英国国家公园建设活动管控的经验与启示

于涵 陈战是

1 建设活动管控的背景

英国国家公园的设立始于“二战”之后①。在农牧文明历史悠久、国家公园居民和游客众多、土地和其他不动产广泛私有的背景下，其国家公园管理形成了有别于美国、加拿大、新西兰等新大陆国家的特征（图1）。由于受到了农牧文明上千年的影响，国家公园内保留了大量的文物古迹并维持着特有的文化景观特征，而这种自然和文化景观综合的价值特征使其属于IUCN定义的V类保护地[1]。根据2014年的统计数据，英国国家公园的居民人口总数达446897人，人口密度达到19.3人/km2。由于大量的居民居住在国家公园内的村庄和城镇里，居民、国家公园管理机构和国家信托基金（National Trust）②等都可能是国家公园内不动产的所有者[2]。同时英国国家公园是经济活动极为活跃的区域。2012年全英格兰地区国家公园的经济总附加值（GVA）③达到了41～63亿欧元，与朴茨茅斯、桑德兰等中等城市相当。单位人口拥有的企业数量两倍于英格兰地区的平均值。第一产业产值占到了总额的24%，工作就业人数占到了居民总数的10%[3]。值得一提的是，国家公园内的旅游业非常发达，年游客量达到163人/ km2，年游客消费额接近30亿欧元，提供了国家公园内34%的工作岗位，成为带动国家公园所在地经济发展的重要动力。

1 Brecon Beacons国家公园的田园景观The idyllic landscape of the Brecon Beacons National Park

表1 峰区国家公园区域行政区划一览表Tab. 1 List of Peak District National Park regional administrative division

由于利益相关者众多，经济活动活跃，建设活动较为频繁，国家公园内的自然环境与文物古迹受到了潜在威胁，因此对建设活动的管控成为了英国国家公园保护管理工作的重点[4]。英国城乡建设领域的建设活动管控被称为“开发控制”（Development Control）。根据城乡规划法（Town and Cuntry Planning Act 1990），“开发”的定义为“在地表或地下进行的任何建筑、工程、采矿或其他建设活动，或对任何建筑物或其他土地使用上的物理性改变”。“开发控制”则是在一套法律框架下对开发行为进行管理的过程。英国的建设活动管控根植于英国城乡规划体系下，形成了规划引领为主要特征的制度体系。由于英国城乡规划管理体系起步较早且较为成熟，因此相关制度也延伸至国家公园内，形成了与其他区域通行的建设活动管控体系一脉相承而又富有自身特色的特征。

2 建设活动管控的制度基础

2.1 规划行政管理体系

英国的国家公园以联合王国政府指定的方式设立，从1951年首次设立至今已经有15处国家公园。国家环境、食品和乡村事务部（Defra）负责全国国家公园的监督和管理。英格兰、威尔士和苏格兰分别由英格兰自然署（Natural England）、威尔士乡村委员会（Countryside Council of Wales）和苏格兰自然遗产部（Scottish Natural Heritage）负责各自区域内国家公园的监督和管理[5]。国家公园层面设立有国家公园管理局（National Park Authority，简称NPA）作为官方直接管理机构，《环境法》（Environment Act 1995）规定其职能主要包括了编制管理规划、发展规划及其他相关规划；开展规划许可等规划管理；管理游客和其他公众的进入和活动等内容[7]。

1984年英国行政区划改革以来，建立了郡、地区、教区④3个层次的行政区划等级，每一个级别的地方议会（Council）作为政府行政的核心行使政府相关权力。根据《城乡规划法》，郡和地区两级议会是地方政府的规划行政当局，具有规划政策制定、规划编制、规划许可等相关职能。考虑规划管理在国家公园内的重要性和提升规划管理效率的必要性，1995年颁布的《环境法》明确了国家公园管理局取代地方政府行使国家公园范围内唯一的城乡规划管理权这一重要制度。以峰区国家公园为例，其范围覆盖了6个郡级行政区和其下8个地区级行政单元（图2、表1）。《环境法》颁布后，峰区国家公园管理局单独编制国家公园城乡规划，并成为编制国家公园地域范围内规划的唯一机构。

