山东半岛蓝色经济区建设的体制机制创新研究*

张兰婷 史 磊 韩立民,2

(1.中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100；2.中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266100)

2011年1月4日，国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，标志着山东半岛蓝色经济区(以下简称“山东蓝区”)上升为国家战略，成为国家海洋经济发展战略的重要先行先试区。“山东蓝区”海岸地貌类型多样，海域资源丰富，区位优势显著，具有发展海洋经济的独特优势，在我国海洋强国建设中扮演着重要角色。“十三五”时期是“山东蓝区”优化功能区开发、实现跨越发展的战略机遇期，也是产业结构调整步伐缓慢、海洋开发与保护风险隐患增多等诸多矛盾的凸显期，主要表现在：海洋资源开发利用方式相对粗放、海洋产业结构和布局不够合理；现代海洋服务业、海洋战略性新兴产业发展仍然相对滞后；交通运输体系配套建设不能满足港口集疏运需求；海洋资源环境面临的压力加大等。[1-2]造成“山东蓝区”矛盾不断累积的根本原因在于体制机制问题，涉及管理体制、海陆统筹机制、投融资体制、海洋生态环境建设机制等。因此，本文系统分析了“山东蓝区”建设体制机制的现实实践和运行效果，剖析了现有体制机制实践中存在的问题，提出了推进“山东蓝区”建设体制机制创新的政策建议，这对于转变区域海洋经济发展方式，加快实现海洋经济新旧动能转换，实现“山东蓝区”的跨越式发展具有指导作用。

一、“山东蓝区”建设的体制机制改革实践

“山东蓝区”建设是一项系统工程，涉及众多行业与部门。2011年以来，山东省委、省政府以《山东半岛蓝色经济区发展规划》为指导，围绕区域经济社会发展，构建了良好的体制机制(见图1)，实现了区域海洋经济稳步发展。

(一)打造一体化垂直管理体制

1、健全强有力的领导体制

在整合“山东蓝区”和黄河三角洲高效生态经济区的基础上，山东省成立了“两区”建设工作领导小组，建立了高效务实的领导机构。同时，沿海各市(县、区)均成立了由党委、政府主要负责同志任组长的蓝区建设推进工作领导机构，聘请海洋领域知名专家成立咨询委员会，协调解决海洋经济发展等方面的重大问题。

图1 山东半岛蓝色经济区建设的体制机制

2、完善蓝区海洋规划体系

先后编制“山东蓝区”7个区域规划、25个专项规划和“四区三园*四区：青岛西海岸新区、潍坊滨海新区、威海南海新区、烟台东部新区；三园：青岛中德产业园、日照国际海洋城、潍坊滨海产业园。”等9个重点区域规划，制定了贯彻落实《山东半岛蓝色经济区发展规划》的实施意见、金融支持“山东蓝区”建设等10多个配套文件，为蓝色经济的发展提供保障。

3、构建重点工作协调推进机制

为保证重点工作的顺利开展，打造多层次组织管理体系，“山东蓝区”建立了重点工作协调推进制度。各地市创新工作推进机制，实行全面推进与重点推进相结合的工作机制，成立了由各市主要领导任总指挥的领导小组，定期前往现场办公，指导蓝区建设事务。制定了“山东蓝区”建设考核办法，加大对海洋经济发展指标的考核权重。

4、完善海洋管理体制

“十二五”以来，山东省以理念创新为切入点，以组织机构建设为突破口，创新海洋综合管理体制机制，完善海洋监测网络，建立海洋综合管理大数据平台，提升海洋公共服务能力，在创新海洋管理理念、建立部门利益协调与工作机制、探索“多规合一”制度、创新海洋生态环境保护模式、强化海洋生态红线管控、海域海岛资源有偿使用制度等方面实施改革，探索岸线、滩涂、海岛、海域、湿地使用权等有关海洋产权的挂牌交易，探索海洋碳排放交易试点，实现了海洋各类资源与要素的市场化配置，为我国全面推进海洋综合管理提供了样板。

