安全生产韧性管理对雄安新区发展的借鉴*

2018-09-04钟茂华孟洋洋

中国安全生产科学技术 2018年8期

钟茂华，孟洋洋

(1．清华大学工程物理系，北京 100084；2.清华大学公共安全研究院，北京 100084)

0 引言

中共中央、国务院关于设立河北雄安新区的决定，是以习近平同志为核心的党中央做出的一项重大的历史性战略决策，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事[1]。

近年来，随着我国城市化进程的不断加快，城市发展正面临来自各种不同风险和事故的严峻挑战，而城市本身也表现出极大的脆弱性，相关公共安全保障与治理经受着巨大考验。其中，生产安全作为城市安全的重要组成部分，也充分反应出城市整体安全管理的水平，而安全是城市的生命，是现代化城市的第一要素，是建设雄安新区必须坚守的红线和底线。

雄安新区在规划、建设、运行过程中，面临着城市化进程变化、人口迁移和聚集、业态调整、大量新工艺、新产品、新技术的使用等情况，新区安全生产工作将面临复杂的多灾种、交叉领域风险管理与控制难题，而城市安全生产韧性管理作为覆盖安全生产的事前、事中和事后应急管理的全过程，强调城市对安全生产风险和事故的抵御、吸收、适应、恢复和学习能力，这对于新区在“规划—建设—运行”的全过程中实行安全韧性发展具有重要意义。

本文基于韧性、安全韧性城市概念，结合城市安全生产特点，提出城市安全生产韧性管理理论，调研、总结分析国内外城市韧性安全生产规划先进经验，基于城市公共安全三角形模型构建城市安全生产韧性模型，探索安全生产韧性管理对雄安新区安全生产发展的启示。

1 韧性及安全韧性城市理念

1.1 关于韧性概念

韧性(resilience)原意为“回弹至初始状态”[2]。韧性在物理学和机械学概念中被解释为材料在塑性变形和断裂过程中吸收能量的能力(弹性)。韧性越好，则发生脆性断裂的可能性越小。“韧性”一词最初在1973年被加拿大学者引入生态学范畴，用以描述生态系统复原稳态的能力[3]；此后，逐渐被推广应用至网络结构分析[4]、社会组织分析[5]、疾病应对分析[6]等多个领域。

国外弹性理论(即韧性理论)的研究主要包括生态弹性、工程弹性、经济弹性和社会弹性等领域[7]。当前主要有4种代表性观点，分别为能力恢复说、扰动说、系统说和适应能力说，对应工程学领域的工程韧性、生态韧性、演进韧性等[2,8]。目前，“韧性”一词在不同学科领域已有大量研究，不同学科领域表达不一，如弹性、回弹力、抗逆力、恢复力等，但通常来说，韧性概念的共同点是指，1个系统能够适应新环境，且在遭遇灾难后能快速恢复原状。其中具有代表性的是，文献[9]从防灾减灾角度总结出的韧性3要素：①具备减轻灾害或突发事件影响的能力；②对灾害或突发事件的适应能力；③从灾害或突发事件中高效恢复的能力。

1.2 关于安全韧性城市理念

韧性应用于安全领域时，安全韧性曲线如图1所示[10]，表示在外界冲击下出现系统功能下降、恢复的过程中，通过预先采取灾前减灾措施和灾后适应措施，如事前预防、应急处置等方法，可以改善系统功能对外界冲击的响应情况，曲线上表现为系统功能在一定时间内下降程度的减缓。

图1 安全韧性曲线示意Fig.1 Schematic diagram of safety resilience curve

城市是经济社会与自然环境密切耦合而形成的复杂系统，城市系统安全是维持城市这一复杂系统功能的重要保障，系统的安全韧性即系统为维持其功能而在安全方面具备的韧性水平。联合国国际减灾战略署(UNIS-DR)将安全韧性定义为“暴露于危险中的系统、社区或社会，具有抵御、吸收、适应和及时高效地从危险中恢复的能力，包括保护和恢复其重要基本功能”[11]。因此，将城市系统安全和安全韧性结合起来可以得到安全韧性城市的构建理念。

安全韧性城市即是具有良好的安全韧性特性以应对突发城市公共安全事件影响的复杂系统，安全韧性城市的构建理念覆盖预防准备、监测预警、救援处置、恢复重建的全过程，且注重城市学习和适应能力的提升。目前，雄安新区规划建设力争创新安全管理模式，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以安全发展理念、底线思维设计、统筹协调原则、先进技术支撑作为发展思路，而安全韧性城市的构建理念与雄安新区的建设思路不谋而合，因此安全韧性城市理念可作为雄安新区安全发展的长期指导思想并贯穿于其“规划—建设—运行”的全过程。

