雄安新区城市化进程中人口风险驱动的社会治理策略初探*

周 睿，陈 鹏，胡啸峰，原鹏辉，赵 晗

(1.清华大学 工程物理系，北京100084；2.清华大学 公共安全研究院，北京 100084；3.中国人民公安大学 信息技术与网络安全学院，北京 100076)

0 引言

2017年4月，中共中央、国务院做出了设立河北雄安新区的重大战略决策。作为我国继深圳经济特区和上海浦东新区之后的又一个具有全国意义的新区，雄安新区除了需要承接大量的非首都功能以外，还承担着支撑河北中部经济和区域发展、促进京津冀一体化进程的重要任务。按照目前公布的消息，雄安新区将定位为二类大城市，规划范围包括雄县、容城、安新3县及周边部分区域，总面积约2 000 km2。结合国内外城市化进程的典型特征和经验教训，可以预见，随着雄安新区带动区域性城市化建设和发展，当地的人口和社会经济结构将会发生巨大改变，并由此带来一系列城市安全和社会治理问题。

城市化是复杂的系统性过程，大量的研究和实践发现其中具有一些可把握的共性特征，典型表现包括人口的趋势性增长、结构性变化及其带来的一系列影响，这些也是城市管理和社会治理中必然面临的普遍性问题。2018年4月，中共中央、国务院批复了《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《纲要》)，未来雄安新区将在《纲要》指引下实施大规模的城市化建设。按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的原则，雄安新区的城市化进程将是普遍规律和《纲要》特色的共同体现。

因此，本文选取城市化进程中人口风险驱动的社会治理策略作为切入点，从城市化背景下人口迁移以及社会治安风险时空分布的一般规律和共性特征出发，结合《纲要》相关内容，具体分析雄安新区可能面临的人口风险；基于公共安全三角形模型的理论框架，进一步研究人口风险在雄安新区城市安全中的作用机理，从致灾因子和承灾载体2个维度，有针对性地探讨治理策略，为分阶段、有重点地防控人口风险、保障社会安全、构建韧性雄安提供研究支撑和政策建议。

1 城市化进程中人口风险的一般性研究

城市化进程带来人口风险及其衍生的一系列影响，既有经验教训也有科学研究。雄安新区的规划建设刚刚起步，人口风险是面向未来的预测性问题，因此应从现有的一般性研究入手，为进一步结合《纲要》的具体分析提供参考。

1.1 国内外典型城市化中的人口问题

深圳是国内特区建设的先驱，在产业转型升级的驱动下，城市人口大规模增长，图1为近30 a深圳人口变化情况[1]。

图1中曲线反映了流动人口占比的大幅提升，从上世纪80年代初不到10%，经过短短10 a就超过并长期保持在70%以上，2000年前后甚至达到80%的高位水平，表明其城市化中的人口增长主要源于外来人口的大量快速涌入。由于深圳内部基础薄弱，人口数量激增和结构失衡带来治安、交通、“城中村”等一系列公共安全问题。类似的情况也困扰着上海市浦东新区，由于外来人口大规模增长，2016年浦东新区平均人口密度达到约4 000人/km2，为全国平均水平的近28倍；数据显示当地治安事件数量同步增长，仅2016年查处的行政(治安)案件数就达近200万件，是2010年的3倍多[2]；同时，人口激增导致的交通拥挤和社会公共服务相对薄弱等一系列问题，也蕴含着巨大的社会风险[3]。

图1 1979—2016年深圳人口变化情况Fig.1 Population changes in Shenzhen, 1979-2016

从雄安新区疏解北京非首都功能以及首都圈区位特点等方面来看，国外亦有类似先例可以为鉴。如英国在上世纪中后期建设的密尔顿·凯恩斯新城，主要目的就是疏解伦敦的人口压力、改善中部城市的工业发展及增加就业率等，但与大量就业人口不相适应的产业布局，未能在城市内部达到居住就业平衡，相当一部分居住人口“输出”到伦敦就业，又有相当一部分就业人口由外地居民“输入”而来，导致每天有数量庞大的就业群体在不同城市和地区之间大规模往返穿梭，形成巨大的交通负担和安全隐患[4]。类似的“职住分离”现象普遍存在于以超级城市为中心的都市圈，另以东京都市圈为例，2010年数据显示，东京都中央的千代田区白天人口为81.9万人，为夜间人口的17.4倍；至2015年，该区域昼夜人口比仍高达14.6倍[5]。社会治安风险也是突出问题，始建于上世纪中期的巴西新都巴西利亚，爆炸式的人口增长使得约60%的居民聚居于未规划的城区，贫民窟的盛行诱发了极高的犯罪率[6]；在法国，巴黎都市圈北郊曾在2005年发生过长达20 d的社会骚乱，调查发现该地区57%的青年来自外国涌入的移民，而该群体的受教育程度普遍较低[7]。