(二)优化海陆统筹发展机制

加快进行区域战略优化调整，通过海陆统筹创新区域经济发展，在原来点、线、面发展格局的基础上，把海洋和陆地作为一个整体，打破海陆分割的二元结构，实行资源要素统筹配置、产业统筹培育、基础设施统筹建设、生态环境统一治理，将海洋经济纳入经济全局统筹考虑，建立了海陆统筹机制，实现了陆海联动发展。东营市现代渔业示范区实施了“陆、海、滩”一体化发展机制，潍坊市滨海新区把“海、城、河”作为有机统一整体，凝聚合力、协调推进，推动海陆统筹协调发展。

(三)健全人才培养与引进机制

积极深化教育体制改革，加强海洋人才培养。青岛市充分利用中国海洋大学和山东大学青岛校区的优势资源，完善了学科专业设置与海洋经济发展需求相适应的高等教育发展机制，在重点院校新开设“海洋资源开发技术”等一批涉海专业，增设了海洋化学、船舶与海洋结构设计制造等海洋学科。完善海洋职业教育管理体制，实施政府统筹、校企合作、集团化办学的海洋人才培养机制，推进示范性职业技术院校建设计划，重点推进青岛蓝色经济职业学院、潍坊国家级海洋经济技师学院和公共实训基地、威海海洋职业学院等院校建设，大力发展海洋职业教育，加快海洋人才培养。青岛、日照、潍坊、烟台、威海等市通过完善引才政策、探索多种引才形式、完善服务体系建设等措施，大力引进高层次紧缺人才。

(四)完善产学研创新机制

海洋科技创新是推进蓝色经济发展的核心要素。近些年，“山东蓝区”积极采取各种措施，通过完善相关政策，推动支持创新公共服务平台建设，创建山东省产学研网上合作对接平台，促进海洋创新要素集聚。2015年以来，“山东蓝区”先后出台了《关于加快推动创新产业集群发展的意见》和《关于加快推进大众创新创业的实施意见》，开设创客学院、创客基金与众筹平台，搭建市场化、专业化、集成化、网络化的众创空间，在威海、烟台、潍坊、东营、滨州等沿海城市设立创新创业服务平台，支持开展涉海创业创新。在健全产学研合作机制方面，近些年，山东省积极引导高等院校和科研院所，以委托开发、联合研发等形式参与企业技术改造与研发，建立了以企业为主体的产学研联盟，加强海洋生物医药、海洋装备制造等海洋战略性新兴产业重大技术和关键共性技术联合攻关，提高了原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力。

(五)形成多元化投融资机制

“山东蓝区”不断完善以政府投入为引导、以企业投入为主体、其他经济主体积极参与的多元投融资体制，努力改善投资环境，加大海洋经济投入。一是以市场化方式运作政府基金。“山东蓝区”改变原来资金平分的做法，实行市场化运作，产业投资基金主要以股权投资、并购、设立子基金等方式，投向区域内基础设施、民生、旅游等具有战略意义及变现能力强、效益快的项目。专项资金主要以“切块”方式安排投资方向，各单位以项目申报和重大事项等形式申请。二是多种产业发展基金定向支持海洋与渔业发展。山东省设立“海上粮仓”建设投资基金，为水产养殖业、渔业增殖业、水产品加工流通业等产业提供直接融资服务。成立新旧动能转换基金，保障山东省新旧动能转换重大工程顺利实施和“山东蓝区”发展。三是探索实行多元化的市场融资模式。出台了《关于加强银财合作支持山东省海洋经济创新发展区域示范的通知》，变“政府投”为“市场筹”。对于“切块”资金安排的基础设施和公共服务类项目，引进社会资本合作，优化了PPP融资模式。积极寻求财银合作战略伙伴，搭建政银合作助推经济发展的服务平台，建立财银合作机制。

(六)建立海洋生态环境保护机制

1、实施海洋生态环境整治与修复工程

建立了全海域海洋生态红线制度，实施海域、海岛、海岸带整治修复，推进海洋生态功能区建设。出台了《海洋牧场建设规划》，推动海洋牧场工程建设。通过政府扶持、社会参与等方式，加大渔业生物资源的保护力度，青岛市即将建立的国家级海洋渔业生物种质资源库，将成为海洋生物资源保护和利用的重要平台。青岛、日照、烟台、威海、威海等地通过科学规划近海人工鱼礁建设，修复和重建海底生态环境。东营、潍坊、烟台联合实施莱州湾生态整治工程，实行“湾长制”，推进胶州湾、莱州湾等海湾的综合整治和生态岛礁建设。各市(县、区)均开展了海洋资源有偿使用和生态损害补偿机制，在重点领域建立了重点生态功能区补偿机制。