2 安全生产韧性管理理论

城市在人口聚集和产业经济发展的同时，会伴随各种灾害、风险和事故，城市脆弱性加重，韧性降低。安全韧性城市理论在实际应用时，旨在降低灾害、风险和事故对于城市的影响。邴启亮等[8]指出韧性城市建设基于对城市可能面临的巨灾、新兴灾害和综合灾害等不同灾害类型进行风险识别、风险评估、防灾、减灾和救灾，并以城市系统(基础设施、经济、社会和制度)为导向，全面提升城市韧性；同时指出，韧性城市视角下的防灾减灾规划应实现3个转变：从防御到适应的观念转变、从经验预测到风险评估的技术思路转变、从单一防灾到城市公共安全的系统方法转变。郭小冬等[9]认为，韧性城市的内涵应包括城市具备减轻灾害的影响能力、对灾害的适应能力和灾后系统恢复的能力。邹亮[12]从物理、社会、信息三维空间和实体、管理、技术3大支撑要素角度，综合分析灾害冲击对城市的影响，并提出通过城市规划，提高城市韧性的策略和手段。郑艳[13]总结国外发达国家推进韧性城市的行动指南，以美国纽约《一个更强大，更有韧性的纽约》、英国伦敦《管理风险和增强韧性》、美国芝加哥《芝加哥气候行动计划》、荷兰鹿特丹《鹿特丹气候防护计划》、厄瓜多尔基多市《基多气候变化战略》和南非《适应气候变化规划：面向韧性城市》为例，结合我国实际情况加以思考。

总结已有研究发现，目前韧性理论在安全领域的应用和推广大多体现在城市防灾减灾角度，而在安全生产领域的体现较少。鉴于此，本文将城市韧性理论和安全生产领域相结合，深入探讨城市安全生产韧性管理理论和实践意义，以期更好地为城市安全生产提供指导和服务。

安全生产是经济社会发展的重要基础和保障[14]。近年来,随着我国国民经济的快速发展,城市化进程不断加快,相关的城市规模、人口数量以及功能不断扩大，与之相伴的城市产业结构、区域布局以及发展模式也发生深刻变化，不但在材料、工艺、能源方面不断有新的应用，而且不断有新领域、新产业和新业态的出现，这些不但大大增加了城市运行系统的复杂性，而且也导致城市安全风险的不断增大。对于安全基础较为薄弱的城市来说，其整体安全生产管理水平往往无法满足现代化城市发展的需求，近年来在部分城市，尤其是大型城市，发生的重特大生产安全事故，将安全生产管理方面的诸多漏洞和短板进一步暴露出来[15]。

在此背景之下，推行安全生产韧性管理与打造安全生产发展型城市的理念高度契合。安全生产韧性管理的目标是让城市的安全生产具有良好的韧性特性，即具备减轻突发安全生产事故影响的能力、对突发安全生产事故的适应能力和从突发安全生产事故中高效恢复的能力。安全生产韧性管理覆盖“事故前”的预防准备和监测预警、“事故中”的救援处置、“事故后”的恢复重建这一全过程，且注重城市在安全生产方面的学习和适应风险能力的提升，从加强源头治理、过程管控、基础保障、应急管理等方面，着力构建城市安全生产发展保障体系。总体上，城市安全生产韧性管理理论强调2点：一是生产安全事故的风险评估技术与安全韧性规划理念相结合；二是对生产周期的全过程进行严格安全把控。

3 国内外城市韧性安全生产规划先进经验

城市的快速发展在为人类创造更美好生活的同时，也带来了诸多风险隐患；针对城市安全生产问题的新类型、新趋势和新特点，英国、美国、欧盟、日本等国家和国际组织，如国际劳工组织(ILO)、世界卫生组织(WHO)、经合组织(OECD)等，都非常重视提高城市安全生产管理和控制能力，努力提高城市安全生产管理的科学化、规范化和系统化水平。

美国在安全生产方面的规划主要有《职业安全健康局规划》、《矿山安全健康局战略规划》等；日本在安全生产方面的主要规划是《工业事故“十二五规划”(2013—2018年)》；欧盟制定了《2014—2020职业安全与健康规划》；德国制定了《2013—2018职业安全健康规划》；英国制定了《职业安全与健康战略规划》；法国制定了《职业健康规划》；波兰制定了《劳动作业安全保护国家战略》；芬兰制定了《职业安全与健康战略规划》；澳大利亚在安全生产方面的主要规划依据是《2012—2022年战略规划》；新加坡则制定了《2009—2018职业安全健康规划》。

