是社会性的人，迷失自我，被物质所制约的趋势是我们面临的一大挑战。因为追逐利益虽然合乎于人的本性，但我们不能舍本逐末，人的自由而全面发展不是陷入物质利益的旋涡中无法自拔，不是在“异化劳动”[7]中迷失了自我，而是要更好的追求物质和精神的全面发展，这样的人才能称之为解放的人，自由的人。

（三）文化方面

新形势下，我国存在一个很大的问题就是：“中国社会长期存在的价值荒漠化以及价值紊乱的问题，这也许是中国真正的风险和危机，即信仰危机。”[8]我国的确存在文化层面的忽视，价值观和信仰的缺失，深深地影响着人们的价值选择和精神面貌。同时，也使得我国全面推进依法治国的基础并不牢固。依法治国推进过程中存在的问题，我们总提我国法律制度不完善和具体落实不到位等，但其根本问题是我国的价值体系毁坏了。早期的新文化运动摧毁了旧文化但没有建设新文化，文化大革命又把我们很多价值体系搞乱了，全球化的发展，许多外国价值观也在不断渗透，中国民众的价值观变得更加混乱。如果我们在价值体系毁坏的前提下，随便地从西方拿一点规章制度和法律，就相当于在沙滩上造楼房，是建不起来的。就像美国的整个体系比我们想的复杂得多，并不仅仅是因为法制比较完善，才使得美国发展比较好，法制只是美国整个体系中的一部分，其最根本是建立在自由主义和基督教伦理基础之上的。

中国是一个有着五千年历史以及深厚文化底蕴的国家。四十年的改革开放，由计划经济向市场经济转型的中国经济飞速发展。但光鲜亮丽的背后却付出了惨痛的代价，人与人之间的尊重和互信不再是一种对位的审视，而是另一种傲慢和偏见。我国曾做过一个幸福度调查，调查显示，很多人虽然物质生活丰富了，但是在精神方面，感觉还是很空虚，心灵并没有找到一个栖息的港湾和落脚点。一系列食品安全问题出来以后，人们开始迷茫慌乱了，对社会的信任感也大大降低。现如今的中国人正经历着信仰严重缺失的时代，精神、道德开始迷失，找不到归宿了。

三、高薪不能养廉的原因分析

2015年，“透明国际”组织发布国家清廉排名。全球廉洁指数前十位的地区及国家，大部分为欧洲国家，前三位依次是丹麦、芬兰及瑞典，新加坡第七，中国第八十三名。[9]有关数据还显示，菲律宾政府雇员的账面平均工资是全国平均收入水平的4倍，印度是7倍，然而这三个国家的清廉程度得分在35个排名国家中位居倒数;相反，欧洲等部分发达国家，政府雇员的平均工资还及不上社会平均工资，但清廉程度得分却高居前列。对于高薪不能养廉的原因，主要从以下方面分析：

（一）从历史的经验上分析

从中国的历史经验来看，高薪并不能养廉。从北魏时期“以酬廉吏”的尝试，到宋代“给赐过优”的待遇;从明朝“量增官俸”的措施，到清朝“养廉银”的制度，历朝历代想通过高薪养廉来达到贪风自息，或通过待遇从优来换取效忠，结果却都因为监管力度不够，权力过度集中和官员的自身素质欠缺，使得腐败屡禁不止，最终只是成为最高统治者的一厢情愿。举例来说，在古代，先前官员的俸禄可谓是少之又少、清贫如洗，所以，为防止官员贪污腐化，就建立了高薪养廉的制度，据《清朝文献通考·国用四》记载：清政府“顺治元年八月首次议定在京文职官俸禄”，并称“仍照故明例”。二年“定在京官员每月支给公费银有差”。十三年又议准：“文武官俸，不论满汉，一例照品支给。”[10]38然而，在实行了如此高薪的制度下，清朝政府是否就清廉为政了呢？答案是否定的。这种制度下，不但没有鼓励当朝官员廉洁奉公，反而加速了他们的贪污腐败。