1995年颁布的《环境法》要求国家公园的管理局“应当寻求振兴当地社区经济和社会经济福利的途径”。在国家公园由中央政府指定设立的制度下，这种对国家公园管理局职能的设定从某种程度上要求其充分平衡国家和地方的利益，而国家公园管理局内部组织架构则为两者的利益协调提供了制度基础。英国国家公园管理局工作人员包括了管理局成员（Member）、雇员（Staff）和志愿者（Volunteer）3种身份，其中管理局成员是国家公园管理的决策核心。国家管理局约半数成员是国家公园所在地区议会的议员，剩下的由环境、食品和乡村事务部长任命，而部长任命成员身份又包括了专家和地方教区议员两类（表2）。英国国家公园管理机构的组成模式保证了中央和地方利益的协调，确保了国家利益和意志能在国家公园管理决策过程中得到充分的体现和行使，并为建设活动管控提供了制度保障。

2.2 城乡规划体系

2 峰区国家公园与行政区关系图Rlation Diogram of Peak District National Park and Administrative area

英国是一个有着悠久城乡规划历史的国家，工业革命后的城镇化为城乡规划体系的建立提出了客观要求，而“二战”后的国家重建为英国城乡规划体系的完善和快速发展提供了社会基础。1947年的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act 1947）确立了发展规划（Development Plan）为核心的城乡规划体系[6]。1968年的《城乡规划法》建立了结构规划（Structure Plan）和地方规划（Local Plan）2个层次的规划体系，分别由郡和地区两级政府编制⑤。2004年，考虑到新的发展形势以及原有规划体系缺乏弹性，导致规划编制审批的效率难以适应实际需求，《规划和强制收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）提出了在英格兰和威尔士编制本地规划框架（Local Development Framework），用以取代之前的结构规划和本地规划两级规划体系，建立了由强制性文件和选择性文件两类规划政策文件组成的规划文件体系⑥。2011年英国政府提出了《地方主义法案》（Localism Act 2011），由教区议会（Parish Council）、镇议会（Town Council）及邻里论坛（Neighborhood Forum）编制“邻里规划”（Neighborhood Plan）[7]，国家公园内的邻里规划可作为法定发展规划的一部分，并授予地方更高的规划发展自主权。英国的城乡规划体系经历了从以土地利用控制为核心的规划体系到涉及土地、社会、经济、文化、环境等多重要素的演变[8]。

表2 2015年部分国家公园管理局成员数量和身份类别一览表Tab. 2 List of the number and status of some national parks authority members in 2015

国家公园建设活动控制主要体现在土地用途管制和单体建筑风貌控制2个方面。在土地用途管制中，主要的依据是地方发展框架中的核心战略和批准建议地图。以峰区国家公园为例，在新的发展规划框架下编制的“峰区国家公园本地规划框架—核心战略（Core Strategy）”是空间规划的主要政策文件（图3）。核心战略的目的是从空间角度落实国家公园管理规划的目标和要求，包括空间愿景、景观保护、游憩和旅游业、气候变化和可持续建筑、住宅、商铺和社区设施、促进经济发展、矿产、可达性和交通等内容。核心战略中详细的空间管理政策配合对应的批准建议地图为涉及土地用途管制的规划许可提供了依据。

在单体建筑风貌控制方面，具有特殊意义的是规划补充文件。国家公园的规划补充文件包括了用于指导具体设计工作的设计指南、建筑设计导则、商铺设计指南、开发导则等形式的文件，但不限于此。这些规划补充文件涉及了众多直接指导建设的指引性内容，是发展规划体系中重要的支撑性文件。以峰区国家公园的《设计指引》为例，该补充文件从当地的自然文化传统分析入手，从材料、可达性和建筑间空间、可持续设计、建筑改建和增建、铺面设计等角度对与建筑物和构筑物的设计建设提出了极为详细的设计引导。而在《峰区国家公园商铺门面细部设计指南》中，则对铺面的风格、构件、色彩、细部、可持续性等方面提出了详细的指引，并通过图文并茂的方式予以表达（图4）。规划补充文件一方面可以作为开发商和业主在建设过程中的参考，同时也是国家公园管理局开展规划许可的重要依据。

3 建设活动管控的程序

3.1 规划申请

规划申请（Planning Application）是国家公园内开展建设活动的法定前提，凡是涉及开发行为的，除了在允许尺度范围内的之外，实施前都需向国家公园管理局提出规划申请。英国规划申请分为“概要申请”（Outline Application）与“完整申请”（Full Application）2种类型。“概要申请”不包括建设活动的主要细节和相关要素，是在申请前期确定规划申请能否被批准的一种简略形式。一般较为重大复杂的项目会提交概要申请，而若规划部门不同意概要申请的部分内容，则将通知申请方提出整改意见。“完整申请”是正式的开发申请，内容则包含了所有完整的信息。英国国家公园管理局对规划申请的程序、格式、类型都提供了明确的指导，帮助业主确认需要进行规划申请的建设行为。此外英国还建立了非正式的预申请机制，管理局工作人员会定期免费为业主提供关于规划申请的咨询服务，以此来提升申请材料的规范性。

