进一步完善公路基础设施PPP模式的基本思路

文/长安大学经济与管理学院 周国光

叶迈峰/摄

利用政府与社会资本合作（PPP）模式发展基础设施和公用事业，是2014年以来国务院重要的政策导向。三年多的探索实践表明，PPP模式对引导社会资本进入基础设施与公用事业领域，并有效地促进其科学、有序和可持续发展，发挥着重要的作用，总的发展势头是好的，但存在的相关问题也不容忽视。按照财政部提供的资料，入管理库的项目中采取使用者付费机制的比重逐年下降，而采取可行性缺口补助机制和政府付费机制的比重则不断攀升。

到2017年9月底，管理库中的项目投资额，采取使用者付费机制的只有16.3%，而采取可行性缺口补助机制和政府付费机制的则分别达到54.3%和29.4%。一些地方政府及其部门对PPP模式不恰当地利用和对财政资金的过分依赖，有可能导致过度透支未来地方政府的财政资金，并埋下潜在的地方政府债务风险。中央政府对此给予高度重视。

应坚定不移地在公路建设领域大力推进PPP模式

应从完善社会主义市场经济体制的高度，认识发展公路PPP项目的必要性。在基础设施建设和公共服务领域大力推广PPP模式，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措。我国市场经济地位至今尚未得到美国、日本、欧盟等的认可，对我国外贸事业的发展有极大的不利影响。这种状况的存在，不排除美国、日本、欧盟等对中国的偏见和政治上的歧视，但我国自身存在着一些地方政府对经济发展的行政干预较多；一定程度的地方政府垄断行为；一些地区对非公有制经济发展的限制、歧视、打压等问题也不容忽视。这也许是中共中央从十六大开始逐步加大了发展非公有制经济的力度、逐步加大利用PPP模式发展基础设施建设和公用事业力度的重要原因之一。

我国的基础设施建设和公用事业利用PPP模式发展有两大优势。其一，吸引社会资本投资基础设施建设和发展公用事业，有助于缓解基础设施建设和公用事业快速发展的需求与财政资金投入相对不足的矛盾。其二，有助于利用市场机制，有效提高基础设施建设和公用事业发展的效率。

基于以上分析，笔者认为，利用PPP模式发展我国公路基础设施建设的政策导向不容质疑，发展公路PPP项目的举措不应受到限制。但是，发展公路PPP项目过程中存在的各种问题也不容忽视。坚定利用PPP模式发展我国公路建设事业的决心和信心，科学分析并有效解决公路PPP项目实施过程中存在的实际问题，健全与完善公路基础设施PPP模式的运行机制，才有利于利用PPP模式促进公路基础设施建设事业协调、有序和可持续发展。

这方面思路的合理性，已通过中央政府的最新政策导向得到了印证。在2018年4月，中央政府一方面通过印发《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号）充分表明了坚定不移地利用PPP模式发展基础设施建设和公用事业的决心和信心。另一方面，则通过印发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）明确了规范PPP模式运作、有效控制地方政府债务风险的具体要求。

应当大力发展使用者付费机制的公路PPP项目

利用使用者付费机制发展高速公路建设项目

笔者认为，在PPP模式的三种付费机制中，最能体现PPP模式初衷、有利于可持续发展的付费机制，应是使用者付费机制。利用使用者付费机制，政府无须花费更多，就可利用社会资本的力量，建成国民经济与社会发展所需的公路基础设施。

采取车辆通行费制度的高速公路具备了采取使用者付费机制的条件。按照《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》等法律法规的规定，利用国内外经济组织的资金（社会资本）投资建设的高速公路，属于特许经营高速公路。特许经营高速公路也许是新的政策导向下收费高速公路发展的主要方向。管理政府收费高速公路的融资平台公司和事业法人，可通过采取TOT（转让-运营-移交）方式，筹措普通公路建设和养护所需资金，并将政府收费高速公路变更为特许经营高速公路。各级交通运输主管部门可按照新的政策导向，采取适当的政府补助方式（即可行性缺口补助机制）使得一些社会效益好、社会公益性强，但财务效益不甚理想的高速公路新建项目和目前已建成的政府收费高速公路项目，变得对社会资本具有吸引力，并申请将政府补助款按照规定程序纳入同级财政预算。

存在的主要问题是，修订后的《收费公路管理条例》不允许企业利用专项债券资金投资建设与管理政府收费公路；按照《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368号）文件的规定，转让政府收费公路收费权的资金，也不再作为专项资金，而是纳入一般公共预算。这意味着对这部分资金的争取，还需要依赖于进一步加强高速公路建设项目支出的预算管理。