实行养廉制之后，清代的官员全国一样的标准，都获得了名副其实的厚禄，而且养廉银是官俸的许多倍，如甘肃道员为四品，俸银105两，俸米105斛（1斛米值银1两），而养廉银为3000两，养廉银是官俸的14.29倍。此外，正俸之外还有其他重要补充支给。[10]40众所周知的和珅，封一等忠襄公，任首席大学士、领班军机大臣，权倾朝野，富可敌国。照样贪污受贿，腐败至极，最后贪腐的结果是，案发被查处惩办，财富被政府全部没收，人也被嘉庆皇帝赐死。而雍正所发明的养廉银，虽然大幅度增加了官员的收入，但由于监管机制不完善，贪腐行为并没有得到遏制，雍正一死，养廉银没有废除，贪污之风却比从前更加严重。

（二）从腐败的根源上分析

从腐败的根源来看，首先，腐败是由于个人私欲的膨胀，想要通过权利去不断满足个人的欲望。关于人的欲望，黑格尔认为“欲望是人的自然本性，任何企图消灭欲望的行为都是在企图消灭人本身，而“完全消灭人本身”是一个不可能的伪命题，所以，对于“欲望”不是消灭的问题，而是“如何规范”的问题。”[11]霍布斯还强调，“人的欲望是无穷无尽的，这是由于人的欲望本身就是无穷无尽的，而不是由于外在感性知觉在数量上是无穷无尽的。”[12]我们所说的廉洁讲究的是做人要清清白白，光明磊落，是指一种职业操守和个人品行的修养。而高薪指的是一种经济手段，用经济手段去构建道德标准显然是无本之木，无源之水。正如休谟所说“我们承认人们有某种程度的自私，因为我们知道，自私和人性是不可分离的，并且是我们的组织和结构中所固有的。”[13]总之，我们要充分认清这一点，人的欲望无止境;其次，公权力不受制约，相关的制度、法律、监督都不够完善，导致某些贪官能够利用权利寻租。而提高薪酬既不能堵住个人膨胀的私欲，更不能规范公权力的行使，显然高薪无法实现“养廉”。像成克杰、胡长清这种私欲膨胀、权力不受制约的大贪官，再高的薪酬对于贪污腐败来说都是欲壑难填。

（三）从经济学角度上分析

从经济学的角度来看，腐败成本=预备成本+机会成本+处罚成本。[14]为什么现在贪污贿赂现象比比皆是？因为成本太低。如果工资涨一倍，犯罪成本就要增加好几倍，假如检察官年薪10万，那么50万、100万也买不动你，为什么？因为很容易挣到这笔钱，所以不用冒坐监狱的危险来收受贿赂。但社会上又有多少人能用50万到100万去贿赂他呢？[15]表面上来看，犯罪人的数量是会减少。也许你会说，这不是高薪养廉了吗？但是，我们看问题不能太片面，应该从全面进行把握，我们面对的是人，人是社会人，不单纯的是经济人，从长远来看，正是因为薪酬上涨，职位的级别越高，工资也越高。一个人虽然贿赂成本高了，他还是会去贿赂。这是因为诱惑很大，刚性需求存在，成本高只是暂时的，当他到了那个更高的职位以后，就会有更多的权力和财富，这也正是在中国官本位和贪污腐败现象屡禁不止的原因。所以，若要消除重大贪污腐败，必须建立对官员负责的强有力的监督体制，将监督体制与提高内心道德修养相结合再加上正面引导，多管齐下，方能真正形成廉政之风。此外，从外在表现上看，贪污的形式多种多样，有贪财贪色等等，而提高薪酬根本无法解决这些纷繁复杂的问题。

（四）从国家和社会层面上分析

从国家和社会层面来看，高薪不能养廉的原因有以下四个方面：其一，高薪制要以强大的社会实力作基础，而对于发展中国家来说，无力支付巨额的行政费用。如果强制要在国家财政中支付大量的官员资用，又违背了廉洁政府的宗旨，实际上使廉政陷入两难，即廉洁的官员与廉价的政府无法实现统一。其二，高薪养廉会加剧社会的分配不公，政府官员高薪与非政府人员低薪的鲜明对比及其二者差距的拉大，极容易产生社会心理失衡，引发社会矛盾，造成社会的不安定。其三，高薪养廉会造成官民矛盾，强化官僚主义作风。因为高薪制只是加大了个人所有权，并没有保证官员必须增强相应的为民的义务感。其四，高薪制会产生新的腐败。由于官员薪酬的提高增大了国家财政支出的比重，扩大了行政在社会财富分配中所占的份额。这样人们在容忍这种分配倾向的同时，便也确认了行政权力扩大的趋势，便会产生新形式的腐败。因此，单纯的高薪制是养不了廉的，还必须有严明的法律制度，否则就会出现高薪低效、薪多责小的局面。