2、严格防控陆源污染物入海

不断加强海洋生态环境监管力度，拆迁关停陆源污染企业，对超标排放工业污染源实行限期治理制度，对项目建设和区域开发严格实行环境影响评价，对重点污染源实行排污许可证和污染物排放总量控制制度。潍坊、烟台、滨州等地把开展重点流域特别是入海河流综合整治作为环保工作的头号任务，严格规范污染源管理，实行海陆环境同治。

3、完善海洋监测预测和防灾减灾体系

实行省、市、县三级海洋环境监测分级管理制度，制定海洋环境监测质量控制、持证上岗等相关制度，强化海洋工程环境监管。优化监测站位布设，推进实时在线监测。加大了海洋环境监管执法力度，完善了保护区规范化能力建设和生态监控体系建设。推进海洋环保综合信息网建设，建立了区域应急联动机制，实行区域统一预警机制。确立了分级负责、属地管理的运行管理机制，建立起省、市、县三级分工明确、协作有序、运行规范的海洋预报减灾体系。

(七)推动完善区域合作机制

“山东蓝区”立足自身基础优势，不断扩展国内外合作空间，形成了区域合作、协同发展的新格局。在区域内合作机制方面，各市(县、区)依托“山东蓝区”联席会议，建立了政府间联动发展机制。[3]例如，青岛市分别与烟台、潍坊、威海市、日照建立了经济金融合作交流机制。日照市与青岛市围绕“推进一体化发展、共赢同城时代”的目标，在基础设施、生态环境保护、文化建设和社会管理等方面建立一体化发展政策。[4]同时，区域内建立了企业联动发展机制，各市(县、区)借助山东省海洋科研、人才等方面的优势，成立了海洋生物产业联盟、海洋装备产业联盟等七个海洋产业联盟，各海洋产业联盟为相关企业提供发展战略、标准认证、融资、人才培养、法律支持等服务，协调开展重大科技研发及成果转化，实现企业“抱团”发展。在区域间合作机制方面，“山东蓝区”主动加强与国内城市、经济区的互联互通，深化科技合作与交流，促进产业融合发展。[5]积极推动中日韩区域经济合作试验区建设，支持各市(县、区)在海洋产业合作、投资贸易便利化、电子口岸互联互通等方面先行先试。

二、“山东蓝区”建设的体制机制实践运行效果

山东省立足蓝区建设实际，积极构建具有自身特色和优势的管理体制和运行机制，取得了显著成效。

(一)海洋综合管理能力稳步提高

目前，“山东蓝区”建立了以国家规划为纲领，以专项规划和重点区域规划为支撑，以市、县规划为基础的规划体系。海洋资源市场化改革取得新进展，各类海洋资源的市场化配置逐步优化，建立了海域、海岛等海洋资源的产权交易制度，逐步完善了海域使用权市场机制，为海洋经济发展提供了良好的制度环境。海洋管理法律法规体系进一步完善，项目用海审批制度、围填海计划等逐渐成熟。海洋防灾减灾和抢险救助能力明显增强。海洋环境监测、海上执法检查力度不断加大。海洋开发利用秩序逐渐规范，海洋经济宏观指导与政策调节能力进一步增强，海洋综合管理水平处于国内领先地位。

(二)“蓝色经济”实力显著提升

2011—2016年，“山东蓝区”地区生产总值由21395.1亿元增长到31386.5亿元，对全省的经济增长贡献率接近50%；主要海洋产业增加值由3416.8亿元增加到5502.7亿元，年均增长速度10.0%；相关海洋产业增加值由3425.2亿元增加到5164.9亿元，年均增速达8.6%。(见图2)2016年“山东蓝区”规模以上工业增加值增长7.8%。[6]

