论行政事业单位内控制度建设

(四川科技馆 四川成都 610015)

财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)提出：“内部控制是保障组织权利规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制”。习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”①“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”②因此，内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的，是从单位内部经济活动风险管控角度出发落实廉政风险防控的要求。

1 行政事业单位内部控制发展历程

从2011年课题试点，到2012年规范发布，以及2015年以专题文件形式发布内控工作要求，再到如今的内控监督检查，行政事业单位的内部控制在国内发展了近7个年头，每年的年度关键词及里程碑事件如表1所示。

表1 行政事业单位内部控制发展历程

续表1

2 内部控制制度建设常见问题

通过表1可以看出，在这七年中，为了推动行政事业单位内部控制建设，财政部、财政厅没少下功夫，下定决心要把行政事业单位内部控制一抓到底。但从我们了解的实际情况来看，行政事业单位的内部控制建设情况与监管要求还存在很大差距。因顶层设计等各方面的原因导致单位内部控制建设工作推进缓慢，各单位的内部控制建设牵头部门也很苦恼，常见问题及原因如下。

2.1 内控建设重视程度不够[1]

由于《行政事业单位内部控制规范(试行) 》(财会〔2012〕21号)(以下简称“内控规范”)的宣传、培训没有跟上，部分行政事业单位领导对内部控制缺乏了解，不能正确认识其重要意义[2]，认为内部控制只是一种程序，一种形式而已。部分单位一把手看到内控规范仅是财政部发的文，理所当然就把内部控制这事安排给了财务部门。所以我们看到的行政事业单位内控建设牵头部门百分之八十以上都是单位的财务部门，有极少部分是单位的纪检监察部门或者行政管理部门。内控建设虽然大部分都与经济活动有关，但是涉及到诸如不相容岗位分设、各级管理层权限分配、关键岗位控制等内容时，仅财务部一个部门无法承担单位内控建设的大任。

同时，由于内部控制制度对权力具有较高的约束性和规范性作用，部分人员认为内控制度无形中增加很多条条框框约束自己，所以对完善实施内部控制具有一定的排斥情绪，导致内部控制制度难以有效实施。

2.2 专业人员配备达不到标准要求[3]

内控虽然在国内发展已7年多，但是大部分人对内控的了解和认知还停留在初级阶段。内控专业性较强，不仅需要具备系统化的思维和专业能力，还需要各个部门各个岗位的大力支持与配合。部分单位牵头组织内控制度建设的人员，缺乏内控必要的专业知识和专业技能，对违反财经法规的行为没有辨别和拒绝能力，影响内控建设进度。

2.3 内外监督力度不够[4]

因缺乏对内控基本理念的认识，大多数单位未设立单独的内审部门或岗位，部分内审人员由财务部人员兼任，发挥作用有限。一些单位分管财务的领导同时分管内部审计，使得内审工作缺乏独立性。

上级主管部门和审计、财政等主要监督机构，仅履行对普通的经济事务进行外部监督的职责，侧重于内控制度建立的检查或资金使用合法、合规性的检查，未重视内控制度执行过程或执行效果的检查，一定程度上也影响了内控制度的健全。

3 加强行政事业单位内控建设的建议

3.1 强化各级人员的内控培训工作

提高对内控的认识，弄清楚为什么开展内控工作是单位所有工作的重中之重。

3.1.1 让各级人员认识到内控制度建设的外部意义

首先，加强内部控制是贯彻落实党中央依法治国重要举措。党的十八届四中全会对内部控制提出了明确要求“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗强化内部流程控制，防止权力滥用”。

其次，加强内部控制是建设服务型政府的有力工具。党的十八大明确指出，要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

单位通过建立并实施有效的内控体系，可以优化业务流程，完善管理制度，规范管理活动和业务操作规程，从而提高管理水平，提高公共服务的质量和效率，进而推动建设服务型政府。

