韩国伦理委员会建制与功能及对我国的启示

王宗宣，葛晨虹

党的十九大提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。概念微变背后展示的是单向度管理变为多向度交集共治的新政思路。多维复合式的国家治理能力中，德治是重要一维。而伦理委员会建制在现代治理中具有重要功能。德治和法治是现代国家治理的两把利器，法治和德治相辅相成，没有法治的德治和没有德治的法治都会使国家治理成效大打折扣。相对而言，我国德治资源和力量在国家社会发展中的作用还未发挥到位。我国已提出“社会治理体系与治理能力现代化”的要求，如何使治理资源和力量多元整合，多维治理，真正实现社会治理体系治理能力现代化，是当前国家发展战略中必须解决的问题。本文结合韩国等国家的伦理委员会建制与效果实现的经验，思考我国如何通过伦理委员会建设，促进法治德治的更好结合，为我国社会治理体系与治理能力现代化提供可资借鉴的方式。

一、韩国伦理委员会的创建、发展与组织建制

20世纪50年代，随着韩国国家光复，各项事业的发展亟需规范和治理，而当时韩国国家初立，国民法制观念较淡薄，一些行业志士和民间团体自发组建了各自所属行业的伦理委员会，制定了相应伦理纲领和规范。随后数十年中，各类伦理委员会纷纷成立，经历了不断细化逐渐成熟的过程。从发展历程看，大致可分三个阶段：创始期（50—70年代）、发展期（70—90年代）、成熟期（90年代至今）。

创始阶段的伦理委员会，表现为社会各行业自发组建民间伦理委员会，特点是行业自律，权力有限。如1960年成立的“电影伦理全国委员会”，作为民间自律电影审议机构，主要职责是对电影上映进行审议。1957年成立的“新闻伦理委员会”，主要监督新闻单位是否履行新闻伦理纲要，维护新闻秩序[1]。

发展阶段的伦理委员会，表现为国家层面开始大力支持伦理委员会建设，通过制定相应法规，赋予伦理委员会审议、裁决等实际权力，并渐将伦理委员会纳入到政府权力机构中，如1976年组建的“公演伦理委员会”、1976年新改组建设的“新闻伦理委员会”等[2]，政府通过强化伦理委员会的审查功能，加强了对电影等艺术事业的监管力度。此阶段的特征表现为数量多且拥有实际权力。

成熟阶段的伦理委员会，表现为更专业、更细化，建制发展趋于成熟，如各类工业产业伦理委员会、生命伦理审议委员会，各政党和各协会团体伦理委员会及企业内部的伦理委员会等。此阶段，伦理委员会内部也开始分级层设置小委员会，由于被赋予较大的法律权力，伦理委员会行驶的权力也更加明确，有的甚至直接改名为行驶某种特定权力的机构，比如生命伦理委员会更名为“生命审议委员会”，广播伦理委员会更名为“广播通信伦理审议委员会”等。

概括看，韩国的伦理委员会大致分为四类：一是服务于行业和政府的行政机构伦理委员会；二是规范国家单位和公务人员及政党行为的政治伦理委员会（公务员中央及地方伦理委员会、国会各级伦理委员会、各政党中央及地方伦理委员会）；三是规范各行业的民间团体伦理委员会；四是各企业单位伦理委员会（国有或私有企业伦理委员会）等。各类伦理委员会在组织及运行方面各有特点，但依据属性和组织运行特点，四类伦理委员会又可划归为国家行政机构伦理委员会和非国家行政机构伦理委员会两种类型。

组织结构方面，作为政府机构重要组成部分的（国家）行政机构伦理委员会，具有较强的专业性、伦理性和权威性，影响力也较大，如韩国影像物等级伦理审议委员会、韩国新闻伦理委员会、韩国出版发行物伦理委员会、韩国广播伦理委员会、政府公务员伦理委员会、国家生命伦理审议委员会等，都属国家机构类伦理委员会，大多接受韩国总统或国务部下属的各部委直接领导，拥有国家法律赋予的强制权力，独立行使审议裁决权。为提高工作效率，一般国家行政机构伦理委员会还下设有小专业委员会，委员来自不同的专业领域[3]。