雄安新区目前3县总面积约1 500 km2，人口总数约110万人，人口密度约700人/km2，根据《纲要》，雄安新区“规划建设区按1万人/平方公里控制”，未来特别是建设初期的人口膨胀潜力和压力之巨大，显而易见。

1.2 城市化背景下的外来人口空间迁移特征

城市化意味着各类资源和财富向城市集中，这一过程所带来的人口需求也必然引发对周边区域人口的虹吸效应，因此，在城市化初期将出现大量外来人口快速进入城市的过程；而当城市化发展到一定阶段，进入城市的外来人口增长速度将会迅速下降，最终达到一个相对稳定的状态，人口结构也相对平衡，在此之后进入城市的外来人口数量亦非为城市化初期人口短缺所驱动，而是取决于一系列的相关因素[8-14]。

雄安新区定位于“北京非首都功能疏解集中承载地”，与北京同处河北腹地，地理位置和周边环境具有很高的相似度。作为超级城市的代表，北京在过去数十年间经历了典型的城市化发展过程，也是全国流动人口的主要迁入地和聚集地之一[15]，研究其外来人口的迁移规律和结构特征，对认识和预测雄安新区未来可能的人口变化趋势具有一定的借鉴意义。为此，本文以北京市2014年的外来人口登记抽样数据为例，参考人口迁移动因机理相关研究[11-14]，选取人口来源户籍地的人均社会和经济类数据与北京市人均社会和经济类数据之差距作为自变量，对当年北京市外来人口抽样数据与其户籍地总人口数据之比进行回归分析，其中户籍地单位为地市级行政机构，结果如表1所示。

表1 回归分析结果Table 1 Regression analysis results

*p<0.05，**p<0.001

注：R2=0.534,F-statistic=78.579

1)2014年北京外来人口在其户籍地总人口中的比重，与其户籍地和北京之间的在岗职工平均工资差距、人口密度差距呈显著正相关关系，即在其他条件控制不变的情况下，与北京相比人均收入差距越大、人口密度差距越大，当地人口向北京流动的趋势越强；与其户籍地和北京之间的铁路交通出行距离(地级市铁路站点至北京站点之间的交通距离)、城市化率差距、人均教育资源差距呈显著负相关关系，即在其他条件控制不变的情况下，到北京的铁路交通出行距离越小、与北京相比城市化率差距越小、人均教育资源差距越小，当地人口向北京流动的趋势越强。该结论与其他学者的相关研究成果具有一致性[15-16]。

2)北京与各迁出地之间的城市化率差距和人均教育资源差距在相关性程度上要显著高于人口密度差距和人均收入差距，这表明当北京的城市化水平发展到一定高度，驱动人口迁移的主要动力将从区域间的劳动力和经济差异转变为北京和周边各地之间的城市化和社会服务资源差异。

3)迁往北京的外来人口主要来自于城市化较好和教育资源相对丰富的地区，这表明当北京的城市化水平发展到一定高度，对外来人口的要求开始提升，即出现一定的选择性。

1.3 复杂城市环境下社会治安风险的分布特征

随着城市建设的逐步推进，城市的设施和功能将逐渐完善，城市环境的复杂度也进一步提升，将从某种程度上形成各种有利于违法犯罪或治安事件发生的动机和条件。根据雄安新区的建设规划，规模之大、定位之高，在如此庞大的人口体量和复杂的城市环境下，可能出现的社会治安风险值得高度关注。仍以北京为例，经过多年发展，北京的城市结构和功能相对完善，其社会治安风险特征在北方城市中具有一定的集中代表性。本文通过对这些案件进行分析研究，初步归纳2014年北京全市发生刑事案件的时空特征，得到以下结论。

1)在空间维度上：一是城市功能区中的生活类和休闲类场所将会对治安风险带来双重影响，一方面这些场所能够减少犯罪风险个体在寻找作案机会过程中的交通成本，另一方面这些场所本身就是典型的犯罪产生地，而目标的密集分布客观上为实施违法活动提供了便利条件；二是复杂城市环境下发达的交通网络也有利于扩张犯罪嫌疑人的活动空间，便于其在更大范围寻找合适的犯罪目标；三是复杂的城市环境难免形成防范手段的不均衡分布，防范薄弱甚至死角区域将成为治安风险的脆弱节点。