3 峰区国家公园地方发展框架组成Composition of local development framework for Peak District National Park

4 传统式商铺门面主要构件The main components of the traditional shop front

3.2 规划许可

规划许可（Planning Permission）是国家公园管理局对规划申请作出回应的形式。国家公园管理局的职责是维持“本地开发框架”这一本区域的空间规划指引，在本地开发框架的强制条款和相关规划补充文件的指导下为开发行为批准规划许可，因此在居民点和工业开发、建筑和构筑物设计以及采矿上给予很强的直接控制能力[9]。规划许可最终的形式分为许可、有条件许可和否决3种形式，其中有条件许可是在许可之上附加了条款，即在实施建设的过程中必须满足国家公园管理局提出的条件方可实施，如建筑改造所使用的材料变更、构筑物尺寸变更等。英国国家公园管理局的规划权利和其他规划当局一致，但是其政策和决策比非国家公园地区要严格，这有助于实现国家公园保护和发展目标。由于英国国家公园的历史文化特征，往往存在大量的历史文化保护区和登录建筑，在对待涉及这两类保护性命名的申请上，除了申请格式较一般对象有所区别外，管理机构也会根据相应的法规和规划的要求做出更为谨慎和严格的许可。如遇到对国家公园影响较大的开发项目，中央政府有权将许可决策权上调，国家公园规划当局不再享有决策权。

在英国国家公园，召开规划委员会会议是进行规划许可的工作方式。规划委员会成员和管理局规划部门官员是处理规划申请的主体。在峰区国家公园，规划委员会每月召开一次会议来讨论规划申请、上诉和执行问题。出席规划委员会的人员包括公众成员、国家公园管理局的雇员以及规划委员会的成员（即国家公园管理局成员）。许可结果将以规划公告（Planning Bulletin）的形式进行公示。在规划申请被国家公园管理局驳回，国家公园管理局没有在限定期限对规划申请做出回应等情况下，业主有权向中央政府下派的规划督察员进行规划申诉（Planning Appeal）。申述案件的最终裁决权将归于国家公园的主管部门—国家环境、食品和乡村事务部[10]。

3.3 规划执法

规划执法（Planning Enforcement）是用来处理团体和个人开发活动违反开发控制的行为，包括了需要规划许可的建筑工程没有获得许可、附加条件不符合规划许可、规划和土地的使用不符合规划许可3种情况。以峰区国家公园管理局为例，其内部设有规划办公室和监测执法队，主要职责是调查违反开发控制的行为。为确保工程按照批准的许可和条件进行建设，管理局会对相应的地点进行检查。管理局通常会以非正式地形式要求当事方自行解决问题或者视情况给予有追溯力规划许可。然而如果违反规划许可的破坏行为极其严重，管理局有权力采取正式执法行动。

国家公园执法管理有一套明确的调查程序，监测和执法队有进入私有土地进行调查的特殊权利。执法队会在获得在场地进入许可的前提下进行调查。如果问题十分严重，管理局会在接到举报后一星期内进行调查。如果发现了违法行为，除了影响微小等不需要采取行动的情况外，国家公园管理局会要求违法对象自行更正违法行为，包括修复、给出改正时间表或补充规划申请。如果相关非正式的执法行为对违法方不起作用，国家公园管理局会和法官会决定采取联合执法行动[10]。

4 讨论

4.1 英国国家公园建设活动管控的特点

英国国家公园建设活动管控根植于城乡规划管理体系，形成了以城乡规划为基础，与国家公园管理目标和理念相结合的管控体系。总体来看，英国国家公园建设活动管控的特点主要有四。第一，具有完善的管理架构和法律法规基础，对涉及中央和地方，保护和发展这两个不同意志利益的博弈平衡构建了政治基础。其次，拥有完整而健全的规划文件体系，特别是针对建设活动管控方面，发展规划系统下的规划文件为不同层面的建设活动管控提供了依据。第三，具有较为健全的规划审批程序，为开发主体在符合规划的前提下顺利开展建设活动提供了途径。第四，具有较为完善的执法制度，为涉及建设的违法行为处理纠正提供了保障。

