基于政府主导视角下的农业产业化扶贫模式的研究

王彦平 吴仕超

摘要：反贫困研究已成为我国多个领域研究的重点和难点。长期以来，国内大多数扶贫理论研究更加倾向于区域层面的宏观发展，而对贫困人口脱贫受益这一核心问题缺乏应有的关注。本文立足甘肃省，以政府为主导视角，通过考察当地政府、龙头企业和农民的关系，探析甘肃省农业产业化扶贫模式的作用机制，并找出其中不足，进而给出完善该机制的对策建议。

关键词：农业产业化扶贫 甘肃省 龙头企业

中图分类号：F812.8 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）09-0238-03

反贫困研究已成为我国多个领域研究的重点和难点。长期以来，国内大多数扶贫理论研究更加倾向于区域层面的宏观发展，但对贫困人口脱贫受益这一核心问题缺乏应有的关注。近年来，虽然国内研究视角也逐步开始从区域层面的宏观发展向带动贫困人口发展发生转变，但就目前的研究来看，对扶贫的研究主要集中在扶贫的概念、模式、效应、机制等方面，鲜有涉及产业扶贫方面的研究，尤其是缺乏以政府为主导层面的，带动贫困人口协同发展的欠发达区域产业扶贫方面的研究。

在政府主导的精准扶贫战略中，如何解决制约贫困地区经济社会发展的突出问题，特别是帮助扶贫对象和提升贫困地区自我发展能力至为关键。扶贫不应只是“输血式”的救穷，更应该是“造血式”的救急，陈博境和王瀛（2017）研究发现，相对于“输血式”扶贫，“造血式”扶贫更具有可持续性。[1]对此，全承相（2015）认为，实现产业化经营与扶贫开发的对接、提升贫困地区自身发展能力，是实现精准扶贫的一个关键问题，并以此为依据，进一步提出了产业扶贫的精准化路径。[2]

事实上，作为一种扶贫模式，产业扶贫具有两种形态。一种是内源式的产业扶贫，即通过贫困地区特色农业扶贫；而另一种则是外生式的产业扶贫，就是通过兴办非农产业，实现贫困人口转移就业，进而达到贫困地区贫困人口的脱贫目标。[3]本文则是主要关注第一种形态的产业扶贫。将产业扶贫理念引入扶贫领域，以甘肃省为例，通过考察当地政府、龙头企业和农民的关系，探析甘肃省农业产业化扶贫模式的作用机制，并找出其中不足，进而完善该机制。

一、政府为主导的农业产业化扶贫模式

随着甘肃省农业经济的飞速发展，农业产业化已成为促进农业和经济协调发展，实现农业专业化、现代化的不二选择。农业产业化以创新增收为中心，以市场需求为导向，优化配置各类生产资源，实行区域化统一布局、规模化建设、专业化生产、企业化管理，从而形成联接企业和农户为一体的经营体系，促使贫困地区走上自我调节和发展的现代化经营方式和产业组织形式。它的本质是指对传统农业进行技术改造，推动农业科技进步的过程。农业产业化的基本思路是：企业根据市场需求确定自身的生产方向，通过协议购销、参股合作等形式，与农户结成稳定的利益关系，将市场与农户连接起来，在发展企业自身的同时，也把农业推向市场。其主要采用的发展类型有：以龙头企业拉动地区产业的类型、“农业生产+市场导向”相互结合的类型、地区专业协会拉动经济的类型等。

如若农业产业化是市场发展的趋势，那么引导地区龙头企业带动贫困人口共同发展便是甘肃省政府所选择的发展模式，而这一模式的核心便是精准扶贫，它不同于以往的粗放式扶贫，是真正运用科学有效的大数据筛选机制来对不同贫困现状的帮扶对象进行精确识别以及帮扶的新型治贫方式。简而言之，精准扶贫的内涵就是：谁贫困就帮扶谁，真正地将扶贫实质落实到贫困居民身上。

综上可见，将政府的引导和市场的趋势结合后的成果便是农业产业化扶贫这一全新的发展和扶贫模式。相对于传统的扶贫来说，农业产业化扶贫多了一个中间环节，即企业。传统扶贫的传导机制是“政府—农民”，而农业产业化扶贫的传导机制是“政府—企业—农民”，其中，政府是主导，龙头企业是媒介，农民是作用对象。农业产业化扶贫看似多了一个环节，多了一层麻烦，而实际则不然。

一方面，政府不仅通过农业产业化扶贫政策来刺激农产品企业发展，同时也在通过企业将扶贫政策作用到农民身上。这么做的好处显而易见，由企业替农民去咨询和申请扶贫政策支持，解决了农民不知晓扶贫政策和不敢接触政府部门的难题。此外，相对于政府，当地企业也更清楚贫困农民的分布以及具体情况，他们能够帮助政府精确识别扶贫的对象，增加扶贫的精准性，从而减少政府部门的工作量。