最后，加强内部控制是预防腐败的有效手段。内部控制将制衡机制等控制措施有效嵌入单位日常管理活动之中，实现了“关口前移”的作用，能够有效预防腐败。

此外，行政事业单位干部违法违纪案例多与单位经济活动有关，而行政事业单位内部控制规范从单位经济活动入手，可以有效堵塞单位经济活动中的漏洞，消除风险隐患。

3.1.2 加强对各级人员进行内控制度建设相关内容的培训

1)设计管控规则。通过6种管理手段(预算控制、归口控制、审批控制、程序控制、标准控制、单据控制)，编制支出事项操作指南，实现经费支出的全过程管理(见图1)。

图1 管控规则设计示例

2)制度与流程顶层框架设计。通过走访发现，目前行政事业单位制度存在以下几个问题：

第一，制度文件颁布较早，未及时修订完善或作废更新；

第二，制度文件种类繁多，相互之间内容重复甚至冲突，难以有效指导实际工作；

第三，制度文件缺乏配套实施细则，或者内容过于抽象，可执行性不强；

第四，部分关键业务缺乏制度规定，制度内容不完整，未体现相关政策要求。

内控建设能对单位现有管理制度进行梳理评估，提出制度优化修订建议，建立单位内控管理制度框架，让各项管理活动“有法可依，有据可查”。内控制度建设框架示例如下图2所示。

3)对各类支出事项进行分类，按类别、按事项设计管理规则，提高管理水平。比如公务接待费管理,分务接待费分类管理示例如图3所示。

4)内控建设前，事无巨细都要一把手签字，有些单位描述得很贴切：“发生一分钱的支出都要一把手签字”“发生五块钱的支出都要院长签字”。内控建设后，可根据情况进行分级授权，比如一笔支出发生后，由业务部门提出申请，归口部门审核后，5万元以下的，由分管领导审核就可以了，5万以上20万以下由单位负责人审核，20万以上的非常规性支出就不能由单位负责人一个人说了算，必须上领导办公会集体决策了。

内控建设后，实现单位领导从日常事务处理向重点事项管控转变。分级授权示例如图4所示。

图2 内控制度建设框架示例

图3 公务接待费分类管理示例

图4 分级授权示例

3.2 加强组织保障，明确内控建设职责

内控制度建设初期，成立领导小组[5]、工作小组和监督小组，确保内控建设“决策”、“执行”、“监督”三权分离。前期以多种形式加强宣传和动员，要求所有工作人员对于内部控制制度的相关规范和条例进行学习，营造一个良好的内部控制环境。

明确各个部门、各级人员在内控制度建设中的职责详细的分工，全员参与，内控才能真正落地。

建立和完善培训机制、会议协调机制、沟通反馈机制、专题问题解决机制、工作考核机制等统筹协调做好内控制度建设工作，保证单位内部控制建设工作正常开展。

3.3 借助外脑，协助单位内控建设

专业的事，交给专业的人干。成都市财政局、审计局联合印发的《成都市全面推进行政事业单位内部控制建设实施方案》(成财会〔2017〕15号)明确“行政事业单位在建立内控制度中，在发挥单位主体作用同时，借助社会专业机构和专家学者的研究成果，聘请具有行政事业单位内控咨询经历的高水平咨询机构和专家指导单位内部控制建设和实施，推动行政事业内控建设更加科学、高效。”

3.4 强化内外监督机制，完善单位内部控制体系

建议在财务部门和其他管理部门以外单独设立内部审计部门、配备内审人员并确保其拥有较强的独立性，切实开展内部审计工作，使之不再流于形式。可以借鉴纪委体制机制改革的要求，由纪检监察部门实施，这样相对来讲具有一定的独立性。要建立严格的检查问责机制，对内部控制干部职工违规行为进行责任追究。[6-8]

加强对财政、审计以及内部检查的整改意见的跟踪落实工作，真正实现通过检查发现问题，得到及时纠正[9]，促进单位建立和完善内部控制制度，并得到有效实施。要充分应用现代化信息技术手段，加快推进内控信息化进程。

注释：

①② 习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的重要讲话。