（五）从新加坡成功之处对比分析

谈起新加坡的廉政建设，我们首先想起来的一个词就是高薪养廉。但是，很多人对新加坡公务员高薪背后的另一面却不大清楚。首先，新加坡廉政建设的第一个成功之处不只在于高薪，而在于透明导致的公私分明。事实上，新加坡除了公务员财产公开制度，还实行公务员日记制度，公务员的公务活动透明化。实行透明的选官任官制度，公职人员的聘用、考核、调动、处分等，都由一个独立于国会和政府的公共服务委员会负责。这是公务员保持廉政的重要基础。其次，新加坡的新闻监督和舆论监督比较有效。“当媒体公开批评政府官员时，政府往往不采取封杀措施，而是主动曝光，向社会全面披露，有问题就主动检讨、严肃处理，没问题也向社会作详细解释。”[17]如果媒体有人恶意中伤，政府也会采取法律起诉而不是行政手段来解决问题。还有，主动接受民众监督是新加坡人民行动党的一贯选择，而这些跟中国形成反差。最后，新加坡廉政建设成功的另一要素，是独立的反腐机构。“在新加坡官员腐败被抓的概率高出菲律宾40倍。新加坡的反贪污调查局与香港的廉政公署一样，其能有效运作的关键也在于独立性。新加坡的反贪污调查局直属总理办公室，被赋予了广泛的权力，拥有绝对的权威。”[18]因此，新加坡反腐的成功，绝不仅仅是高薪养廉，廉政建设的背后更是一整套系统体系的支撑和运作。

四、思考与建议

既然高薪不能从根本上养廉，那我们需要思考，如何才能最大限度地减少官场腐败，实现奉公守法，廉政为民。相较于其他国家高薪养廉方面取得的成功，我们更应该看到其背后是雄厚的社会实力、健全的法律监督机制和高素质的公務员在起支撑作用。因此，廉政建设必须结合本国国情，借鉴别国的经验，在法律、监督、道德和社会环境四管齐下的情况下，使廉政建设富有成效。

（一）在法律制度方面

法律制度的不断完善才能使环境更加清正廉洁，社会更加和谐，生活在其中的人民更加幸福。在法律制度方面，完善相关法律法规，坚持用制度管人管事，对公权力进行制约。邓小平对此曾说，“对干部和党员来说，廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，靠法制靠得住些”。[18]对于公权力，我们应该建立政府部门的内控机制，实现决策权、执行权、监督权的有效分离。通过推行党务公开、政务公开，防止权力滥用、权力失控和权力寻租。我们要明确，法律是道德的最低保证，需要科学合理地制约权力，把权力装进制度的笼子里。此外，纠正在政策、法规和制度等方面存在的缺位或错位也很有必要，不能给犯罪分子以可乘之机，要为建设廉洁政府提供坚实的制度保障。

（二）在监督机制方面

完善监督机制，包括体制内监督和体制外监督。体制内监督不能缺少，如改革和完善党内监督制衡机制，进一步完善询问和质询制度，改革完善财产申报制度，贯彻落实巡视制度，大力推行罢免制度等等。同时，进一步完善社会监督制约机制，将官场监督常态化，对贪污腐败分子绝不姑息。其一，要加大群众监督力度。发挥人民群众的作用，是建设廉洁政府不可缺少的外力作用，也是走群众路线的最佳路径。威尔逊认为“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”[19]我们应当对症下药，研究出更有力的举措，比如，切实保护群众民主监督权力不受侵犯的专门法律和加大信访案件督办查办力度。其二，要进一步发挥媒体监督作用。信息技术的发展，推进网络环境下政治参与的发展和扩大，新闻媒体能够更加直接地了解人民的心声，听到人民的利益诉求。特别是近年来随着网络的普及，其以公开透明快捷的特性，占领网络文化的制高点，成为反腐败的有效工具。如果这些网络技术手段得到充分的运用，它将公共权力的运作透明化，以后在监督公职人员方面有很大的发展空间，反腐败的效果也将会日益明显。

