关于质询权常态化行使之浅析

摘 要：人大质询权是国家权力机关行使监督权的法定形式，是监督“一府两院”和营造风清气正的政治生态的重要举措。然而，从1954年将“质询权”明确纳入宪法后，人大质询权常态化在实践中很大程度上处于停滞状态，相关法律法规也尚未形成一套完整成熟的体系。人大质询权的具体实施在我省的实践中也存在着一些问题。本文主要采用了理论和实践分析相结合的方式，从法律制度、政治制度、人大代表素能和社会文化四个方面发现质询权未能常态化的原因并提出常态化的对策，以期使质询权成为人大常态化监督的手段，进一步夯实人大监督实效。

关键词：人大质询权；常态化；对策

权利的行使具有很强的带动性，我国从1980年全国人大代表行使质询权开始，地方各级人大及其常委会也相继展开了质询工作，但案件数量却十分有限。就全国范围来讲，一年中公开报道的人大质询案件没有超过十件。据2012年全国人民法院报数据统计，30多年来有80%以上的地方各级人大及其常委会没有发生过一起质询案[1]。在我国4万多个地方各级人大中，质询权的行使极其少见，没有充分的彰显法定的监督权利。人大质询权长期处于一种虚置的状态，常态化行使能力不足。

一、我省人大实行质询权之现状

1980年全国人大出现代表首次质询后，我省各级人大及其常委勇于实践，1998年的“潍坊市床单厂重大污染问题”质询案件开启了山东人大质询先例。据本文统计，1998年以来，山东省地方各级人大及其常委会提出质询案件中，被质询的对象主要是政府及相关部门，未发生质询审判机关的案件。约86.7%的代表没有使用过质询权。尽管山东省人大质询权在实践上取得了一定的成绩，有效树立了人大监督权威，推动各级政府勤政廉洁、高效务实的工作作风建设，很大程度上提高了政府公信力。但客观分析人大质询权的实践情况，仍然存在着问题：

（一）质询案件数量少

我省首例人大质询案是1998年潍坊市第十三届人大常委会第四次会议，于金俘等5位议员对潍坊市床单厂重大污染问题提出的质询。从1998年-2018年30年的时间，我省省一级人大未发生过质询案。山东作为人口大省，地域分布不均、经济差异化相对明显，社会矛盾较为复杂。但质询权作为人大法定权利，在日常监督中运用程度明显不够，搁置现象严重，代表参与实际质询数量少，质询案件极少。

（二）质询权形式未能常态化

主要表现在现行的质询制度下，必须经过法定人数和法定程序提出，就形式而言相对复杂，时间上相对比较长，所以质询权在实际监督过程中的形式未能常态化发展；根据人大代表履行的质询权的数量来分析，各级人大代表在监督权力的形式中，质询权的使用情况非常稀少，并且呈现地域差异。质询案件主要分布在县市两级，乡镇中没有质询案件。人大代表对于质询权了解不深，直接导致了质询权形式没有实现常态化发展。

二、人大质询权未能常态化的原因

（一）法律规定不明确

在我国1954年和1984年的宪法中，就质询对象问题实现了反复讨论。就“两高”是否作为质询对象作出了反复修改，最终在1984年未将“两高”列入质询对象[2]；在质询法律的规定上，法律在质询对象的规定上在一定程度上已经超越了宪法的规定。针对“两院”的质询上，出现了违宪之争，给本来不好行使的质询权增加了执行难度，制约了质询权的行使。我国在相关质询规定上对人大代表和常委会行使质询权的具体程序在法律上进行了细化，看似更加严谨，但部分规定在某种程度上限制了质询权行使的自由。在质询案的形式上，规定了质询人数和书面的质询形式，客观上增加了质询难度；答复的具体时间规定不明确。我国宪法和法律中在质询权答复时间上缺乏明确的对等，对权利主体在答复中的定位和作用规定也不明确。导致了质询案件操作性弱化。

（二）制度本身的阻碍

一是质询体制上存在着缺陷。中国特色社会主义制度下，在行使人大质询权时，常常会涉及到党的质询和责任追究。一方面人大受到党的领导，但是在法律中没有明确的规定质询权对党质询内容。怎么质询、质询谁的问题成为进退两难的境地，造成了在实践中质询积极性不高，提出相关质询几率也大幅度降低。二是人大代表的组成结构相对不合理[3]。在各级人大代表中，“一府两院”成员较多，在很多地方人大代表中，政府机关、企事业单位人员占到代表总数一半以上。政府人员和代表为同一人，既作为监督者又充当被监督者，存在着法理上的矛盾，直接导致质询权的行使过程中常态化不足。