（国家）行政机构伦理委员会的组织形式和运行机制，可概括为图1，不难发现，行政机构伦理委员会是韩国国家治理体系的重要组成部分，同时又是一个相对独立的权力机构，充当了国家意志的监管者、国家政令传达的履行者和社会伦理的维护者的角色。在韩国国家管理制度中，国家行政机构伦理委员会，一方面依法接受国家相关部委和总统领导，是国家权力机构的重要组成形式，另一方面依法维护行业伦理规范，成为提升行业品位、促进行业发展的重要力量，同时通过接受民众监督和投诉，是国家意志反馈和维系行业、民众、政府三者关系的重要媒介和主要通道。

图1（国家）行政机构伦理委员会运行机制

非（国家）行政机构的伦理委员会是行业或部门运营的有机组成部分，伦理委员会通过制定伦理纲领及宪章规范行业或企业行为，具有监督、审查及教育的功能及权限，同时，伦理委员会接受民众或内部投诉及申诉，是维系行业或部门与外界交流、促进行业或部门不断发展的重要途径。韩国各类伦理委员还有：影像物等级伦理审议委员会（机构）、韩国新闻伦理委员会（机构）、韩国出版发行品伦理委员会（机构）、韩国广播通信伦理（审议）委员会（机构）、韩国国家生命伦理审议委员会（机构）、公务员伦理委员会（行政）、国会伦理（特别）委员会（国会）、新国大党伦理委员会（政党）、韩国医师协会中央伦理委员会（行业协会、团体）、韩国建筑师协会伦理委员会（行业协会、团体）、国有企业的伦理经营部门、私营企业的伦理经营部门，等。其运行机制见图2。

图2 民间团体/行业协会/企业伦理委员会的运行机制

经费管理方面，（国家）行政机构伦理委员会运营经费多由中央政府资助，此外也有赞助、基本资产收益等收入，但中央政府资助额度一般占比较大。由于受政府资助，其财物状况多为公开并有详细的经费管理制度体系。如“影等委”财政实行年度公示制度，其收入主要来源于政府资助、文艺振兴院、韩国电影振兴公司资助等，其中政府资助部分占全部收入的90%，全部运营情况通过“国家公务办公3.0系统”[4]向社会公开。

非（国家）行政机构伦理委员会的财政来源主要依赖成员会费、自我创收、社会捐助等，企业伦理委员会的经费多依靠所属企业所得，经费管理制度与公司经费管理制度相同。

二、韩国伦理委员会章程与责权规定

章程是伦理委员会独立行使权力的重要呈现形式，伦理委员会依据具体的章程及规定，在不同领域拥有审议、督察、裁决、奖惩、教育等的权力，以达到规范行为、提升品位、提高竞争力、促进社会全面进步的目的。从内容来看，韩国伦理委员会的规定与章程，主要由主要职责、行规及要求、行使权限三大内容板块构成。

1.主要职责

（国家）行政机构伦理委员会的主要职责，是通过规范行业行为、维护行业公共伦理秩序，为政府决策提供参考。例如，韩国“影像物等级伦理审议委员会”（简称：影等委）主要职责为审议和评定全国影像、视频等的等级；韩国“新闻伦理委员会”（简称：新伦委）主要职责是制定新闻伦理纲要并监督实施情况；韩国“出版发行品伦理委员会”（简称：版伦委）主要职责为审议国内外发行及宣传品，促进青少年身心健康[5]。韩国“生命伦理审议委员会”主要负责生命科学及医学的审议，开展生命伦理及安全政策的制定及个人信息安全与隐私保护等工作[6]。

政治性伦理委员会的主要职责是净化国家公务执政环境，创建取信于民的清廉执政队伍，提高国家政务人员的公信力和战斗力。如韩国公务员伦理委员会的主要职责为审查公务员的财产登记情况，审查退休公务人员的就业违规情况；国会伦理（特别）委员会的主要职责是依据韩国国会议员伦理纲领及国会议员伦理实践规范，审议或裁决国会议员资格，提高国会议员的伦理意识和自律意识[7]；政党伦理委员会（如新国大党、新千年党等伦委会等）主要职责是制定和审议党员伦理纲领及伦理规则，通过教育和奖惩监管，提高党员公信力[8]。