另一方面，企业也在通过带动农民脱贫致富这一行动，换来政府的农业产业化扶贫政策的支持。而政府支持的幅度，也应与企业带动当地经济发展和帮助农民脱困的程度与幅度相对应。换言之，企业只有不断带动农民脱贫致富，发展壮大并带动当地经济发展，才能获得更多政府的政策支持。

二、甘肃省农业产业化扶贫绩效

自“一带一路”战略实施以来，甘肃省明确提出“打造丝绸之路黄金段”的战略定位，欲将全省龙头企业转型创新，带动地区贫困农户一齐协同发展。近几年，甘肃省牵头建立跨境农贸市场，将龙头企业与国外农产品需求方匹配撮合，使得全省农产品对外贸易量逐年上升。2010年至2015年，全省农产品出口额由2.96亿元增长到3.8亿元，增长28.4%；农产品出口国由85个增长至103个，增长21%；农产品主要出口市场为泰国、印度、美国和德国等。

此外，甘肃省政府高度重视农民纯收入问题，围绕农民增收和实现农业产业化建设先后出台了逐步减免农业税、推行了粮食直补和综合补贴等一系列惠农新政策，以扶贫政策推动农业产业化，极大地调动了农村居民的生产积极性，拓寬了农村居民增收渠道，农村人均纯收入增速逐渐加快。

从图2可以看出2010—2015年甘肃省农村人均纯收入进入稳定增长态势，未出现下降或徘徊现象。农村人均纯收入从3424元上涨至6936元，翻了一倍有余，年均增速近21%。而2005—2010年，甘肃省农村人均纯收入则是从1980元上涨至3424元，增长72.9%，年均增速14.5%。由此可见，在近几年提出农业产业化扶贫后，农村人均纯收入无论是从量，抑或是从增速来看，都有了显著的提高。

三、甘肃省农业产业化扶贫困境

（一）龙头企业与农民合作机制不健全

目前在甘肃农业产业化的发展中存在的最显著的一个问题就是龙头企业和农合组织之间没有完善和稳固的利益联结机制。在农合组织和龙头企业的合作关系中，大多数合同仍旧是口头协定，并没有签订任何正式的书面合同，在这之中只有四成的合同是书面签订的，因此经常会出现合同双方违约的现象。据调查，在各地违约事件的处理中，农民团体通常处于弱势地位。龙头企业通常会将农户团体作为分散和嫁接企业风险的对象，损害农户利益，进而影响到农业产业化经营和龙头企业自身的发展。农民团体和龙头企业之间的关系是互惠互利的利益联结关系，而不是一锤子买卖的机会主义行为。①因此，不管是什么样的合作方式，只要能获得双方的认可，使得双方的利益得到保障，那么这样的合作方式才是可持续发展的。

（二）龙头企业融资难问题严重

银行从贷款中可获得的预期收益不仅取决于贷款利率，而且直接取决于贷款项目的拖欠风险。由于存在信息不对称，银行无法直接对贷款企业的风险作出完全的信息估计，因此只能借助于信息披露平台，以及企业自身经营业报的披露这两种方法，来估算企业是否会产生拖欠风险。因此，银行偏向于向经营规模较大的企业投放信贷。其原因不言而喻，大型企业信誉好、信息披露机制较为完善，容易受到银行的亲睐。因此，银行不仅会放更多的贷款给国有企业，而且配给大型国有企业的贷款利率也相对较低。而农产品龙头企业，因其规模较小、民营性质以及靠天吃饭的特性等，银行在向其放贷时，往往会出现“惜贷”现象，并且会配以较高的贷款利率，增加龙头企业的融资成本。②

（三）政府与企业衔接不畅

虽然目前我国改革开放已历经四次改革，但行政机关仍十分庞大，并且职能交叉，机构重叠。以甘肃省为例，政府下设委、办、厅、局，厅局下有二、三级单位，有些行业系统的主管委、办内，又设立与一些厅、局职责相对应的处、室，处室以下又对口设科到人。不仅机构重叠，领导干部多，虚职、副职过多，当一个企业申请扶贫政策支持时，申请审批环节繁多，效率低下。

此外，在地方政府和企业的关系中，地方政府的工作效率较低，审查不到位，容易造成部分龙头企业铤而走险，骗取政策扶持。这种以带动贫困人口脱贫致富为口号，实际却以骗取政策为实的行为一旦盛行起来，无疑会对农业产业化扶贫的发展带来极其恶劣的影响。

