北洋政府时期“军人干政”问题简析

【摘 要】 本文以在民国初年北洋政府时期的“军人干政”问题为研究对象，通过对1911-1916年袁世凯统治时期的“军人联合”干政、“督军团干政”以及“军人干政”在民初政治制度上的体现即军人对北京政府的大总统、内阁、国会影响的梳理，简要的分析北洋政府时期“军人干政”成为普遍现象的原因以及影响。

【关键词】 北洋政府 军人联合 督军团干政 军人干政

一、袁世凯时期的“军人联合”干政和“督军团”干政

（一）袁世凯时期的“军人联合干政”

袁世凯当政时期，由于袁的威势很大，地方势力比较收敛。这一时期的“军人联合”多是出于袁世凯的授意，为袁氏的政治目的服务的。

这一时期的“军人联合”干政的表现方式是：第一，地方军人联合发电表示与袁世凯政治立场的一致，比如：南北议和期间，清军将领“冯国璋、段祺瑞等64人电伍廷芳，提出与袁世凯相同之清帝退位条件。”[1]第二，地方军人联合发电直接干预中央决策，比如：“1912年2月9日，清督张镇芳、张勋、段祺瑞、齐耀林、张广建、张怀之、张锡銮、李盛铎、陈昭常九人联衔电内阁奏，请速降明谕，宣布共和，悉以政权公诸国民。”[2]

这个时期的“军人联合”干政已经涉及到国家的外交、内政的各个方面，甚至包括总统选举。从辛亥革命到1916年袁世凯“洪宪帝制”这一段时期内，军人的“联合干政”行为，为“洪宪帝制”失败后“督军团”的诞生埋下了伏笔。

（二）“督军团”的活动

1916年6月初，冯国璋召集的南京会议无果而终，长江巡阅使张勋便立即邀请自南京北返的代表到徐州开会。张勋在会上提出了10条解决时局的“要纲”。这就是第一次徐州会议，实际上初步形成了北洋军阀的地方同盟。

这个同盟的实际首领是张勋，自这次会议后，极力干预中央政治。“8月初，他致电黎元洪及各省督军，要求国会开会前，将议员中参与二次革命的党人与帝制分子同时清除。9月2日，张勋通电指责入选内阁的原国民党人张耀曾，要求将其逐出内阁；13日，更联络各省督军10余人，要求将张耀曾交法庭公审。同时，张勋还极力谴责入选内阁的外交总长唐绍仪。”[3]

国会议员和社会舆论都强烈反对张勋的行为。但是张勋无所收敛，反而在9月间与安徽省长倪嗣冲发起召集第二次徐州会议。21日，会议正式成立“省区联合会”，这就是后来被称为“督军团”的机构。意在加强北洋团体势力，支持段祺瑞为首的中央政府。1917年1月，借为冯国璋祝寿之机，徐树铮等人建议倪嗣冲邀各省督军代表到徐州，由张勋主持，召开第三次徐州会议。会议提出了解散国会、促成宪法、改组内阁和总统府等四项主张。[4]及至参战之争的发生，段祺瑞更是公开利用“督军团”推行自己的政策，使中国政治进一步蒙上军人干政的污点。

1917年，美国对德宣战。段祺瑞是决心参战的，但是却遭到了总统和国会中部分议员的反对。4月9日，他电召各省督军赴京开会，商定外交大计，于是与会者一致支持段祺瑞的外交政策。5月1日，国务院讨论对德方针，倪嗣冲率部分督军陈述意见，国务会议最终通过了对德宣战案，由段祺瑞面交黎元洪，迫使黎同意参战。随即，参战案提交国会审议。为了使国会通过参战案，段祺瑞指示“公民团”包围国会，并试图解散国会，胁迫对德宣战案。事件发生后，全国大哗，国会坚决要求改组内阁，请段祺瑞辞职。督军团成员见事不遂，只好相继离京，到天津、徐州谋划下一步行动。

部分督军与督军代表南下徐州于5月23日召开了第四次徐州会议，策划解散国会、驱逐黎元洪。而下野的段祺瑞则选择天津为再起的基地。随后而来的就是“张勋复辟”。段祺瑞组织讨逆军“三造共和”，组织新政府，迫使黎元洪下野并且解散了原国民党人占多数的国会，一举三得。