图2 山东半岛蓝色经济区生产总值变化趋势注：数据根据2011-2016年山东省经济社会发展统计公报整理而成。

1、现代海洋产业体系基本形成

海洋三次产业结构进一步优化，海洋战略性新兴产业比重大幅提高，传统产业实现转型发展，新兴业态不断涌现。海洋第一、第二、第三产业比重由2011年的6.7：49.1：44.2调整到2016年的5.8：43.2：51.0(见图3)，[7]海洋三次产业结构逐步向均衡优化方向发展。2015年，海洋生物等战略性新兴产业实现新增产值643亿元，形成了三个具有自主核心知识产权的海洋工程装备配套产品。2016年，海洋新兴产业产值达3500亿元，比上年增长21.9%。[6]重点培育了海洋生物、海洋装备制造、现代海洋化工等六大优势产业，2016年，海洋渔业、海洋化工、海洋生物医药业、海洋电力、海洋交通运输业等产业增加值居全国首位。(见表1)成立海洋生物、海洋水产品精深加工、海洋化工等七大产业联盟，集聚海洋优势企业200多家，拥有上下游配套企业超过千家，形成了海洋企业“抱团聚力”发展新模式。[8]积极培育“海洋互联网+”“智慧海洋”“透明海洋”、海洋虚拟现实等海洋经济新业态，海洋新能源等新兴产业和滨海旅游等服务业发展迅速，初步形成了较为完备的现代海洋产业体系。

图3 2011年和2016年山东省海洋三次产业占比

主要海洋产业山东排名第1名第2名第3名第4名第5名海洋渔业1山东福建辽宁浙江广东海洋油气业3天津广东山东河北辽宁海洋矿业2福建山东浙江海南广东海洋盐业1山东天津河北辽宁江苏海洋化工业2广东山东河北天津浙江海洋生物医药业1山东浙江江苏福建上海海洋电力1山东江苏辽宁广东福建海水利用业4福建广东天津山东江苏海洋船舶工业5江苏浙江广东上海山东海洋工程建筑业2广东山东天津浙江福建海洋交通运输业1山东江苏广东福建上海滨海旅游业4广东福建上海山东浙江海洋科研教育管理服务业2广东山东上海浙江江苏海洋相关产业2广东山东福建上海江苏

金融支持海洋经济发展力度显著提升。“山东蓝区”实行市场化融资模式，有效破解了资金运营瓶颈，盘活了政府投入的资产。海域使用权抵押、现代农业产业发展基金、在建船舶抵押等融资方式不断涌现。“山东蓝区”产权交易中心累计挂牌产权转让841宗，完成股权融资和产权交易金额114.2亿元。[6]

(三)海陆基础设施不断完善

海陆相连、空地一体，海陆空多式联运系统加速形成，水利设施、能源保障、信息网络及现代综合交通网络体系不断完善，疏港专用通道及配套基础设施稳步推进，港口综合服务功能和集疏运体系逐渐完善，对海洋经济发展的支撑保障能力不断增强。2016年，“山东蓝区”沿海港口货物吞吐量达到14.3亿吨，同比增长6.4%，居全国第二位。其中，青岛港、日照港、烟台港港口吞吐量分别达到5.1亿吨、3.8亿吨、2.65亿吨。至此，“山东蓝区”成为我国唯一拥有三个过两亿吨大港的区域，以青岛港为龙头的现代化港口集群初步建立。[6]

(四)海洋人才与科技支撑能力增强

一是人才培养与引进步伐逐渐加快，人才数量和层次稳步提升。迄今为止，“山东蓝区”建成海洋领域院士工作站30余家，博士后工作站20家，扶持43个泰山学者蓝色产业人才团队项目。[6]截至2015年底，共有国家和省属涉海科研、教学事业单位近60所，省部级海洋重点实验室29家，各类海洋科学考察船20多艘，海洋科技人员占全国一半以上。[6]现代海洋教育体系逐步完善，海洋科技教育水平明显提升，潍坊滨海科技创新园区成为全国第一个在地级市开展的“国家职业教育创新发展试验区”。二是海洋科技创新体系逐步完善，自主创新能力取得较大突破。2015年，山东省涉及海洋领域技术创新项目200余项，海洋科技对海洋产业的贡献率超过65%，高于全国5个百分点。三是中试平台建设取得较大进展，成果转化能力稳步提升。围绕海洋生物高效健康养殖、海洋生物医药与制品、海洋装备制造三大领域及公共服务平台建设，先后组织实施239个区域示范项目，其中成果转化及产业化项目202个。[9]