2010年10月起，欧债危机继续发酵，宏观周期向下，但11月美联储的第二轮量化宽松为股票、大宗商品等风险资产提供了流动性。12月，突尼斯“茉莉花革命”爆发，2011年2月，利比亚内战爆发，原油产量从160万桶/天降至8月的不足10万桶/天，加上伊朗被制裁后产量下滑，美国原油库存下降，库存周期占主导，布伦特油价从80美元/桶上涨至115美元/桶，涨幅44%。

2)在时间维度上：城市功能完善的另一面是城市从业人口的固化，形成不同职业、不同阶层的群体，相近的职业特性使其具有相似的行为规律，从而为这些群体所关联的社会治安风险构成一定的高发时间隐患。

2 基于《纲要》的雄安新区人口风险分析

《纲要》专辟1章提出“构筑现代化城市安全体系”，规划内容覆盖应急防灾体系、水安全、城市抗震、能源安全等主要方面，其中应急防灾体系包括社会治安防控体系；事实上，《纲要》是对环境、设施、人口等城市要素的总体协调和部署，人口及其关联的相互作用在《纲要》中贯穿始终、多处体现，本文结合国内外城市发展的普遍规律和理论研究，从内生动力和外部条件2个角度，各举1例浅析可能蕴含的人口风险。

2.1 产业功能定位带来的人口变化

《纲要》指出，雄安新区将加快改造传统产业，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，打造全球创新高地。研究认为：为了实现该目标，未来雄安新区必将吸纳大量的中高端人才就业及创业。长期来看，产业发展带来的人口素质、经济活力将显著辐射周边地区，极大改善人口结构现状。而在新区建设的前期阶段，也将面临外来流动人口短时间快速增加的情况，一方面会对当地人口就业带来冲击；另一方面在融入当地社会生活过程中，也会带来较多的社会安全问题，如刑事犯罪、群体事件等可能会在一定程度上有所增加。

2.2 城市交通对人员流动性的影响

《纲要》指出，雄安新区建设过程中将优化高速铁路网、完善高速公路网，重点加强雄安新区和北京、天津、石家庄等城市的联系。研究认为：城市间交通的优化升级将在现有基础上进一步提升雄安新区和周边区域之间的交通能力、降低交通成本，形成更加完善、高效、便利的流通网络。由此带来人员、资源、信息的快速流通，一方面将显著增强城市间活力；另一方面也将带来城市发展过程中多要素流动性增强所引发的各种社会安全问题。

3 人口风险在安全系统中的作用机理

城市是包括“物理世界—信息空间—人类社会”3个基础维度的复杂大系统，其中，“人”是城市构建和运行的核心，所以本文“以人为本”，从人口风险的角度切入，研究雄安新区的城市安全和社会治理问题，为构建安全韧性雄安新区提供决策支持。作者认为，安全韧性雄安新区首先符合安全韧性系统的一般规律，可以利用公共安全三角形及其衍生的安全韧性三角形的理论模型，通过分析人口风险在安全系统模型中的作用机理，构建人口风险驱动的社会治理策略研究框架。

3.1 公共安全及安全韧性的三角形理论模型

范维澄等[17]提出的“公共安全三角形”模型是安全科技界广泛共识的理论基础和研究框架，模型的3条边分别代表突发事件、承灾载体和应急管理，联结3条边的节点是物质、能量、信息等灾害要素。黄弘等[18]将“公共安全三角形”模型用于安全韧性城市研究，并进一步提出“城市安全韧性三角形”模型，模型的3条边分别代表：具有突发性、不确定性、连锁性、耦合性等特点的公共安全事件，具有冗余性、多样性、多网络连通性、适应性等特点的城市承灾系统，具有协同性、快速稳定性、恢复力、学习力等特点的安全韧性管理；3条边之间由具有抵御、吸收、恢复、适应、学习等特点的响应过程相联结。

