财政扶贫资金专项审计调查的途径和方法

赵羚

摘 要：国家高度重视扶贫事业，党的十八大后，党中央、国务院出台重大举措，持续加大财政专项扶贫资金投入力度，制定系列政策制度，助推实现扶贫攻坚事业。在国家审计机关开展财政专项扶贫资金审计过程中，发现仍然存在精准扶贫不精准为主线的问题。研究认为，国家审计机关可以重点审计调查政扶扶贫资金的项目立项、审批过程，重点关注扶贫资金流向和结果，审查财政扶贫资金使用的合法性、效益性。

关键词：财政专项扶贫资金；审计调查；审计方法

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）13-0200-02

财政扶贫资金，一般包括各级财政预算安排的专项扶贫资金，统筹整合用于脱贫攻坚的其他涉农专项资金、地方政府债券资金（不含置换债券资金）以及清理收回的财政存量资金。财政专项扶贫资金是主要用于国家和省确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村和贫困户，为改变贫困地区落后面貌，改善贫困群眾的生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的财政资金。财政专项扶贫资金的来源主要包括中央和地方财政安排的扶贫专项资金。根据当前脱贫攻坚工作需要，重点用于改善贫困乡村的基础设施建设，侧重解决人居环境改善、贫困户危房改造以及提升农村医疗卫生服务等问题。资金的管理由各级扶贫部门会同财政部门统筹提出分配方案，报同级政府扶贫开发领导小组审定批准后下达。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高度的责任感和使命感，将扶贫开发摆到治国理政的重要位置，纳入“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署，持续加大财政专项扶贫资金投入和各方面的政策支持力度，创新扶贫方式，扶贫开发取得巨大成就。2016年，中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000亿元，其中，中央为667亿元，同比增长43.4%；省级超过400亿元，同比增长50%以上。2013年至2016年，我国累计脱贫5564万人，每年农村贫困人口减少都超过1000万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。安徽省各级财政逐年加大财政专项扶贫资金投入，2015年全省投入财政专项扶贫资金25.2亿元，比2011年12.7亿元增加12.5亿元，增长98.4%。

党的十九大报告明确提出：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”为全面落实党的十九大精神和国家“十三五”脱贫攻坚规划，2017年1月4日，安徽省人民政府办公厅印发《安徽省“十三五”脱贫攻坚规划》。该规划提出加大财政扶贫资金投入和监管力度。“十三五”期间，全省仅易地扶贫搬迁总投资约75亿元。因此，国家审计机关全面开展财政专项扶贫资金专项审计，对于发现的问题全面整改到位，十分必要、十分重要。

1 文献回顾

近年来，审计机关和相关专家学者对财政扶贫专项资金进行研究。于柯夫（2014） 以广西自治区部分贫困县使用财政扶贫资金专项审计检查为基础，提出加强财政扶贫建设项目与资金管理的力度，做好财政扶贫专项资金明算账管理等建议。李鹏杰（2016）以财政扶贫专项资金为切入点，分析对财政扶贫专项资金开展绩效审计的必要性并给出了相应建议。刘昱含，宗传磊（2016）以青州市为例，就其在精准扶贫专项资金使用中遇到的问题进行分析，并就进一步完善扶贫工作管理体制、提高专项资金使用效率等方面提出合理化建议。王卉（2017）以江苏省Y市财政专项扶贫资金管理情况为对象进行研究分析后，发现财政扶贫专项资金存在分配管理观念滞后、资金使用方式单一和使用效率不高、资金管理体制不健全、绩效评价有待完善等问题。上述研究，具有代表性，但存在一定的局限性，主要是对提高国家审计机关审计能力研究不足、效果不佳等。

2 财政扶贫专项资金管理存在的主要问题

为加强财政扶贫资金管理，提高资金使用效率，国家制定实施一系列财政扶贫资金管理规范制度。2016年5月，安徽省财政厅、安徽省扶贫办、安徽省发展改革委员会印发《安徽省财政扶贫资金管理办法》，明确规定各地按照国家和省扶贫开发政策要求，结合当地脱贫攻坚工作实际，紧密围绕促进减贫的目标，因地制宜确定财政扶贫资金使用范围。行政事业单位基本支出、各类补助及城市基础建设等不得借用财政扶贫资金。对重点建设项目要实行招投标制，大宗材料要实行政府采购，并对财政扶贫资金的管理及监督等方面也作了详细规定。审计调查不仅有利于财政扶贫资金的管理，也有利于促进各级政府对扶贫工作的重视和支持，不断提高财政扶贫资金的使用效果和扶贫成效。在审计过程中，审计人员要紧扣审计调查的重点，才能把好财政扶贫资金审计的质量关。

结合安徽省扶贫工作实际，研究认为，目前存在精准扶贫的以不精确为主线的问题，主要表现在贫困户认定不精准，资金使用不规范、扶贫措施不精准、管理制度不科学、扶贫效果的评价方式有待改善。正如，刘昱含，宗传磊（2016）以青州市为例，提出精准扶贫工作过程中财政专项资金使用存在的主要问题，一是资金重复补贴，使用效率低下。在实际工作中，不同部门单位都有各自的扶贫资金和扶贫计划，部分部门单位只关注自己业务范围内的工作计划，与其他不同部门单位之间缺乏有效沟通，导致不同单位同类型的项目存在重复补贴的问题。二是补贴资金不足，脱贫难以长久财政资金的补贴额度有限，无疑也是精准扶贫过程中的一大难题。三是资金使用不严，资金管理缺失。未经核实或者核实管理不严便草率确定贫困户，造成补贴目标不精准，真正的贫困户得不到补助而不符合贫困户标准的居民虚报冒领补贴资金的问题。四是项目“张冠李戴”，追求形象工程。部分干部用扶贫专项资金做其他项目的现象，形象工程做好了，贫困村、贫困户的现状却没有改善，违背了精准扶贫工作的初衷。