段祺瑞重新上臺后，7月26日，国务院决议无条件加入协约国，对德奥宣战。后因段祺瑞曲解《临时约法》，拒绝恢复国会，南下的孙中山随即发动护法运动。段决心以武力统一南方，但随着湖南战事的失败和北洋系主和派的掣肘，段祺瑞的武力统一政策最终失败，被迫再次辞职。

但段祺瑞并不甘心失败，仍选择天津为再起的基地，并与1917年12月2日召开了由七省三区的督军代表参加的天津会议。会议制定了对南方的作战计划，并迫使冯国璋发布对西南的讨伐令，使段祺瑞再度组阁。“天津督军团会议，就局部而言，是北洋系内部主战派对主和派、皖系对直系的斗争；但就中国近代政治而言，它迫使中央政府改变既定政策、接受会议制定的实施计划，成为军人干政的又一典型，构成了北洋时期中央权力削弱、地方权力上升的重要环节。”[5]

二、“军人干政”在民初政治制度上的体现

（一）在国家元首上的体现

大总统是国家元首。为了约束袁世凯，1912年颁布的《临时约法》将总统制改为内阁制。但是，袁世凯在位期间并不满足于现有的总统权力，而是极力扩大总统权力，破坏内阁制，继而取消国会，甚至走上了复辟帝制的道路。袁世凯之所以能够这样，最根本的原因是他是北洋系的最高首领，有着强大的军事实力和威望。而袁世凯后的历任总统，大多缺乏军事实力而无实权。

1916年7月，黎元洪宣布就任大总统。任命当时北洋系中首屈一指的领袖段祺瑞为内阁总理。在段就任后，就强调责任内阁制，造成了“府院之争”，几乎每次总是以总统的让步而结束。最后造成“张勋复辟”。

“张勋复辟”失败后，冯国璋代理大总统，虽然冯有一定的地盘和军事实力，但是远没有段祺瑞强大。最终在于段祺瑞“战还是和”的交锋中败下阵来。1918年10月10日上台的大总统徐世昌，一无军事实力，二无地盘，所以也是处处受制于段氏皖系。

1922年第一次直奉战争直系胜利，控制了中央政权。曹锟谋当总统，遂以徐世昌系安福国会非法选举产生为由，逼迫其下台。1923年，曹锟急于上台，便导演出“贿选”闹剧。1924年11月，段祺瑞在奉系和冯玉祥的支持下，组织临时执政府，任临时执政。但是因其早已没有军队和地盘，实际境况已与当年的黎元洪和徐世昌相差无几。1926年4月，段祺瑞下野。1927年6月，奉系张作霖凭借其军事实力组织安国军政府，实行军事独裁统治。

由此可见，袁世凯之后的北京政府，作为共和制度下的国家元首是每况愈下的。

（二）在国会的表现

国会是共和制度的最基本标志和体现。1913年4月第一届国会成立，但是在第二年一月就被袁世凯非法废止。袁世凯死后，1916年8月国会正式恢复。在1917年的“参战问题”中，国会尚能代表民意，拒绝参战。但最终在7月13日被张勋非法解散。张勋失败后，段祺瑞上台，不再恢复国会，而是设置临时参议院。皖系北京政权于1918年6月开始进行第二届国会选举，皖系通过操纵选举，使皖系政治集团安福系获得了70%以上的席位，故这届国会被称为“安福国会”，但其并不能代表民意。

直系上台后，于1920年8月30日宣布“安福国会”自行闭会。一直到192年6月，国家处于无国会状态。1922年6月，第一届国会恢复。但其成为曹锟“贿选”的工具。

“民国建立依赖，仅第一届国会就经历了袁世凯解散、段祺瑞恢复、黎元洪解散、南方非常国会、曹锟在恢复等几番折腾，成为军阀手中的玩物；至此，议员更受军阀的收买，出卖人格，选举总统，尤使国会威信扫地，共和制度蒙羞。”[6]

（三）对内阁的影响

1912年颁布《临时约法》，变总统制为责任内阁制，规定内阁为中央行政机关，正式名称为国务院。国务总理及各部总长“辅佐临时大总统，负其责任”。[7]