(五)海洋生态文明建设成效显著

一是污染物排海整治成效明显。2016年，全省海水质量总体趋好，毗邻海域未达到第二类海水水质标准的海域面积较2015年减少2690平方公里，劣于第四类海水水质标准的海域面积较去年减少326平方公里。15个监测的海水增养殖区，综合环境质量等级均为优良。[10]二是海洋牧场工程加快实施，改善了海底生态环境，养护了渔业资源，带动了海洋三次产业融合发展。三是海洋生态综合整治修复不断深入。全省破损岸线治理率达70%以上，15个海水浴场水质为“优”和“良”的天数占比为94%。[10]四是海洋保护区建设进展顺利。保护区海洋生物物种、自然景观以及海洋生态系统的保护对象基本稳定。保护区沉积物质量总体状况良好，各项监测指标均符合第一类海洋沉积物质标准。五是海洋环境监测预报能力明显提高。已建立较为完善的海洋环境监测技术体系，形成了覆盖全省沿海的海洋环境监测预报网络、海洋预报业务观测网和观测动态平台。

(六)区域合作逐步深化

“山东蓝区”沿海七市合作与交流日益密切，合作领域不断延伸。依托“飞地经济”发展模式，形成了若干特色鲜明的产业集群。与国内城市圈、经济区等互通互联，建立了良好的合作机制，提升了“山东蓝区”的经济合作水平。一是对外贸易发展较为迅速。近年来，“山东蓝区”对外贸易持续稳定增长，已成为促进全省经济增长的重要推动力量。2016年，“山东蓝区”完成进出口总额11494.1亿元，增长0.7%，占全省进出口总额的78.15%。(见表2)海洋生物医药、海洋食品加工、海洋装备制造、港口物流等产业国际合作规模不断扩大。二是外资利用规模和质量不断提升。2016年，“山东蓝区”七市合同外资金额898.25亿元，实际使用外资金额826.23亿元。[11](见表3)利用外资领域不断扩展，外商投资链条从普通制造业向新能源、基础设施、高新技术、仓储物流、科技研发等多个领域不断延伸，带动区域利用外资由单纯引进资金转向引进资金与引进技术、管理、人才和服务全面发展的新阶段。三是对外经济合作取得新进展。积极承办青岛海洋国际高峰论坛、第四届世界海洋大会、中乌经贸合作论坛等国际交流活动，与美、法、加等国家开展海洋经贸、科技交流系列活动，打造参与“一带一路”战略实施的重要平台。

表2 2016年“山东蓝区”外贸进出口情况

表3 2016年“山东蓝区”外商实际投资利用情况

三、“山东蓝区”建设的体制机制创新实践存在的问题

随着“山东蓝区”建设的推进，依附于原有行政体制的管理体制及海陆统筹、人才队伍、科技创新、投融资、海洋生态环境保护等方面的机制建设存在较多弊端，有的甚至流于形式。对区域发展中存在的人才结构失衡、科技成果转化难、产业布局无序、创新创业资金链不完善、缺乏实质性区域合作等问题，尚未形成有效的支持。

(一)管理体制存在较多漏洞

一是行政管理体制不健全。“山东蓝区”现有的行政管理体制架构中，省、市蓝办工作衔接不畅通，部分政策在工作落实中不具有操作性。受自上而下的地方政府绩效评价机制的影响，部门之间合作与摩擦并存，各沿海城市的合作意识较弱，“蓝办”综合协调力度不够。人员编制较少，职能划分不明确，编制人员难以全身心投入蓝区发展中。二是海洋管理“九龙治海”现象依然存在。现行海洋管理体制下，我国海洋监管事务分别由海洋、渔业、环保、交通、边防、海关等多个部门负责，表面上看是“部门各司其责、监管环环相扣”，实际监管过程中各部门职能分散与交叉重叠共存。海洋监管法律体系不完善，责任追究倒逼机制不健全，无法对监管部门形成有效约束。三是海洋开发与管理缺乏统一的制度规范。各部门在制定发展规划时，受部门利益驱动，一味地注重管理空间的扩大、行政职权的增加，忽略了规划与规划之间、规划与政策之间、政策与政策之间的衔接，海洋资源开发不合理、利用不集约、盲目扩张等现象时有发生。