（三）社会文化的影响

新的历史阶段，人大制度仍然在不断进步和完善中，质询制度也在不断的发展，但是在一定时间内发挥的作用不明显。我国传统的政治文化中缺乏分权制约、民主和法制的因素，儒家文化的传承导致人大代表和常委会在思想上讲究以和为贵，行使质询权的时候难免出现“红脸、出汗”的现状，拉不开情面的传统文化客观上阻碍了人大质询权的行使。

（四）代表素能的制约

质询权的行使主体是人大代表及其常委会的人员，人大代表的素能直接制约着质询权的行使。主要体现在人大的代表的组成结构、工作环境和质询意识模糊制约质询权的行使。代表们分布在各行各业属于兼职制，时间精力有限对于质询工作的了解相对较少，积极性的高低直接影响权力的行使。同时为人大履职的职务性保障资费不足，在提出质询的各种差旅费、资料费等方面资金保障匮乏，缺少保障质询的持续财力支持；人大代表个人素质高低也影响质询效能。

三、人大质询权常态化行使的对策

（一）不断完善宪法和法律中质询的规定

第一、解决“对象”法律规定的一致性。采取合适的方式，将“两院”的质询权纳入宪法中，并明确规定，避免对“两院”质询过程中产生法律上的冲突，坚定人大及其常委会质询“两院”的信念。

第二、增加义务主体接受质询的规定。明确规定质询主体的权利与义务，尤其是义务主体的义务。质询权的义务主体是“一府两院”，在具体的行政职能中明确自身的权利，可能会模糊接受质询的义务[4]。通过法律的形式从义务主体的角度上作出相关规定，增强义务主体接受人大质询的意識，这样才能在无形之中形成制约监督，保障在随时接受质询中尽职履责、依法行政。

第三、规范质询案件的落实程度。明确质询案件只要符合法律程序和质询形式及时生效，不一定非得由主席团或者委员会决定，有效保证质询案在提出后备搁置或者由质询变成“询问”；规范受质询机关的答复程序，让受质询义务主体能够根据质询流程完成质询答复，避免搁置或者不了了之的现象发生；对于质询案件的数量和时间做出明确规定，避免放宽质询条件后质询泛滥。

（二）探索新形势的质询方式

从我国质询权开展的现状分析，影响到质询工作开展的客观因素是社会文化的影响。我国传统的文化一定程度上阻碍了质询权的开展。本文建议采取电子政务的形式，获取民意，根据民意开展质询监督，提升质询效果，促进质询权常态化发展。主要做法如下：

打造电子人大，各级人大单独设立网站，及时更新网站动态。开通网站信息发布系统、专题讨论栏目和互动系统。通过网站构建地区人大代表信息网，让本区域的人大代表阳光化发展；设立网上意见箱，由常委会专人负责，定期收集群众意见向常委会报告，通过网民意见分析，加强意见整理，提出质询案件。最后，實行质询议案公开化，将质询案的答复、处理结果等通过网络直播和网络公开的形式向社会公开，以提升质询案件的效率及处理质量。

（三）提升代表的综合素养

一是通过修改代表法增强代表的履职意识。在我国法律规范中，明确的将代表行使质询权的义务列入相关法律法规中。避免部分代表在行使权利的时候忽视质询权的存在。仅看到了代表的荣誉，忽视了自身的使命。规避代表在履行职责时方向不明确。将质询权明文写入法律中成为代表应该主动行使的权力，既有规定又有保障，不断增强代表的履职意识。

二是增强质询权行使的宣传。通过多种渠道、立体化和多元化的宣传手段，让质询制度是人大监督“一府两院”重要形式的观念深入人心。明确质询权时人大代表人民进行监督的重要手段，具有自身的优势和特点。质询权是一项基础性的监督权力，应当根据时代发展的客观要求和现实需要，大胆地依法行使。

人大质询权使用频率不高的原因是多方面的。随着社会的进步，我国需要不断地强化质询权的行使力度，将人大质询权落地生根，成为有效监督“一府两院”的治本良方。实践中，应该根据时代发展的要求和现实需求，大胆依法的行使并使之常态化，不断完善党和国家的监督体系，加快我国法制化进程。

参考文献

[1] 聂龑龙.人大质询权虚置问题研究[D].中共上海市委党校，2015（06）.

[2]乔晓阳.中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义[M].人民出版社，2010.

[3]杜力夫.权力监督与制约研究[M].吉林人民出版社，2004.

[4]李 驭.论人民代表大会的质询权[D].沈阳师范大学，2017（03）.

[5]陈 黎.当代中国人大代表质询权的运行现状和完善路径[J].齐齐哈尔大学学报，2017（08）：68.

作者简介

曹露（1978-），女，山东行政学院副教授。

（作者单位：山东行政学院）