袁世凱死后，北京政府历届内阁大致可分为以下几种情况。

第一种情况是，总理政治资本和军事实力雄厚。如段祺瑞，强行推行政策，如遭总统或国会反对，则借助其军事实力加以压迫。

第二种情况是，总理为几派军阀妥协的产物。如靳云鹏，需要周旋于各派势力之间，力求找到平衡；一旦失去平衡，则往往证据动荡，内阁垮台。

第三种情况是总理为实力强大的军阀派系所推荐，但并没有独立决策的能力。对军阀稍有不从，就会处境艰难。1922年9月，在吴佩孚支持下，以王宠惠为首的“好人内阁”成立，但遭到曹锟一派的反对，以至于内阁仅维持了两个月即全体辞职。

在第一种情况之下，内阁总理以军事实力压迫国会和总统；在第二、三种情况下，内阁总理则受到军阀实力的压迫。这显示出，在北京政府时期，内阁实际上是被实力派军阀玩弄于鼓掌之中的。

三、“军人干政”现象出现的原因

北洋政府时期的所谓“军人干政”，是指“军事集团政治化”，混队首领极其所代表的利益集团在国家政治生活中起主导作用的政权形式，政治集团和政客成为军事利益集团的附庸、工具或摆设。[8]我认为造成“军人干政”成为普遍现象的原因有以下两点。

第一，袁世凯死后，段祺瑞组阁，重新任命各省的军政长官。北方和长江流域各省的实权人物基本上是袁世凯时期的原班人马，军事力量强大。而西南六省和浙江做了调整。这样的任命反映出段祺瑞企图利用北洋系，拉拢进步党人和西南实力派，打击国民党人，维护北洋政权的用心。“在随后的参战之争中，这一企图虽有一定程度的实现，但却造成日后军人干政、地方坐大，乃至军阀割据混战，形成段祺瑞也控制不了的局面，这显然是段祺瑞所始料不及的。”[9]这是造成“军人干政”的直接原因。

第二，对于晚清督抚专权的继承和科举制的废除有一定的关系。晚清由于镇压农民起义地方团练的兴起，造成了地方督抚的权力大于中央，甚至干预中央的决策。而北洋系军阀的前身就是李鸿章创办的淮军，所以也就继承了类似于晚清的一种中央-地方关系。另外，科举制的废除也对军阀势力的增长有一定的关系。由于科举制被废除，阻碍了当时社会的阶层流动，使得大批的民众纷纷参军，下层民众只有从军才能改变社会地位，这就为军阀的坐大提供了一定的基础。

四、“军人干政”的影响

第一，军阀统治在客观上对民族主义的发展起了推动作用。自从中国进入半殖民地半封建社会后，民族主义就在社会的价值取向当中占据了主导。军阀要想干政，介入中国的政治中心内，就必须要宣扬民族主义和爱国主义，无论他们是否真心。

第二，军阀为了提升自身的实力，不断加重对社会经济和人民财富的压榨掠夺，其负担主要落在了广大的下层人民身上，使他们的生活更加艰难。然而，军阀为了自身实力的发展，大都重视实业建设，在一定程度上促进了中国近代化的发展。

【参考文献】

[1] 李新主编：《中华民国史·大事记》（第一卷），中华书局2011年版，第317页。

[2] 同上书，第321页。

[3] 张宪文主编：《中华民国史》（第一卷），南京大学出版社2012年版，第190页。

[4] 曾毓隽：《忆语随笔》，《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第268页。

[5] 张宪文主编：《中华民国史》（第一卷），南京大学出版社2012年版，第204页。

[6] 张宪文主编：《中华民国史》（第一卷），南京大学出版社2012年版，第225页

[7] 《临时约法》第44条，《临时政府公报》第35号，1912年3月11日。

[8] 许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》，上海三联书店1995年5月版，第380页。

[9] 张宪文主编：《中华民国史》（第一卷），南京大学出版社2012年版，第189页。

作者简介：张林鹏，男，汉，河南郑州人，学历：硕士研究生，学校：郑州大学，研究方向：中华民国史。