各行业协会或民间团体伦理委员会的主要职责为保障相关行业权益、通过审议和奖惩提升从业人员品位，促使所属单位恪守行业伦理和道德以提高行业竞争力。如韩国医师协会各级伦理委员会的主要任务是强化医师及医院的职责，保障医师权益，创建良好医疗环境及社会公益；韩国建筑师协会伦理委员会主要任务是通过实施工程质量监察与审议净化建筑界环境，加强业界伦理宣传与教育，促进建筑单位之间的协调与沟通，提升建筑师品位。

企业伦理委员会因所属性质不同其主要职责也有所差异（韩国企业从属性上也可以划分为国有企业和私有企业，但以私有居多，国有企业大都集中于公共资源部门），主要职责是通过规范监管和教育方式，让企业部门及员工遵守伦理章程，提高员工业务能力、增强企业公益性和社会责任，从而提升品牌竞争力保证企业持久发展动力。韩国道路集团公司、韩国电力集团公司、韩国石油天然气公司等国有企业更强调企业经营的公益性，而私营企业伦理经营部门则着重通过企业经营伦理纲领提升公司形象及员工的伦理素养，为企业发展创造良好人文环境，进而规避企业经营风险、提高企业经营质量和企业竞争力[9]。

2.职责规定及要求

（国家）行政机构伦理委员会依据相关法律制定相关伦理规范，并行使审议、监督及制裁权。国家行政机构伦理委员会的规定具有强制性。例如依据韩国影像物等级伦理审议委员会的规定，韩国的影像及公演活动都需事先经过影等委的审议和定级，经过其分类定级的影像作品须在宣传和播出时展示其定级标识或加注警告说明（依据韩国电影和电子及网络影音振兴法，根据影音作品的适用群体年龄层，通过不同颜色划定等级，比如，绿色代表适用于全体视听群体，蓝色代表适用于12周岁以上的视听群体，黄色代表适用于15周岁以上的视听群体，红色代表不适宜于青少年、仅适于成人视听群体。）；韩国“新伦委”规定了新闻社必须签约的义务，包括新闻社主要负责人向委员会提交带有同意新闻伦理纲领及实践纲领的签约书，签约新闻社须在本社每期出版发行品上刊登“本社遵守新闻伦理纲领及实践要纲”字样，履行委员会决议并积极协助委员会工作等。

政治性伦理委员会作为政府或政党推动公务透明、廉洁行政、提高集团公信力及感召力的重要机构，其规定和要求也具有强制性。如公务员伦理委员会规定国家公务人员（存款超8万元）须登记财产，财产变更要及时申报，未经允许不得阅览、复制财产登记情况，不得向他人泄露财产登记情况，收受外国礼物须进行登记或上交，禁止躲避登记等，如有违反将给予解雇或惩戒处分[7]；各政党伦理委员会强调政党成员必须遵守党的伦理纲领，遵守法律和党章党规党令等。

各行业协会或民间团体伦理委员会是特定行业或领域为维护自身权益、提高行业公信力组建的民间组织，制定的规定及规范在其特定行业和领域具有强制性。这类伦理委员会一般具有较强的专业性，跟会员单位及个人利益紧密联系，因此伦理委员会的规定更能反映成员单位或个人的长远利益。如韩国医师协会中央伦理委员会规定成员单位及个人不得违背章程和协会秩序，禁止违背医德及有损医师品位的行为，维护会员团结；韩国建筑师协会伦理委员会要求成员单位及个人凭良心和诚意行使责任义务，严守业务秘密，不得接受业主财物，禁止虚假宣传等。

企业单位伦理委员会制定的伦理纲领是特定企业文化及价值观的集中体现，也是员工履行义务时须优先考虑的行为规范。如韩国道路公司文化伦理委员会规定员工履职时应回避亲属及近人，受政界人士委托或被其要求时要及时向伦理纲领责任官报告，保守职务秘密，限制奢侈消费活动等[9]；三星公司伦理经营宪章则规定员工恪守法律和伦理，禁止利用法律漏洞进行不当商业经营和竞争，倡导产品优秀品质和正道经营，尊重竞争方行使的正当权利，以顾客为中心等等。