3 财政扶贫资金专项审计调查的政策建议

3.1 重点调查财政扶贫资金的项目立项、审批过程

财政扶贫资金的管理和项目管理是相辅相成的，资金管理是项目管理工作的保障，扶贫项目选择的正确与否，直接影响到财政扶贫资金使用的合法性和效益性。对财政扶贫项目立项和审批过程的审计，是正确反映财政扶贫资金全貌、全面评价财政扶贫资金使用是否有效的重要一环。

项目确立程序一般是由村委会申请，乡镇政府根据实际情况向扶贫部门申报，由各地扶贫办领导小组进行平衡审批后向上级扶贫办及财政部门申报，最后由省扶贫办领导小组审查审批后下达执行。但在实际工作中，还存在着审批部门对扶贫项目缺乏调查了解，个别贫困村急需解决的项目应报未报、应批未批、资金分配贫富不均等问题。所以，在具體审计过程中，审计人员要对已经批准的扶贫工程项目严格审查，尤其对调整的计划项目要查明调整原因，还要对最初申报项目资料进行审查，加大审计力度、深度，防止财政扶贫项目审批的随意性，尽力杜绝项目上的腐败问题，保障财政扶贫资金真正能用到扶贫村、贫困人口上，切实解决贫困人口的一些实际问题。

3.2 重点审查财政扶贫资金使用的合法性

财政扶贫资金的使用环节主要是资金从财政账户出来后，最终到达项目上。大部分扶贫项目在最基层实施，项目分散，涉及到千家万户，由于基层管理还很薄弱，财政扶贫资金的使用在实际工作中，还存在着资金拨付不及时、配套资金不到位、财务管理不规范以及扶贫项目的实施很不规范等问题。

在审计过程中，审计人员通过系统了解本地区财政扶贫资金投入所占比重大小，扶贫项目的大小，财政扶贫资金的核算管理情况后，确定审计的重点内容和审计调查的重点方向，采取详查和抽查相结合的方法，有条理的对财政扶贫资金进行审计监督。在资金使用环节上，要依照《安徽省财政扶贫资金报账制管理实施办法》，对是否执行报账制规定，报账手续是否合法合规，有无擅自变更财政扶贫资金项目，工程项目资金是否按计划拨付，对工程项目是否扣留一定比例的质量保证金，工程质量的检验情况和质量保证金的支付是否按规定进行，工程预决算是否进行了审计，报账程序和依据是否完备等问题要进行监督。

审计人员应在突出重点上下功夫，还要有发现大案要案线索的意识。不仅要对大额的现金支出、不合规票据重点审计，还要对重点财政扶贫项目的招标、预决算、财务管理等进行详细审计，如大宗原材料的购入有无问题，实际使用量与预算的差额大小，是否存在弄虚作假、营私舞弊的问题，决不放过怀疑有疑点的问题，必要情况下采取外调或函证，以保证扶贫资金的安全、有效、合法。

3.3 重点关注资金流转环节，对有关部门进行调查

根据财政扶贫资金的流向，有针对性的调查部分涉及单位及人员。抓住资金拨付主线，根据资金流程环节，逐级审查资金是否真正用到扶贫项目建设上，有无巧立名目截留、挪用，是否存在搞资金空转，假支付，配套不到位等问题。目前，财政扶贫资金一般都是经过省、市财政拨付给县级财政。在实际审计过程中，我们可按顺查法，用简单的图表标出资金流向、资金收支时间、金额等，看财政扶贫资金分布是否合理，有无异常。根据具体资金拨付要求，对未按期拨付的资金情况应高度关注，并通过审查相关会计纪录、文件资料来摸清问题的实质。

3.4 重点抓好财政扶贫资金的使用效益性审计

财政扶贫资金的使用重点就是扶持解决贫困乡村的产业脱贫、基础设施建设、金融发展以及就业服务，以及对贫困人口的救助和健康服务。审计人员应在项目完成情况上下功夫，账面审计和实地察看密切结合，走访群众，深入了解，调查完成的扶贫项目的质量，对使用后的效益是否达到预期目的进行全面了解，必要时还可对项目工程实施决算审计，并请有关专业人员对项目效益做出评估。资金的使用正当与否直接关系到贫困地区人民的切身利益和稳定发展，只有保证扶贫资金真正用到扶贫项目上，并狠抓扶贫成效，真正做到对贫困地方经济发展的支持，有效改善群众的生活条件和生态环境，才能体现扶贫工作的历史意义。

财政扶贫资金扶持的贫困人口点多面广，资金分散，随着国家财政扶贫资金的不断投入，各级财政扶贫资金审计调查监督检查工作日益频繁。审计调查工作只有突出重点的展开，才能保障地方扶贫政策的贯彻落实。

参考文献

[1]于柯夫.谈财政扶贫专项资金明算账[J].财经界，2014，（6）：104-105.

[2]李鹏杰.浅谈财政扶贫专项资金绩效审计[J].财会研究，2016，（6）：10-12.

[3]刘昱含，宗传磊.在精准扶贫工作中财政专项资金使用中存在的问题及建议[J].财经界（学术版），2016，（14）：21.

[4]王卉.江苏省Y市财政扶贫专项资金管理研究[D].大连海事大学，2017.