3.2 基于理论模型的社会治理策略研究框架

本文以“人”为研究对象，是公共安全及安全韧性模型中一个既关键又特殊的子系统。与一般的要素不同，“人”在安全系统中可能具有不同的角色、发挥不同的作用，从而体现在模型中与3条边都有密切关联：一方面，“人”在公共安全事件中往往是一类重要的致灾因子，即所谓“天灾人祸”，其中“天灾”主要指自然灾害，而由人的主观故意或客观行为直接或间接导致的“人祸”，包括大部分社会安全事件以及部分事故灾难和公共卫生事件；另一方面，坚持“以人为本、生命至上”的安全观，安全科学研究和工作实践要以“人”为中心，说明“人”在安全系统中同时又是具有特殊重要地位的承灾载体，需要重点关注“人”的脆弱性和韧性。此外，“人”具有能动性、社会性、组织性等特点，决定了其在管理维度上也是最主要的关注对象。此处所述管理维度之范畴，分别对应于公共安全及安全韧性模型中的应急管理和安全韧性管理，包含本文将要探讨的社会治理。

综上所述，“人”在安全系统中既是致灾因子，也是承灾载体，甚至在某些情况下，如群体性事件中，同时扮演致灾因子和承灾载体；同时又是社会治理的关键抓手，全面贯穿于三角形模型的各个维度和节点。由此提出基于理论模型的社会治理策略研究框架为：“2个维度着眼”——考虑“人”作为致灾因子和承灾载体2个方面；“第3维度着手”——从管理维度针对上述2个方面开展策略研究，形成人口风险驱动的社会治理策略，如图2所示。

图2 基于三角形模型的社会治理策略研究框架Fig.2 Research framework of social governance strategies based on the triangular model

4 人口风险驱动的社会治理策略

按照上述研究框架，从致灾因子的维度，以社会治安防控为主要目标，相关策略应围绕“管住人”的主线展开，这也符合人口管理工作的基本原则和出发点；以主动规划城市韧性为主要目标，应充分发挥产业、建设等规划手段“引导人”的作用，实现人与城市和谐共融的本质强韧。从承灾载体的维度，应本着“保护人”的原则，重点加强人员防护和疏散能力，提升民众防灾韧性。

4.1 “管住人”：人员监控和管理

城市化及其相伴随的人口流动和结构变化都是具有显著阶段性的动态过程，要按照城市建设与发展过程中不同阶段可能存在的问题特点，分阶段、有重点地采取针对性措施，具体分析及建议如下。

1)雄安新区起步建设和发展前期阶段。该阶段的显著特点为城市基础设施建设的大规模实施，大量参与新区建设的劳动力人口快速涌入。建设方面，建议着力推进以天网工程、雪亮工程、互联网安全等为重点的社会治安立体化防控体系建设和实施；管理方面，建议对进入雄安新区的外来人口实施准入制管控，特别对来自雄安地区周边刑事犯罪和治安事件重点高危地域的人群，要在科学分析和风险评估的基础上加强管理和防范，防止刑事类和治安类案件高发。

2)雄安新区建设基本完成阶段。在这一阶段，各项产业开始布局进驻，外来人口将产生分化，一部分人员将落地雄安。建设方面，建议与贯彻落实《纲要》中“同步建设数字城市”相关规划相结合，重点加强城市天眼、交通卡口、身份认证识别等物联网感知体系建设，形成立体化、全覆盖的雄安新区社会安全和人员感知网络；管理方面，建议重点考虑外来人口的分化效应，全面部署和开展雄安新区人员信息采集和登记工作，利用大数据技术建立和管理雄安新区人员的基础信息档案，适时开展人员诚信和安全性评价，预防由于城市建设所引发的群体性聚集等突发性社会安全事件的发生。

3)雄安新区全面建成阶段。在这一阶段，城市建设和产业布局全面完成，经济社会效益开始全面产出；新区总体上进入良性循环和发展，人员结构基本稳定，外来人员进入新区将面临标准性门槛效应，即雄安新区将对外来人员产生一定的选择性。社会治安防控体系的基础建设和部署已基本完成；且根据《纲要》的规划节奏，服务于数字城市的“智能基础设施”和“全域智能化环境”应已具备支撑条件。在此基础上，建议重点推动新技术应用和“智慧社会”治理模式创新，实现新区内社会面所有人员的实时管控，实现重大突发性社会安全事件的快速感知、快速预警和快速响应，着力防范重大刑事类案件、涉恐涉暴等重大维稳类事件以及信息类非传统安全事件的发生。