3.行使权限

（国家）行政机构伦理委员会是分属国家不同部委、依据相关法律组建的法定机构，拥有国家法律赋予的法律裁决及行政权限，即审议、奖惩、监察及制裁等权力。如韩国“影等委”规定在韩国影音放映及广告宣传都须明标等级和“影等委”标识，同时外国人在韩国内公演也须征得伦理委员会许可，违规者将被处以1—3年有期徒刑或500万韩元—3千万韩元不等的罚款[10]。

政治性伦理委员会在国家公务或政治部门拥有独立审议权，审议内容跟廉洁从政有关。如韩国公务员伦理委员会，直接向总统负责，拥有审查公务员财产登记情况及责令公务员家属亲戚配合调查的权力，有要求金融机构调取公务员财物状况并做汇报的权力，还被赋予退休公务员违规就业的审查权力，对于违规者视情况给予公开警告或责令纠正、13万元以下罚款、解雇、处罚等处分；国会伦理（特别）委员会规定对违规者视情节给予公开警告、30天内禁止参加国会会议、除名等责罚；各政党伦理委员会对违背党章、党规及伦理纲领的党员拥有审议、惩戒的权力，惩戒分警告、除名、退党、停止党员身份（1—12个月）等处分，还有实施伦理教育和表彰的权力，表彰通常分3个不同等级。

各行业协会或民间团体伦理委员会虽属民间组织，但在所在行业拥有审议和裁定的专业性和权威性，发挥着重要调节作用（协会中央伦理委员会为二审即终审，协会地方伦理委员会为一审即初审。对一审有异议时依据相关规定程序可申请二审）。如韩国医师协会伦理委员会具有对会员进行教育和表彰的权力，对违规者具有警告、罚款、终止会员权益、移交行政或刑事部门等权力；韩国建筑师协会伦理委员会惩戒权限为：警告、终止会员权利3—9个月、除名等，同时保留行业宣传教育的权力。

企业单位伦理委员会对员工拥有审议、监督、制裁和教育的权力，如各类企业伦理经营部门可通过给予企业伦理违反者罚款、转岗、没收不正当财物、警告、除名等制裁行使其惩戒权限，同时通过教育、奖励等手段规范员工行为，弘扬企业文化。

三、韩国伦理委员会的功能和影响

韩国伦理委员会对韩国的国家和社会发展产生了深远影响，近半个世纪来社会秩序向文明快速进化、国民素质提高，都与韩国伦理委员会的作用分不开。

1.提高了政府以及各行业决策和执行中的“应然”秩序和效率

韩国中央及地方各级行政机构伦理委员会的设立是韩国高效行政的重要组织保障，是联系国民权益、行业部门发展和国家政令实施的有效途径和重要通道，通过各类行政机构伦理委员会强制性权力的发挥，韩国各行业部门及从业人员增强了职业伦理观念，提高了行业竞争力，如韩国“新伦委”设立以来，韩国新闻事业界被处以“公开警告”的案件显著减少，从2006年的285件持续减少至2013年的16件[3]。同时韩国公务员伦理委员会为促进国家行政人员廉洁行政、效率行政，保证国家意志和权力与公民权益的有效连接创造了制度和组织基础。公务员伦理委员会制定的国家行政人员伦理规范以及履行的责任使韩国公务及行政得以透明，各类国家行政机构伦理委员会和公务员伦理委员会，使韩国行政效率显著提高。

2.增强了政治公信力

韩国公务员伦理委员会、国会伦理（特别）委员会、各政党中央及地方伦理委员会等的设立，为建设廉洁政治、促进韩国政治事业的发展提供了组织和制度保障。国会伦理委员会每年都公开审议和处理一批政治不正事件，保障了立法及政治的公正和公平性，比如在15届国会上国会伦理（特别）委员会就处理了22件违背国会伦理纲领及国会议员伦理规范的政治腐败案件。同时，各政党中央及地方多级伦理委员会审议权益的实施，提高了各个党派参政议政素养和领导能力，增强了政府的凝聚力和政治人士的从政职业伦理意识。