(二)海陆统筹机制不完善

近年来，“山东蓝区”在建设中存在一些急功近利、本位主义等问题，制约了海陆统筹发展。一是海陆统筹理念尚未完全融入经济、社会、生态可持续发展中。在城市规划、港口建设、旅游发展等方面，没有充分考虑海岸带、近海、海岛的开发与保护，一些传统的临港、临海产业不断向沿海集聚，对海岸带及近海生态环境形成了巨大压力，临海重化工产业“高消耗、高污染、低效率”的粗放式增长模式仍然没有改变，海岸工程、港口重复建设问题日趋严重，海洋资源环境矛盾日益尖锐，制约了海洋经济的健康发展。二是海陆基础设施统筹建设相对滞后。港口、铁路、公路、管道等基础设施缺乏统一规划，各运输方式之间缺少充分的协调与衔接，无法满足区域协同、融合一体化发展的实际需求。“山东蓝区”主要港口多处于山东半岛深入黄海的狭长部分，港口辐射竞争处于相对不利地位，货源竞争比较激烈。[5]

(三)人才与创新机制约束明显

“山东蓝区”采取多种措施培养和引进人才，创新能力明显提升，但仍然存在一定的问题。一是海洋产业人才结构不合理，人才流失比较严重。海洋科技人才大多集中在传统海洋产业，海洋新兴产业人才匮乏，特别是缺乏高层次人才。由于发展环境不完善、政府部门支持不到位、人才政策不健全等原因，导致沿海地市人才流失现象比较严重。二是涉海中小企业实力较弱，创新能力不足。涉海中小企业资金和技术实力较弱，具有资源依赖、承担风险能力低等特点。受自身规模小、资信水平低等因素制约，涉海中小企业普遍存在着融资难问题，进而导致涉海中小企业难以吸引创新型人才，无法购置先进的技术装备，难以加大科研投入，存在着自身创新能力不足的现象。

(四)产学研协作机制不健全

海洋科技体制条块分割现象严重，产学研协作机制不健全。一是海洋科技公共服务平台建设滞后，科研院所各自为战，政府、企业、科研机构之间缺乏顺畅的交流渠道，科学数据、科研文献、企业需求信息等难以实现共享，横向关联少。科研设备共享机制不健全，大型科研基础设施(海洋科考船等)和昂贵的仪器设备存在管理水平低、共享程度低、使用效率低等现象，制约了区域内海洋科技的协作发展。二是科研与产业化之间缺少联系纽带和畅通的流转渠道。无论是产业规模还是自主创新能力，“山东蓝区”海洋产业发展与发达国家相比存在一定差距，其中，中试平台缺乏是产业发展的主要“瓶颈”。由于中试阶段投资的不确定性和高风险性，信贷资金和社会资本望而却步，导致科技成果转化中融资比较困难，相当一批科技成果难以产业化。三是海洋科技中介服务体系不健全。近年来，“山东蓝区”海洋高科技研发成果不少，但真正实现产业化的却不多，主要原因是尚未形成健全的海洋科技中介服务体系，产学研相互隔离，制约了科技成果的产业化。四是海洋科技法规有待进一步完善。关于科技创新平台资源共享的法律法规不完善，已有的法规缺乏具体操作性。