对美国、日本、韩国、波兰、英国、澳大利亚、新加坡及欧盟等国家和地区的安全生产规划进行调研可以发现，发达国家城市安全生产规划具有如下特点：安全生产定量指标和定性指标共存；相对指标和绝对指标共存；工伤、职业病指标与死亡指标并重；在特定阶段，把突破死亡人数设为首要指标；重点行业领域目标单独设定；长期战略与短期规划相结合；同一国家，其后期规划的量化目标类别有增多趋势；减少在有害或恶劣环境下作业的工人数；关注因职业病或工伤休假的人群，并设定目标；在1个战略时期内，设定年度目标；设定国家远景目标；将完善法律、监察体系、机构建设等设定为目标；将提高统计能力设定为目标；设立预防性先行指标。

发达国家城市安全生产规划中包含的主要措施有：加强执法能力和保障建设；提高企业安全管理能力；健全安全规章制度；加强教育宣传和培训；加强安全文化建设；鼓励和加强工人参与；加强供应链安全管理；加强国内和国际合作；建立和合理利用安全与健康公共基金；提高危害识别和风险评估能力；强调本质安全；注重在设计阶段减少风险；加强对重点人群的关注；政府在投资和采购中，考察企业职业安全与健康绩效；注重为企业提供守法、合规性援助。此外，发达国家在安全生产法制、体制、机制等方面均出台相应的规章制度以逐渐完善安全生产规划，同时，加强安全生产领域的先进技术研发与应用，以此来加强城市安全生产韧性管理。

而对于我国来说，近些年，国家也越来越关注安全生产方面的韧性管理，《安全生产“十三五”规划》、《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》、《北京市“十三五”时期安全生产规划》、《上海市“十三五”时期安全生产规划》、《河北雄安新区规划纲要》等均涉及安全生产的“事前”预防准备和监测预警、“事中”救援处置、“事后”恢复重建，且从源头治理、过程管控、基础保障、应急管理等各个方面综合加强城市安全生产韧性管理，旨在打造安全生产发展韧性城市。

4 城市安全生产韧性模型构建

目前,公共安全三角形模型[16]是公共安全领域的经典基础理论模型，分别以突发事件、承载载体以及应急管理为3条边，并以灾害要素(物质、能力和信息)为联结3条边的节点，该模型揭示了公共安全应急管理的基础要素。而在安全生产韧性管理方面，相关理论强调覆盖“事故前”的预防准备和监测预警、“事故中”的救援处置以及“事故后”的恢复重建这一全过程，且注重城市在安全生产方面的学习和适应风险能力的提升，从加强源头治理、过程管控、基础保障、应急管理等方面着力提升城市安全生产韧性管理。

在文献[16]的基础上，结合安全生产韧性管理理论，构建安全生产韧性三角形模型，如图2所示。模型以安全生产突发事件、作业场所承灾载体、安全生产韧性管理为3条边，以抵御、吸收、恢复、适应、学习的响应过程联接3条边，揭示出城市安全生产韧性管理的基础要素。

图2 安全生产韧性三角形模型Fig.2 Triangle model of safe production resilience

安全生产发展的主要任务是通过对安全生产突发事件、作业场所承灾载体、安全生产韧性管理3方面的研究和有效控制，实现安全生产领域的实时保障。

图3 纲要涉及安全和应急部分内容Fig.3 The contents of security and emergency in Xiongan New Area Planning Outline

1)安全生产突发事件，包括生产作业场所及不同行业领域所产生的各种类型事故或突发事件；该模型研究其在安全生产作业场所的孕育、发生、发展到突变的演化规律及其产生的物质、能力和信息等风险作用的类型、强度和时空特性。

2)作业场所承灾载体，包括作业场所内可能导致隐患的一切基础单元，同时也包括产生不安全行为的人；该模型研究其在突发事故作用下和自身演化过程的状态及其变化，可能产生的本体和/或功能破坏，及其可能发生的次生、衍生事件。

3)安全生产韧性管理，是对安全生产突发事件和作业场所承灾载体施加的人为干预作用，从而预防或减少安全生产突发事件的发生，可以降低安全生产突发事件对作业场所承灾载体的影响，增强安全生产管理的韧性，避免可能造成突发事件的再生及作业场所承灾载体的破坏，降低人员和财产损失。

4)响应过程贯穿于安全生产韧性管理的各个阶段，包括：抵御、吸收、恢复、适应、学习等，是联接以上3要素的关键环节。安全生产承灾系统在面临各种风险时，韧性管理贯穿于上述响应的各个环节；在加强风险评估技术的基础上，通过加强源头治理、过程管控、基础保障和应急管理，最终可使遭受的安全生产风险降到最低。