3.促进了行业及经济的健康有序发展

除国家各机构伦理委员会外，民间团体、各企事业单位的伦理委员会，在规范行业发展、规避行业风险、促进诚实经营、提高从业人员职业与社会伦理涵养等方面产生了积极影响，伦理委员会从制度和组织层面保证了经济的健康有序、持续的发展。如韩国医师协会中央及地方伦理委员会裁决功能的发挥，提高了医界从业者的医学伦理意识，减少了医疗事故的发生率，维护了医疗安全和医师信誉。比如2008年，韩国医协中央伦理委员会针对18件虚假医疗宣传及不正当从医等的非法医疗事件给予了不同程度的警戒处分；建筑师协会伦理委员会伦理纲领及其权能的实施，提高了建筑界的安全生产意识及建筑师的伦理道德意识，为促进建筑界发展发挥了巨大作用，例如，仅韩国蔚山一市的建筑师伦理委员会在去年一年就查处了房地产监理反伦理案例68件；各类企业单位伦理纲领规范及权能实施，促使员工在工作中自觉不自觉地优先考虑伦理行为准则，从而提升了从业者的职业品位和企业形象，为企业健康发展提供了源源动能，截至2006年，84.1%的韩国企业拥有了自己的伦理经营宪章、纲领及方针，53.1%的企业设立了专门的伦理监察部门，从而提升了企业竞争力，推动了韩国各个行业及社会的发展（伦理委员会制度在企业部门的推行，激发了从业人员的积极性和创造性，劳动素养不断提高，品牌效益不断增强，世界著名品牌评估机构英国BrandFinance的调查结果显示，韩国有三星、现代、LG、SK等13家企业入选全球品牌价值500强，特别是三星公司，进入2000年以来，品牌价值连年攀升，2015年已进入前世界品牌价值前三甲）。

4.提升了社会文明与公民道德素质程度

伦理委员会的规范及其全能实施，不仅对特定职业行业提出伦理要求，产生监管制约功能，对社会公益意识及社会担当、奉献精神和社会美德，也发挥促进作用。可以说，伦理委员会建制是衔接法制和德治的有效形式，是提高公民素质和品位、增进行业文明经营程度、提升社会文明程度的重要组织和制度保障。如韩国“影等委”的等级认证保证了影像物市场的健康发展，也提升了公民的道德意识，同时优秀作品的推荐增强了公民对美的认识，增强了社会是非观和荣辱观，促进了社会和谐发展；“新伦委”和“版伦委”的许可认证制度促进了社会文明，加强了对青少年的保护；政治性伦理委员会的审议功能提高了政界的社会信赖度；各行业或民间团体伦理委员会和各企业单位伦理委员会的伦理宪章、纲领和教育功能提升了从业人员的从业道德观和伦理观，推动和促进了社会文明水平的提高。

四、伦理委员会建制对我国社会治理的启示

目前我国伦理委员会建设处于起步阶段，除个别行业如医学界建有伦理委员会外，其他领域并未启动，道德与法律衔接缺乏有效机制。韩国伦理委员会的做法启示我们，伦理委员会是加强德治、法治以及行政治理相结合，实现社会治理体系和能力现代化，促进社会文明发展的重要资源力量。韩国伦理委员会的建制与发展具有一定的参考意义。

1.加快治理体系现代化建设，开发伦理委员会建制和功能

韩国伦理委员会实际扮演了一种社会监管者角色，是法治与德治有效结合的一种现代治理模式。在我国“治理体系与治理能力现代化”建设任务中，可借鉴其经验，将德治力量纳入法治体系，建立各相关伦理委员会并赋予其合法硬性权力。这样可使法制与政治中加入更多道德含金量，也可更好在国家社会治理中更多运用道德力量。须推动伦理委员会在各领域、行业建设并促进其制度化建设，要保证伦理委员会运行的相对独立性，韩国伦理委员会普遍采用的伦理规范遵守“签约制”，以及委员会下分为若干小专业委员会以提高效率的做法值得借鉴。伦理委员会建设还应注意功能定位，明确伦理委员会的权力，比如审议权、监督权、制裁权和教育宣传权等。韩国伦理委员会是在相关法律基础上组建或发展起来的，大多拥有国家相关法律赋予的强制性权力，不同类型的伦理委员会具有不同类型的功能及权限定位，这种“软硬结合”的治理渠道值得我们参考。

