改革开放40年来纪检监察体制改革的历程与启示

■ 宋庆伟

中国共产党历来十分重视纪检监察体制改革。十一届三中全会后，纪检监察体制改革大致经历了三个阶段：恢复与重建阶段、探索与发展阶段、改革与创新阶段。经过此三个阶段的发展，我国纪检监察体制逐步实现了由纪委、监察部、检察院“三驾马车”并行到合署办公的转变，实现了由党、政、法纪检监察功能相互重合、交叉到统一于党的反腐败顶层设计的转变。梳理改革开放40年来我国纪检监察体制改革的历程，认真总结40年来我国纪检监察体制改革的有益经验，对于继续将纪检监察体制改革推进新时代具有重要意义。

一、改革开放40年来纪检监察体制改革的历程

恢复与重建阶段：“文革”结束——党的十二大

1977年党的十一大虽然重新提出恢复设立党的纪律检查委员会，但由于“左”倾思想的惯性影响，这一提法并没有真正进行落实。1978年党的十一届三中全会重新选举了以陈云同志为首的中央纪律检查委员会，并将恢复设立中纪委作为“保障党的政治路线的贯彻执行的一个重要措施”，会议强调纪律检查委员会的根本任务就是“维护党规党法，切实搞好党风”。这标志着纪检监察组织在党内的正式恢复，也是我国纪检监察体制改革的开端。此后不久，新成立的中纪委第一次全体会议通过了《中共中央纪律检查委员会工作任务、职权范围、机构设置的规定》，进一步对各级纪委工作任务、职权范围、机构设置等方面进行了规定。《规定》明确指出了各级纪委的主要职责为“整顿党风”，同时规定纪委要接受同级党委的直接领导。但在这种体制下，党委直接领导纪委，纪委的工作开展必定受制于同级党委，没有开展纪检监察工作的自主性，更不可能有效地对同级党委进行监督。鉴于此种情况，中共中央于1980年2月22日批转了《中共中央纪律检查委员会关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》，对纪检监察体制作出了重大调整，即：改同级党委的直接领导为同级党委和上级纪委的“双重领导”，并规定以同级党委领导为主。这一重大调整为此后我国探索实施纪检监察工作的“双重领导”体制奠定了理论和实践基础。

探索与发展阶段：党的十二大——党的十八大

1982年党的十二大正式确立了“双重领导”体制，即：地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪委的领导下工作。这在很大程度上强化了纪委的垂直领导，弱化了同级党委对纪委的领导，有利于发挥各级纪委对同级党委的监督作用。十二大通过的《党章》还进一步规定“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”。这样一来，中纪委可以通过直接派驻的方式加强对党和国家机关的纪检监察工作，这是我国纪检监察体制改革中又一重大发展，为此后的派驻机制和巡视制度建立提供了制度基础。此后，我国的纪检监察制度基本上沿用了这种“双重领导”体制和派驻机制。1992年10月，党的十四大通过的党章进一步对纪检监察体制进行了调整，实现了党的纪检机关和国家监察机构“一套机制，两个牌子”的合署办公，进一步整合了纪检监察资源，有效克服了党政监督职能重复、交叉带来的相互推诿、效率低下等问题，提高了党政监督的整体合力。2002年10月，中纪委和监察部以卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局为试点，逐步探索中央对派驻机构的统一管理体制。经过两年试点后，2004年我国正式开始全面实施对派驻机构的统一管理，将派驻机构的领导关系由双重领导变为直接领导，保证了派驻机构独立开展纪检监察工作的自主性。

改革与创新阶段：党的十八大以来

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央以自我革命的巨大勇气，大力开展党风廉政建设，不断对纪检监察体制进行改革和创新。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革的决定》，专门用第36条对加强制度反腐和纪检监察体制改革进行了“两个为主”和“两个全覆盖”的战略部署。“两个为主”进一步改革了纪委和党委的领导关系，加强了纪委对同级党委的监督力量。“两个全覆盖”进一步完善了对派驻机构的管理，强化了巡视工作的力度，是巡视利剑作用彰显的制度保障。2016年11月，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，党和国家监察体制改革试点工作正式展开。2017年10月，党的十九大报告专门用第十三部分第七小节360余字的篇幅对健全党和国家监督体系作出了具体部署。报告指出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。以构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。至此国家监察委员会和地方各级监察委员会纷纷成立，实现了纪检监察体制的伟大创新。2018年2月28日，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步强调，要进一步加强党对各领域各方面工作领导，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

二、改革开放40年来纪检监察体制改革的启示

坚持突出党在纪检监察体制中的地位和作用

“办好中国的事，关键在党”，历史已经证明并将继续证明，只有坚持党对一切工作的领导，突出党在各领域中的领导地位，才能做到“全国上下一盘棋”，从而对我国纪检监察体制改革进行顶层设计，统筹协调党、政、法纪检监察资源，形成强有力的监督合力。改革开放40年来，我国纪检监察体制改革的历程就是不断解决党、政、法纪检监察职能相互重合、交叉所带来的相互推诿、效率低下问题的历程，就是不断整合党的纪律检查机构、政府监察部门和检察院反贪部门的纪检监察资源形成监督合力的历程，就是不断突出党在“三驾马车”监督体系中地位和作用的历程。当前中国特色社会主义事业进入新时代，就必须进一步加强党在纪检监察体制中的地位和作用，深入推进纪检监察体制改革，不断健全党和国家监督体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖。只有不断突出党在纪检监察体制中的地位和作用，才能优化资源形成合力，才能更好地实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，将纪检监察体制改革推进新时代。

坚持始终把反腐败斗争作为纪检监察体制改革的目标

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，全面从严治党成效卓著，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。但是我们也要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决，党面临的“四大考验”和“四大风险”依然存在。同时，我们党肩负着实现伟大梦想、进行伟大斗争、推进伟大事业和建设伟大工程的历史使命，习近平总书记指出“其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程”。新时代要建设党的新的伟大工程，就必须深入开展反腐败斗争，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台，进一步强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。改革开放以来40年的历史告诉我们，“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，新时代深入推进纪检监察体制改革必须以反腐败斗争为目标，从而为反腐败斗争提供制度保障。

坚持“先试点，再推广”的改革思路与方法

我们党是马克思主义政党，始终坚持唯物主义辩证法的方法论，始终坚持矛盾的普遍性与特殊性辩证统一的原理。早在1937年，毛泽东在《矛盾论》中指出“矛盾的普遍性和特殊性的关系，就是矛盾的共性和个性的关系”，并提出了马克思主义普遍真理与中国革命实践相结合的命题。改革开放时期，“先试点，后推广”的改革思路与方法就是矛盾的普遍性与特殊性原理的具体运用。同时，我国的纪检监察体制改革也广泛采用了“先试点，再推广”的改革思路与方法。2002年10月，中纪委和监察部以卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局为试点，探索中央对派驻机构的统一管理体制。经过两年的试点，2004年中纪委对派驻机构的统一管理在全国普遍推广。无独有偶，监察委员会的设立也是于2016年先在北京市、山西省、浙江省进行试点，一年之后在总结经验的基础上，党的十九大正式宣布要在全国普遍设立监察委员。改革既要顶层设计，又要“摸着石头过河”，历史证明，任何顶层设计都需要试点实验，总结经验教训后才能在全国普遍推广，只有坚持“先试点，再推广”的改革思路与方法，顶层设计才能安全着陆，才能真正落地生根。