浅析在城市发展中规划、建设与管理三者的关系

代百春

农耕时代，人类开始以群居这种高级的生活形式存在，随着人类文明、社会生产力与工商业的不断发展，早期的城市就产生了。城市的出现是人类走向成熟和文明的标志。

1949年3月，在西柏坡举行的中共七届二中全会指出，党的工作重心由农村转移到城市，并为新中国的城市管理和建设描绘出了宏伟的蓝图。随着经济社会结构的不断变革，城镇化进程也在不断推进，我国的城镇化进入了一个稳定的发展时期。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，在新型城镇化的历史进程中，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市的发展离不开城市建设，城市建设必须依托城市规划和城市管理。好多地方在城市发展中重城市建设，轻城市规划和管理的城市工作格局弊端丛生，严重制约和影响了当地经济建设和社会发展。在新的时代背景下，如何处理好城市发展过程中建设、规划和管理三者之间的关系，党和国家在顶层设计上就作了全面部署，在党的十八届三中、四中全会上，以决议的形式对城市工作提出了更高的目标要求，提出了要形成建设、规划与管理良性互动的城市发展工作格局。

1989年12月26日第七届全国人大第十一次常委会通过《中华人民共和国城市规划法》，自1990年4月1日起施行，这是新中国城市规划史上的一个里程碑。2007年10月28日第十届全国人大第三十次常委会通过新颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，自2008年1月1日起施行。两部法虽然只有一字之差，却有着非常深远的意义，标志着我国在城市规划法制建设上又迈进了一大步。

2016年初，中央再次就城市规划建设管理工作出台了《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。《意见》共九条三十款，分别从九个方面对未来五年的城市规划建设拟定了基本遵循和提出了具体要求，要贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，依法规划、建设和管理城市。划定了严格执行法定规划要求的红线。规划先行和规划法定是依法建设城市、管理城市的重要体现。提出了要严格依法制定规划和执行规划，打破“规划就是鬼话、纸上画画、墙上挂挂、不如领导一句话”这一魔咒。

1962年9月和1963年10月，为加强对城市的集中统一管理，解决当时城市经济生活的突出矛盾，中共中央、国务院先后召开全国第一次和第二次城市工作会议。1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。1978年之后，就没有召开过中央城市工作会议。时隔37年，2015年12月20日，中央城市工作会议在北京召开。习近平总书记指出了做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展的指导思想。在此背景下，中共中央国务院下发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见》，《意见》明确对新形势下城市管理发展改革工作提出了具体要求，这也是新中国成立以来中央层面对于城市管理工作首次作出全面部署，意义非凡。2016年10月10日，住建部印发《关于设立城市管理监督局的通知》，在国家部委层面首次设立城市管理监督局是整个城市管理发展历程中的一件大事，解决了我国城市管理系统一直缺乏中央主管部门的难题，缓解了城管“儿孙满堂、上无爹娘”的尴尬现状。在深入贯彻中央文件精神的基础上，2017年5月1日，《城市管理执法办法》正式实施，填补了我国在城市管理执法领域的法律法规缺位。

城市的发展在于建设，建设到位则需要管理，城市管理是城市发展必不可少的一个环节，需要协调好城市发展的方方面面，宏观的管理体制和微观的管理方法相结合则是突破城市发展问题的关键。随着社会经济的不断发展，城市的建设速度也越来越快，城市的面貌也发生着翻天覆地的变化。人们在享受城市发展带来的各种成果时，也遭遇了城市管理的各种问题，诸如流动人口增加、交通拥堵、环境恶化、贫富差距大等。城市管理坚持以以人为本、可持续发展、效能管理为主要原则。就是要坚持“一切为了人民，一切依靠人民”的城市思想，使城市在良性的轨道上持续发展。在城市管理过程中，以最小的成本取得最大的成果，实现城市发展的经济效益、环境效益和社会综合效益的有效统一。

城市建设和城市管理是一对矛盾体，它们既互相依存，又互相分离。而在城市发展中，城市建设的主导者存在重建设轻管理的现象，由于城市管理的落后，导致了城市基础设施运行效率低等问题，在一定程度上影响了城市的发展。城市建设、城市管理与城市发展的关系应该是一种线性逻辑关系，城市发展是建立在“城市建设—城市管理”的二维体系下的，应呈现不断攀升之势。“重城市建设，轻城市管理”和“重城市管理，轻城市建设”都不是一种良好的城市发展之势，城市发展中的城市管理和城市建设应该都成为主要的元素，不可过于倚重单方面的投入，而导致城市的畸形发展。

城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分。大家所熟知的城市规划、建设、管理三段论述中的管理，实际上指的就是运行管理。城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划。它具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市综合管理的前期工作，是城市管理的龙头。当然，目前城市管理与城市规划建设还存在缺乏法制保障、缺乏大众监督、缺乏公众参与等问题。深入推行“阳光规划”，完善城市管理和城市规划行政许可听证制度，是体现政府尊重大众意愿的有效措施，可以有效防止政府决策的片面性，提高管理和规划实施的合法性和合理性，为其长远发展奠定基础。

总而言之，城市规划、城市建设、城市管理都是新形势下城市发展的重头戏，三者之间的关系密不可分，它从起源发展至今，一直在不断前进，呈现出螺旋式上升的态势。但不容忽视的是现阶段他们之间也存在一些问题与不足，这就需要主政者们有卓越的眼光和睿智的思维来规划城市、建设城市、管理城市，只有这样，城市的发展才能走向一个更加光明的未来。