2.加强德治力量，设立多层多样多效的伦理委员会

为整合德治资源力量，可考虑更多发挥伦理委员会建制的影响力，可多层次、多类型设立伦理委员会，如组建隶属国家各种机构的伦理委员会，行业、团体或协会等民间形式的伦理委员会，企事业单位或部门的伦理委员会等。伦理委员会建设可考虑多元建设，如在管理制度上可采用理事会制、委员会制、任命制等形式，人员任用也不必集中于某种专业或特定专业，费用管理也可采用灵活多变的形式，在这一点上，韩国“影等委”的成员任用原则值得借鉴。当然，要使伦理委员会建制真正发挥有效管理，就得借鉴国外做法，赋予其一定的硬性审议裁决权。

3.以伦理委员会建制开通传递民意的渠道，代表公众进行道德监督

真正的伦理委员会建设，是在尊重民意和民众需求的基础上代表社会公众进行监管，成员可由各行业领域的专家或代表组成，伦理委员会的运行和监管过程也需要公开透明、公正合理。韩国国家机构伦理委员会利用韩国“国家公务办公3.0”系统公开其经营状况的做法，韩国广播通讯伦理审议委员会邀请民众参与审议会议等，使公务公开透明，值得借鉴。同时，伦理委员会如韩国建筑师协会伦理委员会、医协伦理委员会等在行使监管权利中配套采用申诉制、二审制，这种保证监管合理公平的做法也值得借鉴。

4.通过伦理委员会建设引导大众参与道德建设，提高公民伦理素质

可以确信，各伦理委员会建制可对国家行政以及各行各业产生良好促动，在促进政府和行业道德建设的同时，也会辐射出一般性社会道德建设力量，伦理委员会在担负各职业伦理监管任务的同时，通过奖惩、教育等特定制度，也会强化公民的一般道德意识的培养。韩国伦理委员会的建制与运营经验说明，伦理道德建设必须落到实体上，深入到民众日常生活中，而不是停留在“高大上”的理念上。事实上发挥多种多样的伦理委员会功能，也是监督和评估职能部门及其各项任务的合理性，以及强化公民社会公益和责任担当意识的过程。

让各类伦理委员会成为现代社会治理体系中的有效力量，也是当今较发达国家或著名国际企业比较多见的做法，值得我们借鉴。美国是较早组建伦理委员会的国家，早在1905年美国社会学界就成立了美国社会伦理委员会，现在成员单位已达到2万多家[11]，随后政府、各医学医院团体、学界和包括耐克、IBM等知名企业在内的行业组织及民间企业也成立了伦理委员会[12]，美国在1978年通过的《政府伦理法》，明确规定伦理法的执行机构——政府伦理厅（OGE）拥有独立监察和处罚美国公务员的权力[13]，使其具备了刑法和民商法裁判者的身份。19世纪中叶以后，由美国企业主导推行的国际化标准iso2600（企业社会责任）在国际上引起积极响应。继美国之后，英国、法国、德国等发达国家也纷纷建立了伦理委员会，比如，德国伦理委员会、法国国家伦理委员会等，并在各行业和部门发挥着规范和自律的作用。由于历史文化等因素的影响，伦理委员会的制度建设在各国也呈现不同的特点，欧洲的伦理委员会多数作为一种公益团体性质的伦理评定机构，更多地发挥着协调者（mediator）和协助者的作用，突出的是行业自律。而美国的伦理委员会和韩国类似，多数具有强制力量，对于违反相关伦理者拥有制裁、处罚、警诫等权力[14]。可以说，不同的国情和社会性质，伦理委员会制度也会有所不同。因此，还应立足我国国情实际，积极推行伦理委员会制度，以更好促动法治与德治相结合以及社会治理体系治理能力现代化要求的进一步实现。