四、对策及建议

（一）形成和完善科学有效的合作机制

对于农业经营组织而言，想要切实贯彻各类扶持措施就必须有良好的激励和约束机制。从调查得知，当农合组织和龙头企业进行利益博弈时，农合组织实际上是处于一个相对弱势的地位。因此，想要让问题得到解决，关键之处就在于使利益联结机制更加完善规范。一是，在两者之间的利益合作机制设定中对农合组织的利益加以充分保障，农户作为利益合作机制中的基础主体单位，应对其利益加以足够的重视。任何利益合作机制按照自愿互利原则开展，对于合作机制各自的内容、流程、各主体义务和权利、责任进行明确的界定和区分。对于政府而言，要强化对双方行为的管理，监督双方按照协议完成各自的工作。二是，扩大利益“蛋糕”，引入更好的分配方法。所谓“利益蛋糕”，实际上就是要解决分配对象的问题，只有做好这一点才可以确保利益合作机制稳定持续的运行。同时，也是农民专业组织进行原始积累并不断发展扩大的要素。三是，增强抵御风险的能力。在农业产业化扶贫过程中，龙头企业与农合组织联合经营，两者只有不断深化合作关系，建立制度化合作联盟，实现资源共享，提升核心竞争力，增强共同抵抗市场风险的能力。

（二）完善信贷配给，力求实现平衡

政府应鼓励农业企业购买农业保险，解决“贷款难”的问题。目前，我国中央及地方政府重视农业保险发展，不断增强了农业保险试点的深度和广度，为农业保险发展、银保互动合作提供良好的政策环境，为发挥农业保险的功能及作用奠定了良好的市场基础。农业产业化龙头企业遭受的信贷配给、信贷风险、农业保险购买等情况，应从微观角度分析。调研得知：甘肃省不同地市农业产业重要经济贡献度与其遭受的信贷配给程度不同，地方农业龙头企业遭受的信贷配给程度很高且逐渐恶化。因此，要解决龙头企业信贷配给问题，首先，要理解影响农业企业购买农业保险影响机理及影响强度，通过政府、金融部门的协调，弱化这种影响，分析保险公司特征因素、银行特征因素与政府政策因素中对农业企业购买行为有显著影响的关键因素，关键因素重点解决，畅通农业企业融资渠道，解决“钱”对企业最大的影响；第二，信贷资金要做到“雪中送炭”，而不能只做“锦上添花”。对于发展前景的扶贫企业，给予政策上的倾斜，实现精准扶贫；同时企业要恪守信用，提高资金使用效率，健全财务管理制度，进一步加强市场竞争力。

（三）提高政府工作效率，建立扶贫考核机制

政府应适应新形势的要求，减少行政审批环节，审批环节越多，群众办事越麻烦，政府扶贫政策的核心是脱贫和服务，关键是效率。因此，更进一步简化审批流程已成为新形势下的趋势，同时这也是实现政府行政科学化，提高政府效率正确而有效的途径。

此外，政府也应建立扶贫考核机制，实时下乡考察农业产业化扶贫的实施情况，以各个龙头企业带动农民脱贫的绩效以及推动当地经济的程度为指标，建立科学有效的扶贫考核机制，考察各龙头企业的扶贫情况。对于骗取政策扶持的龙头企业，坚决予以法办，并拉入失信黑名单；对于能够带动农民脱贫的企业，则加大政策扶持力度，从而更好地推动甘肃省农业产业化扶贫模式的发展，实现精准扶贫。

注释：

①就农业产业化和扶贫而言，龙头企业更应追求与农民团队的长期合作，这不仅有助于扶贫农品，更有助于企业自身发展，换取政府政策扶持。陈东平、宋文华（2018）就阐明，如若龙头企业只为获取短期获利，而损害农民团队的利益，这不仅会无法获得政府政策扶持，还会对企业自身的诚信信誉造成负面影响，不利于长期发展。

②郑慧明，刘伟平（2013）曾对福建农业龙头企业融资问题进行了实证研究，数据表明，龙头企业由于规模小，风险大等原因，受到银行其实待遇。因此，在农林牧渔等行业，银行会对其“惜贷“。

参考文献：

[1]陈博境，王瀛.做好“加、减、乘、除”法 走“互联网+创业教育”的造血式精准扶贫之路[J].中国培训 ，2017（7）：1-2.

[2]全承相.产业扶贫精準化政策论析[J].湖南财政经济学报，2015（2）：118-123.

[3]曾明，曾薇. 内源式扶贫中的乡村精英参与——以广西自治区W市相关实践为例[J].理论导刊，2017（1）：92-95.

[4]陈东平、宋文华.农民与新型农业经营主体利益联结稳定性：信任的作用——基于多个案例的分析[J].农村经济，2018（3）：99-105.

[5]郑慧明，刘伟平.福建农业龙头企业遭受信贷配给的实证研究[J].福建农林大学学报（社科版），2013（1）：45-48.

责任编辑：刘健