（三）在道德修养方面

廉政品格的养成不是一蹴而就的，必须依靠廉政教育。在廉政教育上，加强官员思想道德教育。首先，就要加强廉政理论学习。其次，要加强廉政道德修养。廉政道德修养，需要坚忍不拔的廉洁意志，更需要培养艰苦奋斗的廉政作风。就比如针对改革开放中出现的腐败现象，邓小平告诫全党：“应保持艰苦奋斗的传统，坚持这个传统，才能抗住腐败现象。”[20]作为公职人员，必须需要有较高的思想政治素质和正确的政治立场，官场腐败心理作为政治心理的一种，相对于政治制度和政治思想而言，处于更深的文化层次。其形成要经历一个相当复杂且漫长的过程，并与特定的历史时期与社会背景相联系，对于现阶段的腐败现象，与社会转型期的社会环境有很大关系。所以，其具有一定的持久性和稳定性。从治理难度上进行比较的话，政治心理的改变要比政治制度的改变难很多，这也是仅通过改变政治制度而不能切实遏制腐败的原因。因此，要加快党政干部抵御腐败的心理机制建设，既要注重外在的引导威慑作用，也要注重党政干部自身的内在塑造强化力量。通过党政干部自身加强自我约束，筑起一道心理防线，当各种外界因素具有很大的诱惑力时，这种自我约束实际上就是一种克制，抑制自己的本能欲望，从而能保持廉洁自好，进而实现由“不能腐败、不敢腐败”到“不想腐败”的心理转变，以此达到医治腐败的目的。

（四）在社会环境方面

古人语，天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利而往。但是人，其本质性要求不能仅仅满足于对利益的追求，为了利益而做出伤天害理的事情。对于人们的逐利性以及引发的信任危机等问题，我们应该引导社会树立正确的世界观、人生观和价值观。

首先，在国家层面，我们应该以国家为主导，将中国历史上的“修身、齐家、治国、平天下”、儒家文化中的仁、义、礼、智、信等，运用于治理国家的实践中。在全球化背景下，切实起到加强爱国主义教育，增前民族自信心和自豪感，应对西方发达国家宣扬的“人权高于主权”、文化和意识形态渗透。正如英国学者汤因比所说：“要根治现代社会的弊病，只能依靠来自人的内心世界的精神革命。社会的弊病不是靠组织机构的变革就能治愈的……唯一有效的治愈方法最终还是精神上的。”其次，在社会层面，全社会应该为重拾道德信仰而努力。社会起到中流砥柱的作用，如果没有社会稳定，何以谈得上发展。社会层面的努力还需要结合学校和家庭的因素。因为生长环境会影响人的思想，人处在一定的环境中，往往向往被理解和关怀，为了适应大群体的价值观，自身的行为和取向会下意识的进行调整和改变。所以最关键的是，社会要担负起向人们传递和引导正确价值观的作用，为社会风气作正确的主流引导，营造良好的社会舆论氛围。正如习近平所强调：“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风”，使得“千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”[21]在全社会形成自由、平等、公正、法治的思想观念和文化氛围。再次，在公民个人层面，社会主义核心价值观不能只停留在口号上，更要落实在行动上。我们知道现代社会网络的虚拟性和舆论思想的多元化，时刻在冲击着人们的价值观。我们看到，人们的民主意识已经觉醒。但人们如何把握和利用自由和民主，需要我们有理性的指导，有自己的原则和立场，更好的规范调整自身的观念和行动，这样方能以不变应万变，不会人云亦云。

总之，不能否认，社会在进步，我们要用积极乐观的态度去看待未来。一个人的力量虽渺小但千千万万的人为了一个共同的理想去奋斗，就会变得伟大，我们用坚定崇高的信仰支撑创造一个良好的环境，未来的每一步走得踏实稳重，共同努力推动中国特色社会主义现代化建设的进一步发展。希望经过我们几代人的共同努力，最终实现中国人民过得幸福、有尊严、自由而全面发展的目标。

参考文献：

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