如果在“十三五”期间的后三年无法争取到大量的财政资金，用于对PPP项目的可行性缺口补助，则公路基础设施PPP项目的有效实施，取决于能否按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中的原则规定，并有效借鉴美国、加拿大、意大利等国家的经验，争取到尽可能长的特许经营年限。

国家统计局发布的统计数据表明，2017年中国汽车产量达到2901.8万辆，比上年增长了3.2%；2017年年底，汽车保有量达到2.17亿辆（包括三轮汽车和低速货车820万辆），比上年末增长11.8%，意味着伴随未来民用车辆的快速增长，高速公路有可能具有比较理想的远期财务效益。对此，只要能够做到将特许经营年限逐步延长到50年，甚至更长的期间，高速公路建设项目也许将呈现明显的，对社会资本的财务吸引力。

目前，由于国家发改委、交通运输部的主要政策导向，仍然是发展政府收费公路，严格限制将政府收费公路以转让收费权的方式转变为特许经营公路，这与其大力推广PPP模式的政策导向之间似乎相悖。因此，对以上思路的实施还取决于国家有关政策导向的调整。

将普通公路纳入高速公路BOT项目的思考

高速公路PPP模式的主要运作方式是BOT。20世纪90年代，福建省泉州市刺桐大桥建设项目，首次采取较规范的特许经营方式吸引泉州市的社会资本、名流集团的资本，投资建设与运营刺桐大桥以来，全国几乎所有的省份都在利用BOT运作方式投资建设与经营高速公路和少量的一级公路、二级公路，在深化公路基础设施投融资体制改革方面迈出了可喜的步伐。

但公路基础设施特许经营的改革探索之路并不平坦。刺桐大桥BOT项目的实践探索一路坎坷，最终在2015年被泉州市人民政府收购，从2016年1月1日起终止收费经营，成为一个并不成功的案例。

从理论层面分析，存在着将普通公路建设项目纳入高速公路BOT项目的可能性。如果某高速公路项目在《收费公路管理条例》规定的最长收费期限内，具有令人满意的收费交通量和理想的投资效益，则在一定的制度安排下，社会资本可同时承担普通公路建设与养护管理的职责，或者具有为普通公路建设提供资金的可能性。

假设某高速公路BOT项目在符合《收费公路管理条例》规定的最长收费经营期限内，按照一定合理回报率计算的车辆通行费现金净流入的现值为30亿元，而该项目建设所需投资的现值只有20亿元，则可以要求项目公司在投资经营收费高速公路的同时，再履行为国家投资10亿元建设普通公路的职责，或者可要求项目公司为政府提供10亿元的资金用于普通公路建设。如果采取分期支付的方式，可在一定的利率下计算确定分期支付的金额。

这里含有一个高速公路特许经营的基本原理：政府给予项目公司的特许经营年限，是为了保证项目公司通过收取车辆通行费来收回投资并获得合同约定的合理回报。项目公司的投资额，并不要求与该高速公路项目的实际投资保持一致。如果项目公司的投资额超过了该高速公路项目实际需要的投资额，超出部分即可用于普通公路建设。如果项目公司的投资额低于该高速公路项目实际需要的投资额，则差额部分可通过政府财政补助的方式予以解决。

如果某高速公路项目在近期财务效益不理想，但在长远的未来具有令人满意的收费交通量和理想的投资效益，则可通过适当延长特许经营年限的方式，使得项目公司可为普通公路建设提供资金。

目前，我国大多数高速公路项目由于在《收费公路管理条例》规定的最长收费年限范围内预期的收费交通量不理想，不足以产生对社会资本的吸引力。除了按照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）文件的规定给予项目公司一定的财政补助外，理想的做法是，参照美国、加拿大、西班牙、意大利等国家的做法，在目前汽车产销量逐年增加、交通量逐年快速增长的状况下，通过延长收费年限的方式，不仅有助于使目前交通量不理想的高速公路项目变得对社会资本具有吸引力，同时利用社会资本建设普通公路的设想也将具有可行性。

假设某高速公路建成后的第一年，通过收取车辆通行费可产生2亿元的现金净流入量，并由于收费交通量的增长在20年内产生6%的平均年增长率。如果项目公司希望获得8%的投资收益率，按照20年特许经营期限及连续复利方式计算，现金净流入量的现值为32.97亿元。如果该项目的投资现值为40亿元，则该项目无疑不具有对社会资本投资的吸引力。但是，如果将特许经营年限延长至100年，则现金净流入量的现值将达到100亿元。即使不考虑从第21年开始由于交通量增长带来的现金净流入量的增加，以及该高速公路扩建改造的需要，则按照从第21年开始现金净流入量为6.64亿元计算，100年的特许经营期限可获得的现金净流入量的现值将达到46.34亿元。这意味着通过延长特许经营年限，不仅能够使该项目变得对社会资本具有吸引力，安排合理得当的话，还有可能吸引6.34亿元的社会资本用于普通公路建设。