简以概之，雄安新区从建设前期、基本建成到全面建成的阶段性进程，在人口方面对应于从大量、快速、低选择性逐渐分化到基本稳定、高选择性的阶段性特征，也是《纲要》中“坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设”逐步推进的过程。为了“管住人”，3个阶段的政策建议循序渐进：第1步，构建新区的“眼睛”，针对无差别的“人”，能够看得见、找得着；第2步，构建新区的“大脑”，针对有具体身份、特征和信息档案的“人”，能够记得住、认得出、想得到——有足够的数据和模型可支撑风险研判、情景推演和预测预警；第3步，升级“更好的大脑”，使其运转和功能实现更智慧、更快速、更精细，符合《纲要》中“打造具有深度学习能力、全球领先的数字城市”，“建设绿色智慧新城”的规划目标和要求。

4.2 “引导人”：规划共融促强韧

“管住人”目标明确、手段直接，是公共安全框架下常用的管理策略。然而，在构建安全韧性雄安新区的新理念、新要求下，更加重视“人”与城市的关系，即把“人”放到城市系统的整体环境和复杂联系中去，关注其作为潜在的、流动的致灾因子，在与城市中其他子系统或要素相互影响和作用中可能导致的结构性风险；基于这样的考虑，通过产业布局、建设规划、政策导向、资源分配等系统性手段，引导人口优化配置、良性流动，与城市系统和谐共融，降低人口潜在风险，促进城市本质强韧。

以“大城市病”的1个典型症状——“职住分离”为例，如引言中所述，人们在家庭和工作之间钟摆式通勤，系统性地加重了市内交通负担和昼夜交替的人群聚集，也增加了多种公共安全风险。那么，反其道而行之，在产业空间布局和建设规划中走“产城融合”的道路，避免“职住分离”，就能够从根本上优化系统结构、提升系统韧性，将大部分风险抑制在形成阶段。事实上，《纲要》第五章第四节“完善产业空间布局”开篇即明确提出“坚持产城融合、职住均衡和以水定产、以产兴城原则，采取集中与分散相结合的方式，推动形成起步区、外围组团和特色小城镇协同发展的产业格局”，是基于研究论证做出的科学性、前瞻性规划。

4.3 “保护人”：人员防护和疏散

广义的“保护人”包括被动和主动2个方面。被动的防护主要依靠设施和装备，防止或减少人员在灾害事件中受到伤害，除了在技术上提升防护性能，完善和规范相关设施装备的配置管理、强化人们运用防护工具的意识和技能也是管理上的关键环节，特别是基层的社区安全设施、家庭及个人应急装备，其日常配备的覆盖率以及灾害中的有效使用率，对于提升城市系统韧性具有重要意义。

“保护人”的另一种重要方式——人员疏散，体现了“人”对风险的主动趋避。与传统的人员疏散不同，在安全韧性理念引领下，建议充分利用人员行为的自组织性，在公共设施和管理策略中采取自组织主导的设计思想，本质提升疏散能力。强调精细化和针对性，结合《纲要》及其细化方案，对地下空间、高层超高层、商业综合体等新型城市化中出现的建(构)筑物类型加强研究；对人员类型加以区分，从性别、职业、受教育程度、心理行为特点等方面开展关注个体差别的精细化研究，实施有针对性的安全文化教育、自救互救培训等，科学提升基层民众的防灾参与度和有效性，也是增强社会安全韧性的重要方面。

值得注意的是，除了传统安全强调的“科技—管理”双轮驱动，本文还特别关注了“人”的安全教育和文化提升，因为人的基层属性及其具有机动、应变、自适应、沟通、互助、学习等能力，很大程度上符合安全韧性系统的基本特征。在安全发展理念和需求不断深化的新形势下，范维澄院士进一步提出应以“科技—管理—文化”三足鼎立为支撑，全面推进公共安全应急治理体系和治理能力现代化建设。“治理”的思想与“韧性”是一脉相承的，因此，高度重视、充分依托“科技—管理—文化”的合力支撑，也是构建雄安新区为代表的安全韧性城市的重要内涵和本质要求。

5 结论

本文梳理总结了国内外典型城市化中人口问题的经验教训，特别针对城市化背景下人口迁移以及社会治安风险分布特征，以北京为例进行分析研究，为雄安新区提供参考。同时，在此基础上，结合雄安新区建设规划，具体分析其建设发展过程中可能面临的人口风险及其衍生影响；利用公共安全及安全韧性三角形理论模型，分析“人”作为致灾因子、承灾载体和社会治理关键抓手的多维度要素和作用机理，提出了“管住人”、“引导人”、“保护人”3个方面政策建议，为构建安全韧性雄安新区提供借鉴。