5 对雄安新区安全生产发展的借鉴

2018年4月14日，中共中央、国务院发布了关于《河北雄安新区规划纲要》的批复。2018年4月20日，中共河北省委和河北省人民政府发布了《河北雄安新区规划纲要》全文(以下简称“纲要”)。纲要内容共10个篇章，其中涉及安全60处，应急13处。纲要涉及到与应急管理部职责密切相关的内容如图3★标注所示，由此可以看出纲要对城市公共安全和应急管理的重视。纲要指出，牢固树立和贯彻落实总体国家安全观，坚持政府主导与社会参与相结合，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，针对自然灾害和城市运行安全、公共安全领域的突发事件，高标准规划建设重大防灾减灾基础设施，全面提升监测预警、预防救援、应急处置、危机管理等综合防范能力，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，建设安全雄安。

雄安新区在设立之初就被给予高起点规划、高标准建设的要求，因此应首先对新区现有以及未来可能面临的风险类型进行识别和评估。经过实地调研发现，新区在规划、建设、运行阶段会面临着从农村到城市的巨大转变，随之而来会伴随着人口迁移和聚集、建筑物密度增多、产业结构调整、生产经营单位增多、区域影响力增强等现象，这些现象会导致灾害要素以及承灾载体密度的增大，因而新形势下新区安全生产领域也伴随着诸多风险，具体分析如下。

1)新区在总体规划阶段，应充分考虑新区安全生产面临的各种风险，把新区安全生产工作放在重要位置进行顶层规划和设计。

2)新区在建设过程中，建设项目多，施工强度大，安全生产监管任务非常艰巨，大量的建设任务给建设过程中的施工安全、生产安全、运输安全提出了更高的要求。

3)新区运行过程中，人流、物流、资金流、信息流等多种生产要素高度聚集，人员密集场所数量多；经济要素高度积聚，企业数量多，生产经营活动活跃；建筑物密集；综合管廊、地下管线、人防工程等地下空间开发强度大；轨道交通网络化运营，机动车数量多，城市基础设施、公共服务设施高强度、高负荷运行，保障城市安全运行面临巨大挑战。

4)新区建成后，安全生产管理部门的集中管理将形成合力，这样有利于事故灾难的有效应对，但需要进一步考虑与精细化管理之间的相互合作。此外，不同类别事故灾难之间的耦合、放大作用导致的综合性、系统性风险也给新区的安全生产管理带来新的挑战。

安全生产韧性管理理论，强调覆盖安全生产的事前、事中和事后应急管理的全过程，重视对安全生产风险和事故的抵御、吸收、适应、恢复和学习的能力，这对于新区在“规划—建设—运行”的全过程中实行安全生产韧性发展有着重要的借鉴意义。

结合国内外安全生产韧性管理先进经验，本文认为新区安全生产规划应力争创新安全韧性管理模式，围绕“安全、健康、韧性雄安”的建设目标，以安全发展理念、底线思维设计、统筹协调原则、先进技术支撑作为发展思路，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的理念，管理范围涵盖所有涉及生产经营的单位，构建责任全覆盖、管理全方位、监管全过程的立体化新区安全生产综合监管强韧网络。始终坚持红线意识、依法治理、源头管控和问题导向，在道路交通、轨道交通、管道管线和综合管廊、建筑施工、危险化学品、消防、特种设备、电力、地下空间、水上交通、旅游和其他重点行业领域加强安全监察，从监管部门、生产经营单位和从业人员3级层面全方位管控，针对主要任务和重点工程实施相应的保障措施，建立创新型雄安新区韧性安全生产监管体系；同时，加强新区对安全生产风险和事故的抵御、吸收、适应、恢复和学习的能力，增强新区安全生产韧性能力。新区的安全生产规划总体框架设想如图4所示。

图4 新区安全生产规划总体框架设想Fig.4 The general framework of safety production planning in Xiongan New Area

此外，针对安全生产韧性的特点，考虑在一些基础安全生产指标以外，如亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率、道路交通万车死亡率、火灾(消防)十万人口死亡率、万台特种设备事故死亡率，增加“危化、矿山等传统高危行业退出时间、事故上报时间”等指标，以突显“反应快、恢复能力强、抗击打能力强、多回路保障”等韧性特点，凸显雄安新区城市的智慧化、现代化。

综上所述，新区在不同阶段面临的任务不同，但安全生产韧性管理理念和指导思想应贯穿其整个过程，为新区的安全发展提供指导与借鉴。