(五)投融资支撑能力明显不足

融资渠道仍然比较单一，支撑能力明显不足。“山东蓝区”海洋科技创新投入主要以政府政策性投入为主，间接融资与直接融资政策较少，一些企业依靠区域战略专项资金维持企业的基本运营。由于专项资金每年扶持的领域不尽相同，政府对海洋产业的政策性投入缺乏连续性，对海洋经济发展的引导作用不充分。支撑“山东蓝区”发展的金融体系仍然是以银行为主导的间接融资模式，直接融资较少，风险投资的作用十分有限。目前，涉海企业自我积累形成的投资明显不足，风险投资的介入可以有效弥补科技创新资金的不足。海洋保险业发展缓慢，不敢涉足海洋高新技术产业。投资风险约束机制、资本退出机制等缺失，限制了金融资本投向海洋高新技术产业的积极性。高新技术产业短期高收益特征不明显，特别是缺乏固定资产的中小型海洋新兴企业，难以获得银行担保、抵押、质押等贷款。

(六)海洋生态环境保护工作亟待加强

海洋生态文明建设面临突出问题，海洋生态环境保护工作亟待加强。一是海洋生态文明法律保障体系不健全，一些海洋生态环境保护的规定缺乏可操作性，特别是遇到突发事件，很难依照法律条文找到具体的处理办法(例如，美国康菲公司与中海油合作开发的蓬莱19-3油田2011年6月发生溢油事故)。二是陆海生态环境缺乏统筹治理，尚未形成完善的海陆统筹机制，陆源污染治理任务艰巨，难以从根源上解决海洋生态环境问题。三是海洋生态保护管理体制不完善，对潜在的海洋生态安全威胁认识不到位。四是海洋生态保护资金投入不足。目前，“山东蓝区”海洋环境保护资金主要依靠各级政府的财政拨款，资金来源渠道单一，尚未形成海洋生态安全保护专项基金的长效机制。

(七)区域间合作机制形式化严重

由于缺乏必要的制度建设和政策指导，行政协调机制不健全，严重影响了城市间合作的深入推进。一是受行政区划束缚和地方保护的影响，城市间资源整合不力，合作意识不强，“诸侯经济”“各管一片”等现象十分突出。人才流动存在诸多障碍，跨区域投资存在行政掣肘，市场地域分割依然存在，生产要素流通渠道不畅，阻碍了劳动力、资金、人才等要素统一市场的形成，区域内教育、文化、科技等优势资源未能发挥最大效应。[5]二是各地市迫于地方经济发展压力，盲目引进本地没有发展基础的海洋产业项目，出台各种优惠政策，鼓励企业进入，导致海洋产业低水平重复建设严重。三是受支撑服务区和辐射区产业基础薄弱，基础设施不完善，技术、管理较滞后等因素的制约，核心区、支撑服务区、辐射区合作发展效果不明显。四是对外开放区域发展不平衡。青岛、烟台、威海三地外贸量占“山东蓝区”总额的70%以上，实际利用外资占山“山东蓝区”的95%，潍坊、日照、滨州、东营在对外贸易量及实际利用外资上占比均较小，区域发展不平衡现象较严重。

四、“山东蓝区”建设体制机制创新的政策建议

(一)加强统筹机制创新，推动“多规合一”

一是健全由蓝办、科技、财政、商务、金融、教育、海洋、旅游、国土、环保、海事等部门组成的联席会议制度，做好海洋产业、土地利用、基础设施、人才发展、投融资、社会发展、生态环境保护等专项规划之间的统筹与融合，叠加整合多个规划，打造“多规合一”体系。二是建立“多规合一”技术标准，统一规划基础、资源、陆海管控相统一的技术标准，为“山东蓝区”发展提供技术支撑。三是打造执行有力的组织机构协调体系，成立“多规合一”工作领导小组，负责“山东蓝区”“多规合一”工作。四是依托“多规合一”平台，构建高效透明的管理审批流程，实现项目审批统一窗口受理，提高行政审批效率和公共服务水平。五是，完善法律法规体系，编制《山东半岛蓝色经济区多规合一管理若干规定》，从源头上将“多规合一”纳入法制化轨道。