4.2 中国国家公园试点区建设活动管控的主要问题

2015年，中国开展建立国家公园体制试点工作。作为自然资源保护管理体制改革的重要组成部分，国家公园体制建立对未来中国自然保护地体系完善具有重要意义。从10处国家公园试点区来看，全部是基于现有自然保护地开展试点。中国自然保护地与英国国家公园在文化景观特征和居民社会的特点上有诸多相似之处[11]。以三江源国家公园试点区为例，其中分布12个乡镇，居民超过6万人，试点区域内的生产生活活动对其中的自然资源有着现实和潜在威胁。当前中国自然保护地建设活动管控存在较多制度空缺，主要包括以下几个方面。

首先，从立法上看，中国尚未有明确的法律对自然保护地建设活动管控的实施主体和程序进行确定，在建设控制的基本法—《城乡规划法》中也没有针对自然保护地建设控制的专门条文。其次，在规划许可开展的空间范围看，自然保护地往往不在规划区范围内，在当前城乡规划法律框架下难以纳入地方规划行政管理部门的有效管理之下，开展高质量的规划许可工作[12]。第三，虽然规划部门认为有必要介入对自然保护地乡村建设的干预，但对乡村自建单体住宅的规划引导与控制手段仍是中国规划体系中的空白[13]。第四，多数自然保护地管理机构均属于隶属地方的事业单位，与中央政府缺少行政隶属关系，在履行其保护职能上容易陷入地方经济发展的利益驱动中。第五，中国自然保护地管理机构缺乏规划执法权等规划管理权限，导致在处理违法违规建设上处于弱势地位。此外，我国自然保护地建设活动控制的标准规范、机构管理能力等方面均存在一定的缺陷。

4.3 英国经验的启示

以英国国家公园中的规划直接纳入城乡规划的体系这一特征以及取得的成效来看，笔者认为中国国家公园建设活动管控应尽快纳入城乡规划管理的轨道，强化国家公园的管控的力度，具体主要从以下几个方面展开。首先，应通过立法将国家公园规划作为建设管控的直接依据。国家公园规划应针对国家公园资源保护的要求提出设施建设的控制性内容，并对于国家公园建设管控的内容提出明确要求和规定。其次，应建立完善的规划文件体系，增强规划内容的引导性，提升规划的深度，在完善土地用途管制内容的同时，通过完备的规划文件深化对于具体开发项目的引导[12]。第三，应建立完善的规划许可制度，对国家公园内的居民点及各类设施建设进行全面覆盖，分类实施的规划控制[9]。第四，应通过中央国家公园主管部门任命管理机构管理人员的方式，建立中央领导和属地管理相结合的管理制度，提升建设活动管控的执行力度。第五，应完善管理机构的规划管理职能，通过立法授权等方式赋予管理机构规划管理和执法等相关职能，并明确执法的程序和相关权力，使管理机构在开展建设活动管控中具有相应的强制力，提高管理机构建设管控能力。

注释：

① 由于英国国家公园绝大多数分布在英格兰地区，且英国的威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区的规划建设管控体系多以英格兰为范本，因此本文讨论对象以英格兰地区为主。

② 该机构是英国的一家非政府组织，主要工作是通过向社会募集资金用于国内文化和自然遗产的保护。

③ GVA是英国常用的衡量区域经济产品和服务价值的指标。

④ 英格兰的郡一级行政区分为都市郡、非都市郡，单一管理区和大伦敦；威尔士和北爱尔兰郡一级层面行政区划类别不做细分；苏格兰郡一级层面行政区划称为管辖区和岛区。

⑤ 威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区的发展规划体系与英格兰略有不同。

⑥ 2004年《规划和强制收购法》中提出在该法通过后，原有的规划体系可以保留3年，在3年的过渡期后若有充分理由保留原有规划中的相关政策，则可经相关机构认可后继续保留。以峰区国家公园为例，其原有的结构规划废除，但本地规划中部分条款仍有效。

⑦ 图1引自http://cn.bing.com；图2引自峰区国家公园官方网站（www.peakdistrict.gov.uk）；图3由作者根据峰区国家公园官方网站（www.peakdistrict.gov.uk）信息改绘；图4摘自《峰区国家公园商铺门面细部设计指南》（Shop fronts Detailed Design Guide）

⑧ 表1 由作者自绘；表2由作者根据The National Park Authorities（England）Order 2015改绘。