空心村整治中土地资源配置研究

赵茹

摘 要：由于城市规模扩展与基础设施建设用地的需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力不断增大。随着我国城镇化快速发展，农村人口非农化转移规模不断扩大，村庄“人走屋空”，“外扩内空”和农村宅基地“建新不拆旧”等空心化现象严重，这引起了学者和政府部门的高度重视[1]。面对土地资源国情和城乡发展的现实矛盾，开展空心村整治，成为中国现代化建设进程中破解土地供需矛盾，推进新农村建设，促进城乡协调发展的重大战略。

关键词：空心村；土地资源配置

一、引言

许多学者针对农村土地资源配置和破解空心村问题开展了相关研究。王介勇等[2]以山东禹城为案例，进行了整治空心村中农户的参与意愿及影响因素的实证研究；王兆林等[3]研究了农村农户土地退出意愿及其影响因素，建立了农户土地退出分析框架；刘彦随[4]则利用AHP、线性规划等一系方法建立空间分区模型、结构优化模型和微观设计模型，进而对土地利用优化配置深入研究；李裕瑞等[5]基于文献材料和数据分析提出土壤压实程度分级标准，并对空心村综合整治的规划设计提出科学依据。综上所述，空心村问题研究方法和角度各异，大多数学者以实证和数据分析为依托，提出整治空心村的相关管理学建议。本文基于前人研究，分析形成原因，如何进行土地资源配置，最后提出相应的建议。

二、空心化问题背景与原因

中科院2012年3月公布的《中国乡村发展研究报告及整治策略》中指出：“我国农村空心化整治现状潜力月1.14亿亩，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49亿亩。”另据相关调查显示，空心村在我国绝大多数农村普遍存在，部分村庄“空心率”已近50%，空心村整治既有巨大潜力又有现实需求，是一项复杂庞大的系统工程[6]。造成这种现象的原因可以概括为以下几个方面：

第一，缺少统一规划和政策支持。首先，当前对农村住宅容积率，建筑率、空心率等农村宅基地利用重要指标缺乏规划性或政策性要求。其次，空心村整治标准、建设内容等都为作规定和要求，导致工程建设缺乏依据和标准。最后，对整治后的土地利用、土籍变更、规划调整等相关工作没有政策性指导意见，导致后期操作困难。

第二，空心村整治后土地权属调整分配难。空心村分布“散、乱、小”，不利于项目统一规划、统一布局，影响相关工程的整体布局；项目实施后，分摊基础设施用地将使个别原土地使用权人的承包面积减少，造成土地权属调整分配难。

第三，拆迁协调困难。拆迁补偿协调困难，不少拆迁补偿费用远远高于项目建设费用，空心村治理成本远高于土地整理、土地复垦项目的成本投入。加之村民法律意识淡薄，认为宅基地就是私人财产，因此村民对开展空心村整治持抵触情绪。

三、面向空心村治理的土地资源配置

土地资源合理配置是整治空心村的基本途径，实践证明，市场化是土地资源配置的有效手段和必经之路。面向空心村整治的土地资源配置优化，应当更加前对农村土地产权的明晰，保障村民的合法权益。通过重构土地空间结构，提高农用地利用效率；优化新型城乡格局，实现农村住宅社区化及宅基地的有效流转。针对不同的农村土地利用类型，有必要实施差异化的农村土地资源配置。

根据空心化农村形成原因的不同，赵明月等[7]将土地资源配置模式类型分为城乡一体型、中心社区型和就地改良型。城鄉一体型的土地资源配置模式通过进一步扩大土地城镇化，补充耕地面积实现土地规模化经营，从而引理城镇产业发展。中心社区型模式需要选择并建设中心社区，合并村庄，废弃宅基地整理复垦为耕地。通过以上方式提升农业生产能力，提高第二产业水平，改善居住环境，提高土地利用效率。就地改良模式需要重新整治宅基地，严格规划审批新居，改善村容村貌。

四、政策建议

农村空心化现象是中国快速城镇化背景下，由城乡二元体制所引发的特殊乡村地域演化特征，其形成受到我国基本国情的影响，也具有一定的普遍性。国外在解决该问题时同样重视土地管理创新，规划建设等制度的建设[8]。下面给出几点建议。

（一）搞好城镇规划，加强宅基地管理。

做好宅基地管理，主要是转变观念，让土地资源可持续利用的观念深入人心。从思想上牢固树立土地资源是有限的，合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策。将农村建房审批和宅基地整理工作紧密结合起来。要严格按照一户只能拥有一处宅基地的政策，拆旧建新的原宅基地一律由村集体收回，进行统一安排。制定相应的优惠政策，如旧房拆除后给与一定的经济报偿、允许收取一定的土地级差费、制定相应的奖励政策等。

（二）全面实行农村宅基地有偿使用

长期以来，我国对土地采取无偿、无限期的划拨使用制度造成土地资源的极大浪费。农村宅基地有偿使用以来，逐渐显示出较强的积极作用。有偿使用是指对超出指标部分根据不同情况收费，对面积不足的家庭给与补贴，以体现公平。

宅基地的有偿使用应当与土地产权制度建设与管理相结合，进一步明确农村宅基地的土地所有权和村民对宅基地的使用年限，执行以农村人均建筑占用面积作为宅基地控制标准，引导村民有多占宅基地转向提高土地利用率的正确道路上来。

总之，只有按照土地合理利用的基本原则，把农民从就宅移到现行规划的新宅基地上，置换出更多的可用耕地，采取切实可行措施对空心村进行整合，才是推动新农村建设，节约集约利用现有土地，努力提高土地资源利用率的有效途径。

参考文献

[1]郭晓东，李莺飞，马利邦.城镇化背景下空心村土地整治潜力及其生态经济效益分析——以甘肃省秦安县为例[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2013，45（4）：51-56.

[2]王介勇，刘彦随，陈玉福.黄淮海平原农区农户空心村整治意愿及影响因素实证研究[J].地理科学，2012，32（12）：1452-1458.

[3]王兆林，杨庆媛，张佰林，等.户籍制度改革中农户土地退出意愿及其影响因素分析[J].中国农村经济，2011（11）：49-61.

[4]刘彦随.土地利用优化配置中系列模型的应用--以乐清市为例[J].地理科学进展，1999，18（1）：26-31.

[5]李裕瑞，李峰，曹智，等.平原农区空心村典型土壤的压实程度及利用导向——以山东省禹城市为例[J].中国农业资源与区划，2018，39（2）：176-182.

[6]黄文山.填补“空心村”整治政策空白[J].中国土地，2012（11）：25-26.

[7]赵明月，王仰麟，胡智超，等.面向空心村综合整治的农村土地资源配置探析[J].地理科学进展，2016，35（10）：1237-1248.

[8]王云，李荷香，吴国玺.新农村建设中空心村整合与土地资源利用研究[J].经济研究导刊，2009（26）：30-31.

（作者单位：中国农业大学烟台研究院）