(二)深化海洋管理体制改革，强化海洋综合管理

一是推进海洋行政管理制度建设，提高涉海部门对海洋行政管理的认识，整合海洋管理部门职能，改变海洋管理政出多头的局面。二是加强涉海法规与执法体制建设。推进地方海洋立法工作，完善海域海岛开发和保护、海洋生态环境保护、海洋灾害防治等法规体系建设，推进海上联合执法，实施常态化海洋行政督查制度，提高海洋执法能力。三是健全海域有偿使用分级、分类管理制度，推进海洋资源及其产品价格改革，将生态环境损害成本纳入价格形成机制。四是加强海洋信息化标准规范体系建设，推进海洋数据、信息的采集、存贮、加工及用户服务等信息化建设，实现海洋基础数据统一管理，提高海洋行政管理和服务的信息化水平。五是完善海洋开发监督评估机制。建立常态化海洋资源与空间开发监测与评估机制，将海域生态合作治理纳入政府绩效考核体系。

(三)构建区域协同发展机制，实现联动发展

一是发挥各级蓝办的综合协调职能，按照“交通同网、市场同体、环境同治、产业联动、信息共享”的要求，打破行政区划的限制，深化地方政府合作。二是依托市长联席会议制度，健全重要事项及时沟通机制，协同制定发展战略与规划，科学协调产业政策和区域政策，健全利益分享机制和利益补偿机制。三是营造市域协作的良好制度环境，实现区域内陆海基础设施、产业集群、投融资、人才培养与引进、生态环境治理的一体化。四是完善政府绩效评价制度，规范地方政府及官员的行为取向与模式，将区域政府间合作态度和行为表现纳入绩效评价体系，以制度的形式规定区域对公共服务的供给。

(四)破除科技创新体制障碍，营造良好的科技创新环境

一是创新人才引进与培养机制，优化人才政策环境，加大对高层次人才的引进力度。支持扩大技术、人才等创新要素在科研单位与企业间双向流动。二是完善海洋科技创新的管理新机制。借助“互联网+海洋科技服务”，构建符合科研规律、最大限度释放科研活力的非行政化科研管理运行机制，突出企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化中的主体地位。三是按照“开放、流动、合作、共享”的要求，整合区域间海洋科技创新资源，健全重大科技项目联合攻关机制，打造产学研紧密结合的海洋科技创新机制。四是建立创新资源开放共享机制。依托海洋科技创新平台，促进海洋科技资源开放协同创新。五是健全海洋科技成果高效转化机制。加强海洋科技创新成果中试基地、成果转化平台建设，打通科研与产业化之间的通道，实现研发、中试、转化和产业化一体贯通。

(五)构建多元化的投融资体系，助力涉海中小企业发展

一是借助“互联网+金融”，构建多层次的资本市场，拓宽企业融资渠道。充分发挥各类银行机构服务海洋事业的差异化优势，形成金融服务协同效应。二是加快发展海洋科技保险，扩大保险资金在海洋经济领域运用的规模和范围，提升对涉海企业的保障支撑能力。三是加强金融服务公共平台建设。集聚各类金融机构和担保、评估、私募等融资服务机构，构建政府、企业、银行、保险、担保等多方参与的信息服务平台。推动各类金融机构与海洋科技型中小企业的信息对接，为中小企业提供金融产品推介、信用评级、融资培训、银企对接等专业服务，提升金融对企业科技创新的服务能力。四是推动涉海中小企业信用担保体系建设，完善海洋科技型中小企业信用担保代偿补偿机制，鼓励金融机构创新海洋科技型中小企业抵质押担保方式，满足中小微企业小额、快速融资的需求。

(六)完善生态环境补偿机制，建设海洋生态文明示范区

一是多渠道筹措资金，完善海洋生态环境补偿稳定投入机制，同时，探索实行资金补偿、政策补偿、实物补偿、智力补偿、技术补偿等多元化生态补偿方式，建立“政府—市场—社会”多元化的海洋生态补偿机制。二是鼓励受益地区与生态保护地区通过资金补偿、产业转移、人才培训、共建保护区等方式建立横向补偿关系，完善横向海洋生态补偿机制。三是加强海洋生态环境补偿政策法规建设，推进海洋生态补偿制度化和法制化。实行海洋生态环境损害终身问责制，推进海洋生态保护补偿试点示范。四是健全海洋生态环境监测标准体系，切实完善和落实海陆统筹机制，从源头上解决海洋生态环境问题。