这将进一步涉及到对《收费公路管理条例》的修订事项。《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）中允许特许经营公路的经营期限超过30年，为这一思路的实施提供了政策依据。

利用高速公路TOT项目筹措普通公路建设资金的设想

TOT属于国家发改委和财政部倡导的PPP模式的运作方式之一。财政部于2014年11月30日印发了《关于政府和社会资本合作示范项目有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），确定了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目。该文要求，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

这意味着，各级交通运输主管部门通过盘活存量高速公路资产，将其收费权对外转让来筹措公路建设资金，已经具有了明确的政策保证。

如果要充分发挥利用高速公路TOT项目为普通公路建设筹措资金的作用，需要正确处理以下两个问题。

转让的特许经营期限越长，可筹措的资金越多。例如，全长253公里、建设成本仅38.74亿元的美国印第安纳收费公路，于1956年建成通车后开始收费。2006年6月印第安纳州政府财政局（IFA）以260.7亿元的价格将75年的收费权转让给澳大利亚麦考里基础设施集团（MIG）和西班牙辛特拉集团（Cintra）投资设立的项目公司：美国印第安纳收费公路特许权公司（ITRCC）。IFA可利用转让收费权取得的260.7亿元建设不收费的高速公路和其他公路基础设施。在一定的制度安排下，如果允许项目公司持有更长的特许经营年限，则TOT融资的效果将更显著。

如果存量路产的财务效益不理想，要通过利用TOT方式盘活存量高速公路资产为普通公路建设提供资金也需要有新的思路。笔者曾经测算了某高速公路转让收费权融资的可行性。某项目的建设成本为30亿元，但由于预期的收费交通量不理想，如果希望转让该高速公路的收费权融资，按照10%的投资回报率测算，只能转让大约10亿元；如果按照15%的投资回报率测算，只能转让大约7亿元。地方交通运输主管部门是否愿意冒有关部门和社会公众对其导致国有资产流失指责的风险，以7亿元或10亿元的价格转让建设成本为30亿元的高速公路项目？但如果不能打破这一禁锢，通过TOT方式盘活存量高速公路资产来融通建设资金的可能性较小。

《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）中，对转让政府收费高速公路期限的严格限定，增加了高速公路利用TOT运作方式融资的变数。

对此，能否进一步解放思想，转变观点，通过政策创新来推动公路基础设施投融资改革与发展，是能否利用TOT方式筹措公路建设资金的关键。

PPP模式在局部地区发展过快，存在PPP过热的泡沫。PPP发展总体呈现西部欠发达地区热、东部发达地区冷的状况，贵州、内蒙、甘肃异常火爆，上海、广东则一片冷清。据统计，贵州、山东、新疆、四川和内蒙古位居PPP项目数前五名，合计占入库项目总数的48%，总投资额也居前列。叶迈峰/摄

稳妥推进可行性缺口补助机制和政府付费机制的公路PPP项目

可行性缺口补助机制的作用是无可置疑的。笔者曾在2005年探讨过利用可行性缺口补助机制吸引社会资本，发展我国高速公路建设事业的可行性。政府付费机制的有效性主要体现在，利用市场机制和社会资本的力量，提高公路建设项目的投资与运营管理效率，实现降低项目建设成本、保证与提高项目建设质量的预期目标。

与使用者付费机制相比，这两种付费机制的主要局限性是需要政府财政资金的投入。在中央转移支付的车辆购置税资金和地方政府财力有限的状况下，不恰当地发展这两种付费机制的PPP项目，有可能增加地方财政负担，导致潜在的地方政府债务风险。与政府直接投资建设公路产生对当期财政资金投入的需求不同，采取这两种付费机制的公路PPP项目产生的是对未来财政资金的需求，相当于是对未来地方财政资金透支性质的安排。如果安排不当，将增加未来地方政府债券融资的压力，引发潜在的地方政府债务风险。

对此，发展这两种付费机制的公路PPP项目，需要处理好两方面的事项。首先，公路PPP项目所需的分年度政府付费总额的现值，应低于政府直接投资建设该项目所需的投资现值，否则就失去了发展公路PPP项目的意义。

其次，包括公路PPP项目在内的所有PPP项目，对当前和未来财政资金分年度需求总额，应严格控制在财政部规定的限额范围之内。要严格防范一些地方政府由于片面追求所谓政绩，随意上马公路PPP项目，更不应片面地将公路PPP项目作为套取财政资金的一种工具。有必要严格公路PPP项目的合同管理，并建立必要的责任追究制度，有效控制一些地方政府及其部门对公路PPP项目的行政干预，要按照市场化的导向有序推进公路PPP项目的健康、可持续发展。